国家治理能力现代化视域下的协商治理

李功员

摘要：协商治理是社会公民发挥理性，通过平等对话的方式在公共决策中发挥作用，按照一定程序参与公共事务管理的新型治理方式，具有多元性、公共性、公开性、合法性、程序性五大基本特征。协商治理具有强大的可扩散性与适用性，能够适应国家治理现代化的要求，实现间接民主与直接民主的结合，满足公民参与公共治理的需求，同时整合科学理性与社会价值之间的争执，有效应对传统治理模式的失灵。实现协商治理需要治理主体的共同努力，明确协商内容，拓展协商形式，规范协商程序，保证参与主体的广泛性、包容性和平等性，以提升协商治理的质量和水平，促进国家治理现代化。

关键词：协商治理;国家治理现代化;协商民主

中图分类号：D6    文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2021）04-0061-07

一、协商治理的概念与特征

协商治理（Deliberative Governance）是公共事务管理中“协商”取向结合“治理”要求而产生的结果，是社会公民发挥理性，通过平等对话的方式在公共决策中发挥作用，按照一定程序参与公共事务管理的新型治理方式。作为一种新型公共治理方式，协商治理具有多元性、公共性、公开性、合法性、程序性五大基本特征。协商治理并不是从传统公共行政到新公共服务的自然延伸，它奠基于协商民主理论，本质上是一种在公共治理中遵循民主逻辑的治理方式，通过公共协商，实现向现代治理范式的转变。

在西方政治体制发展较为成熟的背景下，传统的选举政治、政党政治的缺点及不足已经暴露无遗，西方协商民主理论就是建立在对其弥补的基础上，强调广泛的公民参与，以此克服缺点，提高西方民主政治的实效性，对西方民主政治的改进和完善，从而实现协商民主是对传统民主理论的批判性超越，因而被称为“反思的民主”，是批判与反思当下主流的自由民主模式的结果。因而也可以说，西方协商民主理论的诞生是对以往民主理论与实践的继承和发展。“总的来说，协商民主理论始于对自由民主规范实践的批评。作为一种具有潜在影响的改革和政治理想计划，协商民主延续着‘激进民主的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”[1]因而，西方协商民主是在综合直接民主和代议制民主的基础上，按照一定程序，在公共事务处理的过程中通过平等、自由、公开的讨论而产生公民理性，进而在公共决策中发挥这种理性作用的民主形式。

协商民主运用于公共治理，就转变为一种决策方式、治理技术或治理方式，协商民主本身就包含许多治理因素，许多学者在公共治理的层面上使用协商民主的概念。“我们可以将审议民主（即协商民主）界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”[2]对于这种治理形式，有学者认为：“协商民主，尤其在强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有的政治意愿，以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上是一种具有重大潜能的民主治理形式，它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题。”[3]20世纪末，协商民主理念在公共治理中的贯彻逐渐扩大，形成了一种新的治理范式，即协商治理。有学者对协商治理做了简单的界定，所谓的协商治理即“政策制定的方式”，其中，“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商。”[4]“协商治理的观念是指，规则与规范（它们规定了强制与权力的关系）是通过相关的个体公开与理性的讨论而制定的。”[5]

相对于传统公共治理而言，协商治理的内容与特征都有着相对独立的特点。第一，民主是协商治理的核心理念。在公共行政发展历程中，绝大部分的公共治理的价值取向都是集中在管理效率上，民主参与在公共治理中往往被视为是与管理效率背道而驰的。协商治理是一种追求建立在理性基础上的广泛公民参与的民主治理方式，是治理现代化的典型标志，是公共治理进入民主时代的象征。第二，民主是协商治理的基本价值取向，区别于传统治理的效率取向。传统的公共行政是以管理效率为价值取向的，协商民主的价值取向集中于伦理方面，在于民主的真实性和有效性，这与传统的治理方式形成了鲜明的对比。第三，协商治理是一种突出公民参与的民主治理形式，因而协商治理在某种意义上也可以说是“对话式治理”或“交往式治理”。协商治理的民主价值取向的真实性和有效性奠基于公民的广泛参与，但公民参与和公共理性之间具有较大的张力。第四，协商治理需要切实可行的程序设计，这是保证公共讨论的真实性和实效性的基础。协商治理的程序设计需要代表性、平等性和可行性，代表性保证公共讨论有围绕议题的参与者，平等性保障参与者能够获得影响决策的平等机会，可行性则对达成更好公共理性提供操作技术的保障。第五，协商治理建立在两个环节上的基础上，即参与者之间的协商和参与者与公共机构之间的协商。在参与者之间的协商中，参与者需要依靠一定的信息与智力支持才能进行相互讨论，这种信息与智力支持也是對公共决策达成合乎理性的认知的条件。参与者与公共机构之间的协商是在深入沟通交流的基础上相互倾听对方的意见与诉求，谋求就公共讨论的议题在参与者代表的社会主体与政府之间形成共识。

二、协商治理对于国家治理现代化所具有的作用与优势

协商治理是马克思主义民主理论的新实践，是党的协商民主理论在国家治理体系和治理能力现代化中的重要体现，极大地丰富了民主政治的理论与实践，对国家治理现代化具有重要的实践价值。总的来说，协商治理的有序推进，能够构建一种共识和信息较为充分的决策方式，搭建公民表达利益和诉求的公共平台，改善民主决策的质量，实现治理决策的民主化，减少决策失误，因而在拓展公民政治参与空间，调动公民参与社会治理的积极性，提升公民政治参与的能力和水平上具有重要作用，并且以此打破行政逻辑和科层制主宰社会治理的传统格局，重塑市场和社会主体在社会治理中的作用空间和结构，建立多元共治的治理格局。具体来看，协商治理对于国家治理现代化的作用主要体现在以下几个方面。

首先，协商治理作为一种新兴的公共治理方式，具有强大的可扩散性与适用性，可以在全球范围内普遍适用。其根源在于，通过公共协商而实现的协商治理作为一种治理方式，随着公共协商进公共治理的语境，公共协商可以脱离具体的民主制度的限制，而立足于一种相对中立的、且具有普遍适应性的治理设计，这种中立性和普适性就为协商治理被不同的国家借鉴、模仿甚至移植创造了得天独厚的条件。马克华伦认为，协商是一种相对独立的、与具体国家之间不同的民主制度并不存在必然关系的治理方式，协商同样生根于非民主国家，称之为“威权协商”，参与式预算在不同制度类型的国家中得到广泛的应用也说明了这问题。[6]

其次，协商治理较好实现了间接民主与直接民主的结合，搭建了代议制理性、行政理性与公民参与理性之间的衔接，协商治理的这种技术价值促使自上而下与自下而上的治理的结合。从公共治理的技术层面来看，无论是行政理性、代议理性还是市场理性都不能完全适应现代社会公共治理的需求，因而传统的公共治理技术需要建立在公民参与基础上的协商理性给他们以弥补和纠正。

再次，从实践的现实需要的层面来看，随着民主理念的深入，西方国家公民参与公共治理的诉求愈发强烈，协商治理的产生与发展正好适应了这一诉求。公民参与作为一种民主形式在百余年的公共行政发展历史中大多数是被排斥在外的，公民参与的不足引发了公共管理中民主性的先天性匮乏，同时也引起社会大众的不满。这种状况被归纳为公共行政中的管理主义取向，即工具理性，与不断发展的民主潮流已经显得格格不入，因而，“提升与社会交互作用的管理工具和技术，发展集体的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社会”[7]就是治理现代化的必然要求。

最后，协商治理对于非西方民主国家治理创新需求的实现也同样具有促进作用，这主要取决于公共协商在技术上的中立性悬置了意识形态的分歧。因此，公共事务的治理民主受政治体制的影响并不明显，不同类型的政治体制与治理民主之间具有较好的兼容性，这一点在地方公共事务的治理中体现的尤为明显。这也集中体现了协商治理所具有的独特的优势。

一方面，协商治理高度整合了科学理性与社会价值之间理念争执。协商治理的治理理念囊括了公众所持有的社会价值理念，这就在根本上消除了唯科学理性在公共治理理念中的影响，实现了科学理性与社会价值之间的整合。但是，二者的整合建立在通过科学理性和社会价值之间的博弈的基础上而塑造的公共理性，并不是科学理性与社会价值之间的简单相加，这种公共理性使得公共性在决策结果中得到充分体现。由此可见，社会公众有关社会价值的声音，以及科学理性与社会价值之间的整合，只有通过协商治理才能真正实现。开放知识的世界在某种意义上就是对科学理性与社会价值的整合，就是政府在理念上对科学理性至上的观念的克服，就是决策和治理方式上对公正性和公益性的彰显。在此基础之上，保证作为治理主体的社会公众在治理过程中的广泛参与，促进科学理性与社会理性之间的整合，是保证公共理性在决策结果获得体现的重要条件。如果说传统的治理方式是一种支配——服从型关系，那么协商治理实质上是超越此种关系的新型关系，在协商治理关系中，政府与公众同样作为治理主体，其地位是平等的。虽然政府拥有社会资源和国家机器作为后盾，而公众是公共利益的享有者，对公共政策发挥着重要影响。然而，二者之间却各有弊端：政府由于控制导向和唯科学理性容易导致政府失灵，而公众作为社会个体，意见分歧和力量分散是在阻碍公共治理的发挥。同时，“国家中心的危机治理会以结构性失效、制度性失效以及政策性失效三种形式表现出来，直接或间接地动摇或冲击既有的社会秩序，影响着社会安全。”[8]由此看来，无论是国家还是公众单独作为治理主体都存在着严重的弊端，这就决定了进行协商治理的必要性和可行性。

另一方面，协商治理能够有效处理传统治理模式的失灵。传统的治理模式是在控制导向下运行，这种导向将政府推向公众的对立面，而协商治理则利用对公众知情权和话语权的保护而弥合了政府与公众的对立，同时也促进了政府治理效能的提升和责任机制的建构。可见，保障公众的知情权和话语权是协商治理优势作用的集中体现，这种保障能够有效应对和处理谣言，使政府的可信度得以提升。传统治理模式是在封闭环境中运行，这就阻碍了公众获取信息，同时也使政府无从知晓社会公众对于公共治理的真实想法，这须依靠协商治理才能得到有效解决。第一，协商治理能够保证沟通渠道的畅通无阻，对于各种“小道消息”加以遏制，在公共治理中将事态前景从扑朔迷离脱离出来。第二，协商治理能够在信息获取方面帮助政府，提高信息获取的科学性和真实性。政府与公众的信任是一种双向互动，是政府对公众的信任与公众对政府的信任的统一。第三，协商治理促进政府治理效能的提升。现代治理要求决定了作为单一治理主体的政府无法独自完成治理，基于广泛的公众参与的协商治理能够吸引具有专业知识和实践经验的组织和个人的加入，从而间接提高政府的治理能力。第四，协商治理能够重建责任机制，克服传统公共治理中“有组织地不负责任”的现象。政府与公众在协商治理中都承担着治理的责任，二者既是治理主体，也是责任主体，这有利于将信任、团结和公平的因子注入到责任承担中，对于政府的道德责任感提升和公众互利理念的普及具有重要的促进作用。

协商治理之所以区别于其他传统的治理方式，其根本的标志在协商治理理念、价值和路径，协商治理是协商民主理念在治理领域的体现和延续。但如果从协商治理的具体表现就在于对这些理念、价值和路径的选择这一角度来看，协商治理本身就是协商民主理念的一种具体形态。协商治理的产生与发展，不仅是对民主理论与实践的丰富与拓展，而且也是对治理理论与实践的开拓与革新。民主在公共治理中的地位在协商治理中得到了凸显，因此协商治理在一定意义上就是一种治理民主。由此可见，无论立足民主抑或治理的角度，协商治理都是一种理论与实践的创新模式。

三、国家治理现代化视域下实现協商治理的路径

协商治理是实现国家治理现代化的关键，它强调社会公民在平等和理性的前提下参与公共治理，进而在相互沟通交流和协商合作中促进理解和信任，形成能够促成公共决策的社会共识。协商治理搭建沟通和博弈的平台，为参与公共治理的各方创造条件，通过优化治理程序和规则，实现科学合理的利益均衡机制的构建，将科学化、民主化和制度化不断地注入到公共治理中。具体来说，协商治理必须明确协商内容，拓展协商形式，规范协商程序，提升协商治理的质量和水平。同时，也要在协商治理的过程中保证参与主体的广泛性、包容性和平等性，提升乡村居民参与公共治理的愿望和能力，为保证协商治理的可持续性提供动力。

协商治理的实现还需协商治理主体改变各自的价值理念，使自身包含更多的“他在性”。协商治理的主体主要包括政府和社会公众，政府“他在性”的获取在于对自身的公共责任的重新定位，在公共治理中，政府关注的焦点应该从传统的经济和效率转移到对社会民意的争取和公众力量的凝聚等方向性、原则性的引导上。然而，对于社会公众而言，则更多地需要培养他们的社会责任意识和公共精神，引导他们建立与政府的信任合作关系，鼓励他们积极参与公共治理，以此保证协商治理实践活动的展开。

一是对于政府的公共责任予以重新定位。在政治学的研究领域中，政府的公共责任主要集中在政治的代表性与回应性，而政府的行政责任在公共伦理学家库珀那里被划分为客观与主观两个部分，对于政府的客观责任，其主要集中于法律、社会组织和社会公民对公权力及公职人员的角色期待，这也是他们良好行为的内在驱动力。可见，对政府的公共责任进行重新定位是通过协商治理实现国家治理现代化的必由之路。

二是积极培育社会大众的公共精神。协商治理不仅仅局限于政府的单一作用，社会大众是否具有公共精神是在社會大众与政府之间进行协商治理的重要支撑。因此，协商治理中对社会大众的要求也至关重要，这主要体现在社会大众公共精神的增长。对于公众，公共精神并非权利而更多是一种义务，一种在公共生活履行责任的道德义务或要求，这种责任意识对于公共治理来说是不可或缺的，主要表现在：一方面，公共治理基于政府和公众之间的平等关系，这种平等关系有赖于二者之间的信任，这是现代公共治理的政府信任的必然要求。另一方面，缺乏公共精神的社会环境下，个人主义必然在社会大众中泛滥，导致自私自利的社会风气，理性意识、自律意识缺乏，这必然破坏公共治理中政府与公众的关系。因此，公共精神的培养是搭建政府与公众之间信任的桥梁。具体而言，公共精神一般是道德、法律、责任、义务、批判思维等要素的统一。培养公共精神是构建现代社会的必由之路，培养公共精神首先要让公众了解公共精神、认识并实践公共精神，这离不开教育的作用，即必须通过教育让公众了解公共精神，让现代公共治理的权利和责任意识深入公众的思维和生活。不仅如此，公共精神与法律也是紧密相关的。公共精神的培养离不开公众的法律意识，公众内心缺乏法律意识和法治信仰则很难建立起真正的公共精神。公共精神的建立能够保证社会大众在参与公共治理的过程中尊重和维护自身和他人参与公共讨论和决策参与的权利，理解和包容异见，遵循协商制度和程序以达成协商治理的共识。

三是实现由“一元管理”到“多元治理”的转变。众所周知，党的领导在传统的公共治理中发挥着重要作用，这种作用的发挥是通过传统的“一元制”单向管理实现的，这种“一元制”主要建立在行政命令的基础上，而且拥有集中力量办大事的传统优势。然而，这种传统的公共治理方式也存在着天然的弊端，在价值多元、利益矛盾突发的现代社会，这种治理方式容易出现缺乏民主的大包大揽，导致社会大众对公共治理不知情、不参与、不满意、不负责等问题。因此，现代社会公共治理的实现的核心要点在于治理过程的民主、公开、包容，保证社会公众在公共治理的参与度，维护社会大众在公共治理中的合法权利。具体而言，首先必须搭建协商治理的平台，完善协商治理制度和规范，把协商这个核心要求贯彻到公共治理的全过程中。同时，充分发挥政协在协商治理中的积极作用，对于公共治理过程中的重点和难点问题持续关注并致力解决，积极建言献策，为公共治理中的决策提供科学参考。

四是实现由“被动接受”到“互动参与”的转变。国家治理体系和治理能力的现代化是一种总体目标，其贯彻执行必须落在具体的治理实践中，尤其是在基层的公共治理中，就目前而言，协商治理的实现当务之急就是要对传统的行政命令式、一元化治理进行转变，将平等、多元、互动的价值理念和实践方法落实到公共治理的实践过程中，这是协商治理及其理论基础协商民主所体现的核心价值观念。平等，是民主的孪生兄弟，建立在协商民主基础上的协商治理离不开各治理主体之间的平等关系，这是实现协商治理的核心要素;多元，是协商的基础所在，只有多元参与，协商的可行性、合理性、先进性才能充分体现出来;互动，是协商治理的重要保障，不同治理主体之间通过充分的互动增进彼此之间的沟通和了解，达到理性表达、相互妥协的协商效果，最终达成治理共识。

五是扩大公民参与公共治理的渠道。协商治理的先进性和优势作用在公共治理中要得到充分的展现，公民治理参与的渠道是其基础性的保障，没有参与公共治理的渠道，社会公众参与的积极性和热情度就会大打折扣。2015 年中央出台的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》在国家制度和法律法规的层面上搭建了协商治理的平台，保证了社会公众参与公共治理的权利。相对于西方传统的竞争性民主，协商民主更适合于中国传统文化，是一种富有中国特色的民主实现形式。因而，奠基于协商民主基础上的协商治理也必然体现协商民主的价值特征，现代社会的公共治理是建立在开放环境下社会大众广泛参与的基础上，公众参与是实现公共治理的内生动力。

六是为中国社会的公共治理构建共治平台。在全球化时代的开放社会，现代国家治理体系的改善和国家治理能力的提升，需要与全球化的开放性特征相适应，即要充分尊重和保障多元参与主体的利益诉求和意见表达，促进最广泛的治理共识的形成，实现以政府和公众为基础的多方力量的合作共治。因而，多方沟通、协商合作的制度体系就是现代社会协商治理的必要要求。因此，国家治理能力现代化视域下的协商治理的主要形式必须在社区、社团、街道、乡镇，政府、人大、政协、人民团体等各个方面进行拓展和提升，在此基础上为社会公众参与公共治理创造表达意见、沟通协商、合作共治的制度平台，为凝聚民意打通制度渠道，为推进国家治理现代化奠定制度基础。

参考文献：

[1][美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚，等，译.北京：中央编译出版社，2006：5.

[2]谈火生.审议民主[M].南京：江苏人民出版社，2007：7.

[3]Jorge M. Valadez， Deliberative  Democracy， and Self-Democracy in Multicultural Societies[M]. USA Westiview Press， 2001：30.

[4]Hajer. M，（2003a），“A frame in the fields：policy making and reinvention of politics”，In： M. Hajer and H. Wagenaar（eds）， deliberative Policy Analysis： Understanding governance in the network society[M]. Cambridge University Press， Cambridge：88-110.

[5]MainRam Bandage， Hemant Ojha， Facilitating deliberative governance：Innovations from Nepals community forestry program-a case study in Karmapunya[J]. The Forestry Chronicle， VOL.81，no.3，2005：430.

[6]baogang He， Mark E. Warren， Authoritarian Deliberation： The Deliberative Turn in Chinese Political Development[J]. Perspectives on Politics， vol.9， no.2， June 2011：269.

[7]全鐘變.公共行政的社会构建：解释和批判[M].北京：北京大学出版社，2008：1.

[8]杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理[J].马克思主义与现实，2004（4）：61-77.

责任编辑：陈平远