高职院校现代服务业人才培养的制度保障研究

2021-08-23王岚

职教通讯 2021年7期

摘要：现代服务业的发展对高技能劳动力的需求逐渐增加。高等职业教育是高技能人才培养的供给主体，其人才培养的顺利实施离不开良好的制度保障。在新制度主义理论视角下，深入分析当前我国高职院校现代服务业人才培养制度设计中存在的高职院校对政策响应滞后、人才培养模式规范缺失以及高职院校招生困难等问题，并基于设计合理的内部制度安排和构建良好的外部制度环境两个方面，提出了构建“内—外”并行的高职院校现代服务业人才培养制度。

关键词：高等职业教育;现代服务业;人才培养;制度保障;新制度主义

基金项目：2020年度全国教育科学“十三五”规划教育部青年课题“基于‘鲁班工坊提升中国参与全球职业教育治理的能力及策略研究”（项目编号：EJA200398）

作者简介：王岚，女，天津市教育科学研究院终身教育研究所助理研究员，博士，主要研究方向为职业教育政策、职业教育国际化、教育经济与管理。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2021）07-0008-08

在科学技术进步、社会分工深化和产业结构转型升级的推动下，自20世纪70年代开始，以服务业为主要内容的服务经济迅速崛起，正在成为越来越多的国家社会财富创造的主要来源和引领经济发展的主要动力[1]。最新数据显示，2020年，我国服务业增加值553 977亿元，占国内生产总值的比例达54.5%，高于第二产业16.7个百分点[2]，服务业作为经济增长主动力的作用进一步巩固，其中，现代服务业已成为我国国民经济和社会发展的新动力，对我国经济增长的驱动作用明显。现代服务业的发展对高技能劳动力的需求逐渐增加，而高等职业教育是高技能人才培养的供给主体，其人才培养的顺利实施离不开良好的制度保障。制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[3]。若将制度看作一种要素投入，则人才培养具有很强的制度密集性特征（Institution-intensive），且人才培养全过程需要复杂的、系统化的制度安排才能保证培养目标的实现。制度对高职院校现代服务业人才的培养具有重要影响，而新制度主义理论为其人才培养制度建设提供了新思路。基于新制度主义理论深入分析我国高职院校现代服务业人才培养制度设计中存在的问题，并提出相应的人才培养制度保障路径，对于提升现代服务业高技能人才培养质量、促进我国产业转型升级和服务创新具有重要的理论意义与实践价值。

一、基于新制度主义理论的讨论：高职院校现代服务业人才培养对制度要素的体现

（一）新制度主义理论

“新制度主义”（New institutionalism）一词最早是由美国学者马克·图尔（Marc Tool）于1953年在《自主的经济：政治经济学的规范理论》（Discretionary Economy： Political Economics Gauge Theory）一文中提出的[4]。1984年，美國学者詹姆斯·马奇（James March）和约翰·奥尔森（Johan Olson）在《新制度主义：政治生活中的组织因素》（The New Institutionalism： Organizational Factors in Political Life）一文中首次将新制度主义作为一种新的政治学理论正式提出[5]。

20世纪90年代以来，新制度主义已经超越单一学科，成为影响政治学、管理学、社会学、经济学乃至整个社会科学的分析范式。彼得·豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary Taylor）认为，政治学至少包括历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三种新制度主义[6]。在此基础上，盖伊·彼得斯（Guy Peters）更加深入地梳理出新制度主义的多种流派，主要包括社会学制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义、规范制度主义、利益代表制度主义和国际制度主义等[7]。这些不同流派共同建构出新制度主义的理论体系，他们之间的主要差异在于所强调的制度基础要素不同，其中，社会学新制度主义是影响较大的理论流派。

社会学家把规制性（Regulative）、规范性（Normative）和文化—认知性（Cultural-cognitive）确定为制度的关键要素，其中最具代表性的学者为美国斯坦福大学社会学系名誉教授W·理查德·斯格特（W. Richard Scott）。斯格特在著作《制度与组织——思想观念与物质利益》（Institutions and Organizations： Ideas and Interests）中对制度概念给出了一个综合性定义。斯格特指出，制度包括为社会生活提供稳定和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源，三大基础要素的内涵如下[8]。

1.规制性基础要素。规制性要素是制度的基础，强调制度能够制约、规制、调节行为。规制过程包括确立规则、实施监督和奖惩，尤其在市场和其他竞争情境中需要明确规则才能保证秩序。按照迪马吉奥（Maggio）和鲍威尔（Powell）关于影响个人与组织行动的制度机制分类，这些建立规则与追求自身利益的行动者所运用的基本控制机制就是强制机制。除了压制与约束，一些规制性制度对于行动者来说还具有使动功能，如许可行动者采取行动、获得特殊权利和收益等，所以制度具有制约并赋能社会行为的功能。

2.规范性基础要素。除规制性要素以外，制度还依赖于规范性要素。制度的规范性是指社会生活中说明性、评价性和义务性的制度，主要包括价值观和规范。其中，价值观是指行动者所需要的、所偏好的、认为有价值的观念，以及用来比较和评价行为的各种标准;规范则规定了事情的完成方式和实现结果的合法方式。一些价值观和规范适用于某个集体的所有行动者;另一些仅适用于特定的行动者，需要为特定的个体或者职位确定观念。这些观念既是对行动者行为的期待，也是对规定性的期待，通过行动者的内化，角色被正式地建构。例如，在一种组织背景中，特定的职位被确定为具有特定权利和责任，可以在一定程度上支配资源。

3.文化—认知性基础要素。制度的文化—认知性要素构成了关于社会实在的性质的共同理解，是社会学新制度主义最显著的特征。吉尔特·霍夫斯特德（Geert Hofstede）认为，文化提供了思考、情感和行动的模式[9]。作为外部刺激与个人反应的中介，认识是关于世界的和内化于个体的系列符号表象，参与了信息处理的全过程。“文化—认知”是指“外在的”文化塑造了“内在的”理解的过程。正如玛丽·道格拉斯（Mary Douglas）所指出的，可以视文化为认知的容器，在这种文化容器中，各种社会收益得以界定、分类、主张、谈判[10]。制度的认知—文化要素指更具嵌入性的文化形式，不太需要通过维护和仪式来巩固[11]。制度的文化—认知性要素强调以社会为中介的共同意义框架，对于组织与行动者的建构具有十分重要的作用。

（二）高职院校现代服务业人才培养过程：制度化过程

制度是高职院校现代服务业人才培养的重要保障。根据新制度主义理论来看，制度包括规制性、规范性和文化—认知性三大要素，则高职院校现代服务业人才的培养对三种要素的体现如下。

1.高职院校现代服务业人才的培养体现了规制性的制度要素。诺斯指出，这种规制包括正式的、书面的规则和非书面的行动律令[12]。高职院校现代服务业人才培养的过程也是以明确的法律法规、人才培养制度、校企合作制度等作为基本行动前提。以高职院校与现代服务业企业的合作制度为例，不论是合作内容的确定，还是合作形式的选择，对校企双方而言，都是具有规制性的。

2.高职院校现代服务业人才的培养体现了规范性的制度要素。规范性要素主要包括了价值观和规范。考察高职院校现代服务业人才培养的具体实践过程发现，不论人才培养目标如何、人才培养过程如何、人才培养效果如何，总会有一些价值观和规范制约着人才培养的实施与效果。例如，在现代服务业专业学生的企业实习过程中，企业对学生的培养过程就是一个以企业认同的职业价值观和岗位规范来进行的职业技能培养过程，培养内容属于规范化的职业知识和职业技能，培养结果体现为学生对职业知识的习得和职业技能的增进[13];同时，该过程也是学生获取进入现代服务业就业的职业资格的过程。这都是规范性制度要素的体现。

3.高职院校现代服务业人才的培养体现了文化—认知性的制度要素。斯科特指出，文化—认知会影响行动者的评价、判断、预测和推论[8]，并且会成为一种制度要素而得到组织及其行动者的遵从。与规制性和规范性要素相比，文化—认知性要素更多体现的是共同的信念和行动逻辑在制度运行中的重要性。实践显示，在现代服务业校企合作培养人才的过程中，那些将共同信念纳入校企合作制度来指导人才培养实践的，包括对职业技能实操重要性的共识、对职业院校实践创新的共识等，均取得了良好的校企合作效果。所以，高职院校现代服务业人才的培养需要制度供给，高职院校现代服务业人才培养的过程就是制度化的过程。

二、高职院校现代服务业人才培养的制度困境

作为当前人文社会科学研究领域最具活力的理论之一，新制度主义对教育制度的探索具有独特的解释逻辑。在对高职院校现代服务业人才培养的制度供给分析中，新制度主义提供的规制性、规范性和文化—认知性制度分析框架具有较强的解释力。制度供給不足是指制度供给不能满足人们对新制度的需求而导致的制度真空存在或者低效制度不能被替代[14]。从新制度主义的视角来看，高职院校现代服务业人才培养的制度困境主要是由于包括政府、企业和高职院校在内的相关主体在促进现代服务业人才培养的规制性、规范性和文化—认知性制度要素上的供给不足所导致的，主要表现在以下三方面。

（一）政府的政策引领与高职院校对政策响应的滞后

在新制度主义中，制度的规制性要素强调外部各种规制过程[8]，主要包括政策和法律。当前，影响高职院校人才培养的重要规制性制度供给主体是政府。一方面，满足政府需求依然是高职院校获得可持续发展的重要途径。尽管高职院校拥有了越来越多的自主权，但是政府仍然是资源配置的主体，主要通过行政压力传导的方式将发展需求传达至高职院校，高职院校则要在人才培养规模、结构、质量等方面满足政府要求。另一方面，高职院校会主动契合政府偏好[15]。实践显示，那些能够契合并服务于国家重大战略需求的高职院校会被列为典范，能够较为顺利地获得更多专项资金与合作项目资源。

在高职院校现代服务业人才培养过程中，并不乏来自政府的政策支持和法律的指引。早在2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）就提出，职业学校要适应经济结构调整、技术进步和劳动力市场变化，及时调整专业设置，积极发展面向新兴产业和现代服务业的专业[16]。随后，一系列高职院校现代服务业人才培养的相关文件陆续出台，具体包括《教育部等六部门关于实施职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程的通知》（教职成〔2003〕5号）、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）、《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（中发〔2010〕12号）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《关于印发现代服务业科技发展十二五专项规划的通知》（国科发计〔2012〕70号）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发﹝2014〕19号）、《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4号）等。这些政策均为高职院校现代服务业人才的培养提供了方向性指导和强有力支持。

但是，由于这些顶层政策缺乏更具操作性的配套机制，导致高职院校对政策响应较为滞后，难以得到高职院校的有效回应。例如，为了切实提升高职院校人才培养质量，教育部于2004年正式启动高职高专院校人才培养水平评估工作，其中，实习实训基地建设是人才培养水平评估的重要指标。相对于农业实验田和工业制造基地建设，服务业的实习实训基地更加贴近市场，设备投入相对较低。在评估过程中，高职院校为了获得理想的评估结果，可能会挤压现代服务业人才培养资源，从而限制了现代服务业人才培养的发展空间。一方面是高悬在高职院校之上、对高职院校现代服务业人才培养提供支持的政策规制，另一方面是高职院校通过对现代服务业人才培养资源的挤压来获得较为理想的评估结果，这是一种更具奖惩意义的政策规制，这两个方面的内在冲突成为高职院校现代服务业人才培养面临的主要制度困境。

（二）现代服务业人才培养模式规范的缺失

职业教育人才培养模式是指在一定的职业教育理念指导下，职业教育机构和教育工作者群体所遵从的关于技术技能人才培养活动的实践规范和操作样式[17]。高职院校人才培养模式与制度的规范性要素联系密切。新制度主义中制度的规范性要素主要包括价值观和规范[8]，高职院校现代服务业人才培养的规范性要素主要体现在人才培养模式中。现代服务业人才培养模式规范的缺失主要表现在以下三方面。

1.受传统工业社会的影响，高职院校面向工业社会的人才培养模式规范强势地挤压着现代服务业人才培养模式规范的确立与实施。我国初入服务经济时代，现代服务业人才的培养模式尚未成熟，高职院校所培养的现代服务业技术技能人才還不能很好地满足服务经济发展需求，人才培养模式面临发展困境：若不变革就难以满足服务经济发展需求，若选择变革又不知如何实施。在这种困境面前，大部分高职院校选择了模仿。实践证明，受传统工业社会的影响，高职院校现代服务业人才培养模式主要是向更加成熟的面向工业社会的人才培养模式的模仿，这使高职院校现代服务业人才培养模式规范的确立与实施受到工业人才培养模式规范的强势挤压，即虽然通过模仿工业技术技能人才培养的目标、内容、方式和评价等经验初步构建了面向现代服务业的人才培养模式，但是模仿的结果并不理想，现代服务业人才培养的数量、结构、质量等与现代服务业的发展需求差距较大。

2.高职院校发展趋同化现象严重，迟滞了现代服务业人才培养模式规范的建立。在分析高职院校现代服务业人才培养的制度变迁时，应该重视典范性高职院校（例如国家示范性高职院校、国家骨干高职院校、“双高计划”院校等）对其他高职院校人才培养的影响。这些典范性高职院校在职业教育场域中占据优势地位，有能力实现知识溢出效应，所以典范性高职院校的人才培养经验成为影响其他高职院校人才培养策略的重要因素。实践证明，高职院校在面对复杂和不确定性问题时，大部分倾向于模仿、套用或者改良那些已经在典范性高职院校取得成效的人才培养策略。通过模仿和借鉴，一方面使发展一般的高职院校与发展较好的典范性高职院校保持某种同步性，进而提升其自身竞争力、实现跨越式发展;但在另一方面，也造成了高职院校发展趋同化的严重现象。且需要引起注意的是，当典范性高职院校忽略了现代服务业人才培养模式规范的确立时，其他高职院校也会随之将人才培养重点配置到其他领域，导致在整体上迟滞了现代服务业人才培养模式规范的建立。

3.校企合作缺乏标准化的合作过程和内容，限制了高职院校现代服务业人才培养模式规范的发展。职业教育的发展需要“以服务发展为宗旨，以促进就业为导向”。高职院校的大部分资源来源于企业，并且大部分高职院校毕业生会选择到企业就业，因此校企合作是重要的人才培养方式。企业能够研判经济社会发展态势，对市场需求作出敏锐的、动态的回应，在校企合作育人的全过程中扮演着资源投入主体和风险承担主体的双重角色[18]。高职院校与企业的合作可以被视为一个规范机制，校企合作的过程是一个标准化的流程。但是，由于高职院校现代服务业人才培养过程中的校企合作缺乏标准化的合作过程和内容，这直接影响到高职院校现代服务业人才培养模式规范的发展。当前，大部分校企合作的切入点是设置校企合作目标，即强调通过校企合作促进院校与企业的协同发展，但在校企合作过程中企业应该具体承担的权、责、利却没有过多涉及，缺乏具体化和标准化的合作流程和合作规范。例如，在校企合作过程中，企业应该提供的实训基地、实训设备、实训导师、实习职位、实习评价等细则均少有涉及[19]。

（三）不成熟的产业文化和保守的传统观念与高职院校招生间的矛盾

在新制度主义理论视角下，文化—认知性制度要素构成了关于社会实在的性质的共同理解，具体到产业发展中，主要是指产业文化的形成以及人们对于产业文化的认知。产业文化是人类在长期的生产劳动中被普遍认可和遵守的行业习俗、规范、制度、准则和价值观，以及蕴涵于行业产品和服务中的历史、艺术、品牌、质量等物质文化和精神文化的总和[20]。当前，现代服务业涉及服务概念、服务业分类、服务经济划分标准的争论较多，现代服务业各个行业的性质和特点差异大，共性特征难以概括，现代服务业的独特产业文化框架难以形成。

现代服务业是一个新兴产业，学生和家长对于现代服务业并不熟悉，服务人员社会地位较低的传统观念影响着学生和家长对现代服务业的选择。（1）学生和家长对于现代服务业发展的认知不足。一方面，学生和家长对于服务业的认知还停留在传统服务业层面，对现代服务业属于服务业新兴领域的认知较为薄弱;另一方面，现代服务业所涉及的内容多而复杂、分类标准不同、测度和统计困难等因素，给学生和家长深度了解现代服务业带来一定困难。（2）大部分学生和家长存在服务人员社会地位较低的传统观念。在我国传统文化中，“士农工商”的阶层观念根深蒂固，学生和家长认为选择服务业进行学习后的社会地位较低。因此，不成熟的产业文化和保守的传统观念在一定程度上阻碍着高职院校现代服务业人才培养共识的形成，使学生和家长选择现代服务业专业的动机不强，造成高职院校现代服务业专业生源不足的严重问题。

三、构建“内—外”并行的高职院校现代服务业人才培养制度

制度作为高职院校现代服务业人才培养的重要保障，被纳入了新制度主义的分析框架，那么如何构建高职院校现代服务业人才培养制度成为关键问题。高职院校作为开放性组织，其人才培养过程不仅要考虑高职院校内部的制度安排，还应该将人才培养过程置于高职院校外部的多元化制度环境中，进而实现高职院校现代服务业人才培养的制度化与合法性构建。

（一）设计合理的内部制度安排：高职院校制度传导机制与章程的构建

现代服务业人才培养是外部制度环境与内部制度安排相互作用的过程，需要高职院校建立起有效的制度传导机制和章程，形成高职院校现代服务业人才培养制度改革的合力。

1.高职院校应该将上层制度转化为本校发展的自觉行为和内生动力，重点关注上层制度经过学校内化后的选择差异。高职院校的政策执行过程不应该是机械运行的过程，而应该是一个将场域规则内化后促进院校高质量可持续发展的过程。实践证明，面对现代服务业专业招生、高质量人才培养和毕业生高质量就业全过程中的多重压力，高职院校必须通过多种方式提升影响力、吸引力和竞争力。这使高职院校更加倾向于选择那些已经被证明有效的现代服务业人才培养制度，而不再偏爱那些较为普通的、指导效果不明显的、只是有着合法性的现代服务业人才培养规则。其一，将满足现代服务业发展需求作为高职院校现代服务业人才培养的重要目标之一，促使现代服务业人才培养与服务经济协调发展。其二，关注高职院校管理者和现代服务业教师的制度认同。高职院校现代服务业人才培养的内部制度安排必须充分考虑学校管理者和现代服务业教师的参与意愿与价值诉求，确保学校管理者和现代服务业教师能够在情感上理解、价值上认同、行动上参与。其三，建立高职院校管理者实施管理与教师实施教学的驱动机制和激励机制，并将这些机制内化为高职院校管理者与教师的自觉行为，保证现代服务业人才培养的责任主体准确到位。

2.构建高职院校章程。章程建设已经成为确保高职院校高质量可持续发展最重要的制度安排。高职院校应该创新学校章程，完善章程研制工作，使其在高职院校制度建设中发挥重要作用。高职院校应该根据自身办学条件、专业定位和实际发展需求，选择并构建制度创新和演进的最佳模式。在章程制定过程中，高职院校需要进一步细化人才培养制度，将其与产业发展相结合，突出现代服务业人才培养的重要作用;既要对接现代服务业发展需求，又要考虑院校自身的内涵式发展，还要支持现代服务业专业学生未来职业生涯的可持续发展。所以，要从多元主體共同发展的目标出发，多元主体共同参与章程的制订与完善。

（二）构建良好的外部制度环境：政府放权、企业参与和典范性高职院校引领相结合

高职院校现代服务业人才培养要破解传统人才培养制度的约束，构建一个更加符合现代服务业人才培养的外部制度环境。这需要政府、市场、高职院校多元参与，共同构建出良好的现代服务业人才培养的外部制度环境。

1.完善政府的“放管服”责任机制和吸纳多元主体共同参与决策的合作机制[21]。一方面，政府要致力于营造良好的现代服务业人才培养政策环境，在引导协同育人、调动社会资源、优化资源配置、搭建合作平台、提升办学条件等方面制订相互配套的、操作性更强的系列化政策措施。例如，完善现代服务业企业的税收优惠政策、设置现代服务业人才培养专项课题、增加现代服务业人才培养的财政补贴等。另一方面，政府应该构建多元主体共同参与决策的合作机制，赋权高职院校、企业和其他社会主体深度参与现代服务业人才培养政策制订的全过程，使现代服务业人才培养制度更加完善。

2.制订企业深度参与高职院校现代服务业人才培养的动力、监督与问责制度。由于缺少激励、监督与责任倒逼机制，导致高职院校现代服务业校企合作培养人才的整体效果不佳。实践显示，为了降低损失，企业更愿意以“购买”而非“投资”的形式来获得智力支持。在现行制度安排下，一方面，我国急需制定推动更多企业参与现代服务业人才培养的利好政策，进一步明确企业在校企合作中的权、责、利关系，进而规范主体行为;另一方面，高职院校应该提升企业服务能力，使现代服务业人才培养与服务经济需求对接[22]。

3.有效发挥典范性高职院校的引领和示范作用。典范性高职院校在场域中占据有利位置，有能力输出自身的现代服务业人才培养经验。典范性高职院校在树立现代服务业人才培养先进理念、培养满足现代服务业发展需求的高素质技术技能人才、塑造优秀的现代服务业人才培养文化等方面积累了很多优秀经验，这些经验对非典范性高职院校具有很高的借鉴价值。由于高职院校的制度架构具有高度相似性，典范性高职院校可以创新性探索，对现代服务业人才培养基地实施试点创建。在此基础上，科学扩大基地规模，通过溢出效应实现典范性高职院校与非典范性高职院校之间资源的均衡发展，可以为高职院校现代服务业人才培养提供坚实的保障。

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