“双高”建设背景下高职院校治理的意蕴、动因和路径选择

摘 要：“双高”计划勾勒出了职业教育现代化的教育目标，是职业教育发展的重要历史阶段。“双高”计划的落实为高等职业院校的治理提出了新的机遇和挑战。政治制度的演进要求优化高职院校的治理制度，经济转型升级要求创新高职院校的治理体系，社会环境的复杂性要求调整高职院校的治理结构，人们对教育需求的变化要求提升高职院校的治理质量，社会文化的变迁要求形成高职院校的治理文化。在“双高”计划背景下高职院校的治理理念应从线性治理向共建共享的协同治理转变，治理主体应从一元主体向多元主体转变，治理模式应从集权式向民主式转变，治理体系应从封闭式向开放式转变，治理手段应从传统管理向信息化治理转变。

关键词：“双高”计划;高职院校;院校治理;转变

基金项目：2020年度广东省普通高校特色创新项目“基于共同体理念的高职院校治理机制研究”（项目编号：2020WTSCX234）

作者简介：庞利，女，广州科技贸易职业学院科研处副研究员，硕士，主要研究方向为职业教育。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）07-0046-06

2019年，教育部和财政部联合发布了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称《意见》），提出“集中力量建设 50 所左右高水平高职院校和 150个左右高水平专业群”，由此，高职院校正式启动实施“双高”建设计划。“双高”计划是继示范校建设，再到优质校建设后职业教育发展的重要历史阶段。“双高”计划勾勒出了职业教育现代化的教育目标，为高等职业院校的发展提出了新的机遇和挑战。因此，如何深入系统地研究“双高”建设背景下高职院校治理水平的提升问题，已成为构建职业教育现代化目标的重要任务。

一、“双高”计划背景下职业教育治理的意蕴

（一）在顶层设计上提出加强章程建設

《意见》明确提出：“完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制”[1]。依法治校、依法办学一直以来受到党和国家的高度重视，而依法治理离不开制度的保障。章程作为高职院校办学的基本准则，是高职院校处理内外部各种关系的根本指南。2012年发布的《高等学校章程制定暂行办法》要求，所有公立高校都要建立大学章程。2014年，教育部出台了《关于加快推进大学章程制定、核准与实施工作的通知》，明确要把推进章程建设作为体现学校办学水平和治理能力的重要标志。目前，高职院校已基本完成了章程的制定和核准工作，但章程真正地发挥自身价值，关键还在于其具体的实施和执行。因此，高职院校要形成以章程为纲领的制度体系，把章程的规定细化到学校的各项管理工作中。

（二）在横向上提出形成校企合作命运共同体

《意见》提出：“高职教育要创新与产业融合发展的运行模式，与行业领先企业在人才培养、技术创新、社会服务、就业创业、文化传承等方面深度合作，形成校企命运共同体”[1]。“校企形成命运共同体”这一概念的提出，是对高职院校与企业紧密联系的生动写照，进一步深化了高职院校与企业之间相互联系、相互依存、荣辱与共的共生关系，明确了企业在职业教育办学中的主体地位。办好职业教育是高职院校和企业的共同夙愿，职业教育作为一头连着学校、一头连着企业的跨界教育，必定要有学校与企业的共同参与，需要双方的通力合作、共同发展，从而实现校企共赢。

（三）在纵向上提出给予二级院系管理自主权

《意见》提出：“要扩大二级院系管理自主权，发展跨专业的教学组织。进一步完善以产业需求为导向，以专业群为单位的教学组织形态，推动高职院校自下而上的内部治理结构的系统改革”[1]。高职院校治理的关键在于各二级院系的有效运行。二级学院作为高职院校的基层管理组织机构，发挥其办学的积极性，就要推进管理重心下移，给予二级学院更多的办学自主权。在国家放管服改革的背景下，高职院校给予二级学院充分的人事权、经费权等权利，是进一步激发二级学院办学活力，突显二级学院办学特色，提高管理效能的重要举措。

（四）在治理的方式上提出运用现代信息技术

《意见》提出，将信息技术和智能技术深度融入教育教学和管理服务全过程，建设智慧化的校园[1]。现代信息技术的发展，对治理的方式产生了变革。传统的科层制管理，行政指令需要一级传达一级，再加上缺少信息技术的应用，信息化平台建设不全面，信息的传递、处理、沟通较慢，因而治理的效率比较低。在信息化时代，网络技术的发展日新月异，高职院校充分运用现代信息技术在治理中的作用，能够方便信息的沟通，促使消息及时传达，实现信息的公开透明，极大地降低管理的成本，从而有利于提高院校治理的效能。

二、“双高”计划下高职院校治理走向现代化的动因

（一）政治制度的演进要求优化高职院校的治理制度

国家的政策和制度制约着职业教育的发展，同时，职业教育的改革要适应国家大政方针的要求。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央通过一系列重大制度安排和体制机制改革创新，不断提高治国理政水平。党的十九大再次强调，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。国家密集出台的与治理相关的政策制度为高职教育发展提供了良好的政策体制环境。高职院校作为整个国家公共事业的一部分，深化体制机制改革，完善科学规范的治理体系，形成高水平的治理能力也成为我国现代职业教育改革的重要目标。“双高”计划的启动实施，本质上是政府作为制度供给的主体改革乃至重塑高等职业教育的发展内涵和制度环境，引导高职院校将重心转向“以质取胜”的创新性发展[2]。

（二）经济转型升级要求创新高职院校的治理体系

教育与经济之间是相互联系、相互制约的关系。经济的转型升级密切地影响着职业教育的发展，进而影响到职业院校的治理创新。一方面，经济快速增长对技能人才的需求持续增加，为大力发展职业教育带来了良好的机遇，为高职院校治理提供了坚实的物质基础;另一方面，随着经济发展方式转变和产业结构的调整，对人才培养质量提出了更高要求，对高职院校治理现代化提出了新的挑战。企业需要高职院校能够培养企业用得上的高素质技能型人才，因此，企业有参与高职院校治理的诉求，希望参与高职院校的人才培养目标、专业设置与课程体系的制定，使高职院校的专业对接产业发展的需要，使课程体系对接企业岗位的需求。

（三）社会环境的复杂性要求调整高职院校的治理结构

随着国家对职业教育的大力扶持，职业院校的数量和接受职业教育的人数也激增。据2019年全国教育事业发展统计公报统计，本科院校有1 265所，高职（专科）院校有1 423所，高职院校已成为高等教育的重要组成部分。2019年的《政府工作报告》提出“高职院校扩招100万”，2020年《政府工作报告》继续提出扩招200万，这是国家层面稳就业、促发展的重大举措。对高职院校来说，它既是发展机遇，又是对其治理能力所提出的挑战。高职院校随着在校生规模的扩大，生源结构呈现多层化和复杂化、学生学习的起点水平参差不齐、学习需求的多样化等一系列问题更增加了教学治理的难度。因此，高职院校原有的学术治理和行政治理结构已不能适应复杂社会的要求，使得原有的治理结构必须进行调整。

（四）人们对教育需求的变化要求提升高职院校的治理质量

随着职业教育地位的提升，社会各界对职业教育的认同有了新的变化。党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体到高等职业教育领域，就是高等职业院校要不断满足人们高质量职业教育的需要。职业院校肩负着建设让人民满意、社会满意的现代职业教育，承担着为国家经济社会发展培养大量高素质技能型人才的重任。高水平的职业教育就需要高质量的职业院校治理，高职院校需要进一步深化教育教学改革，以提院校升治理的效能。

（五）社会文化的变迁要求形成高职院校的治理文化

文化是在历史传承中积淀形成的产物，在社会生活中具有价值引领、思想凝聚和规范调节的作用。党的十八大提出24字社會主义核心价值观，从国家、社会和个人三个层面培育现代公共精神，形成公民接纳，并内化于心，外化于行的价值体系。这是国家治理的文化战略，践行社会主义核心价值观，能更加有效的实现国家治理、社会治理[3]。高职院校通过文化的作用，使人们对治理形成共识，激发人们共同参与治理的热情，从而构建起社会参与高职治理的模式。“双高计划”就是要求高职院校结合中国国情，传承中华民族文化根脉，建设有中国特色的高职院校治理体系，发挥出院校治理的优势，办好人民满意的类型教育[4]。

三、“双高”计划背景下高职院校治理的路径选择

（一）治理理念：从政府—学校线性治理向共建共享的协同治理转变

高职院校的治理理念是人们对高职院校治理活动最基本的看法和对高职院校治理规律的理性认识。高职院校治理现代化必须突破固有的二元对立、线性、僵化、强权、控制等思维局限，突出思维的和谐性、共生性、整体性[5]。党的十九届四中全会提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的总体要求，这是新时代党和国家对加强和创新社会治理的重要战略决策，是对社会治理规律深刻认识的必然结果。社会治理共同体的提出为高职院校治理改革带来了新的思路和视角。高职院校诞生于经济社会发展对高素质技术技能人才需求的背景下，其在发展中与所在区域的政治、经济、文化、人才需求等方面相互作用、密切影响。作为与经济产业联系紧密的高职院校，需要社会各界在多维度、多层面、多要素上的参与互动，从而实现高职院校的善治。

（二）治理主体：从一元主体向多元主体转变

现代化的职业教育需要多元主体参与其治理过程，这些主体既包括学校内部的，也包括学校外部的，这些多种运行主体有政府、行业、企业、社会及学校等。职业教育要满足不同利益群体的需求，就要兼顾政府教育部门与其他部门之间、行业与行业之间、政府与学校、政府与市场、行业企业与学校之间的多重复杂关系[6]。职业教育只有协调和平衡好多元主体间不同的目标、利益、权力与责任，才能实现多元主体的共同行动。

1.建立新型府学合作关系。现代化的治理体系要求政府由行政干预和命令式的直接管理，转变成规划指导、法律监督和绩效评估等为手段的间接管理。政府要以平等的行动者身份积极融入高职院校治理过程之中，主动担当统筹引导其他力量协同参与高职院校治理的责任[7]。政府要适当下放办学的自主权，减少对高职院校的行政控制，减少文件的下发、材料的报送和多种考核，让高职院校真正从应付上级的行政事务中解放出来，致力于人才培养和教学科研工作。同时，政府也要防止一放就乱的局面，要健全职业教育管理制度和第三方评估机制，做好监督，确保下放的权力不被滥用。

2.拓展校企合作的领域。目前，职业院校与企业已有多方面的合作，但合作内容主要基于实习实训、基地建设、教师实践、教科研项目等方面，企业在职业教育中主体地位还未显现，合作还停留在浅层次。校企之间要提升合作的深度和广度，创新产教融合的模式，关键是要出台专门的校企合作法律或条例，通过减免税收等优惠政策吸引和鼓励企业参与高职院校的教育教学改革和人才培养，从法律上明确校企合作中高职院校、企业应承担的责任与权利。同时，校企之间要建立产教融合的平台，搭建企业和高职院校沟通的渠道，建立企业行业协会积极参与的工作协调机制，提升行业企业代表在高职院校治理中充分的话语权，确保企业在职业教育办学中的主体地位。

3.强化社会力量参与治理。社会力量参与学院治理是职业教育社会化的体现。职业院校的发展不能脱离社会，社会是职业院校存在的动力之源和价值所在。吸引社会力量参与高职院校治理，形成治理的合力，是实现职业教育体制治理现代化，提升职业教育办学质量和效益的必由之路。在当今时代，人才竞争不断加剧，培养适应社会需要的高技能人才，仅靠高职院校的力量是远远不够的，需要社会力量的广泛参与。社会力量可以充当高职院校治理的参与者，高职院校在治理中应当充分听取社会各界对高职院校治理的建议和意见;社会力量也可以作为治理的监督者，高职院校应当通过信息公开的方式，接受社会监督，以保障办学的规范有序[8]。

4.联合区域内高职院校共同治理。教育领域“放管服”改革，对高职院校治理等提出了高标准、全方位的要求。在“放管服”改革背景下，高职院校面临治理低效的困境，面对职称评审、选人用人、经费使用等权力的下放，仅凭一所院校的资源难以有效承接下放的权力，也难以有效应对职业教育发展的现实需求。而区域内的高职院校通过构建校际联盟，凝聚力量，相互协作，能够整合各种资源，实现资源共享，并能发挥“双高”院校的优质示范作用。区域联盟内的高职院校也可以取长补短、优势互补，以示范院校带领影响一般院校，达到协同攻关的治理成效[9]，从而实现共同的高质量治理。

（三）运行模式：从集权式向民主式转变

高职院校作为当今社会提供公共职业教育、传播传承文化知识的公共机构，不再是私人场所。公共性是现代职业教育的重要特征之一[10]，高职院校的公共性则表现为高职院校治理中的利益共享和民主管理。高职院校应充分发挥学术委员会、教职工代表大会、学代会、理事会等组织在学校治理中的作用，健全学校学术管理制度和规范，形成科学民主有效的学术管理体制，将学术委员会作为学术的最高管理机构，将学术问题交由学术委员会评议、决策，保障学术组织在教学、科研等学术事务中有效地发挥作用。学校重大政策决议或关系教职工切身利益的事项应提交教代会征求教职工意见，教职工的合理建议要积极采纳。高职院校还应建立学生代表大会制度，代表和组织学生参与学校的民主管理，涉及学生相关的事项要充分征求学生的意见。高职院校只有持续拓宽师生参与民主管理与监督渠道，扩大教职工对学院工作的参与权、评议权、考核权，才能充分调动广大教师和管理人员的积极性。

（四）运行体系：从封闭式向开放式转变

我国职业教育管理体制是以教育主管部门为核心的纵向分级办学、分级管理的封闭系统，这个系统具有较强的稳定性和保守性。在这个封闭系统中，满足行政命令的要求就能获取相应的利益，但其存在的弊端是削弱了教育与经济社会的联系[11]，使得社会力量难以融入这个封闭的职业教育管理体系中。而现代化职业教育系统是由各要素组成的复杂组织整体，高职院校已经从传统意义上的象牙塔逐步成为推动现代社会进步的供给站。现代职业院校治理反对高职院校的自我封闭、孤立和自大，它内在地要求高职院校必须走向开放、包容和多方联合，要求高职院校紧紧围绕区域经济社会发展科学制定办学定位，立足于服务社会，培养经济社会需要的用得上、留得住的高素质技能型人才。只有这样，高职院校才能在激烈的教育培训竞争中处于优势地位，从而实现学校高水平、高质量的发展。

（五）治理手段：从传统管理向信息化治理转变

充分运用信息化技术手段来加强高职院校治理，推进治理的智能化水平建设，构建智慧校园，是职业教育现代化的重要标志。高职院校应用信息技术辅助行政管理，建设信息化平台，将学校人、财、物、事等管理工作的主要流程、关键环节纳入信息管理系统，实现学校工作信息化、智能化管理，既能促使信息传递更为直接、快速，保证信息的准确性与时效性，节约办事的时间成本，也能打破传统部门边界和地域的限制，使层级组织更趋向扁平化，各部门之间相互协同管理更加紧密无缝，责任落实更加清晰明确。只有这样，信息技术才能为建设先进、科学、高效的高职院校治理提供重要的技术支撑[12]。

参考文献：

[1]周丙洋，王子龙.“双高计划”背景下高职院校创新发展的内涵重构与战略抉择[J].高校教育管理，2020（3）：30-40.

[2]庄西真.中国特色职业教育“双高计划”：怎么看、如何干[J].职业技术教育，2019（24）：8-11.

[3]杜坚.文化治理在国家治理体系中的地位和作用[R]. 国家发展与战略研究院社会系统工程系列报告，2015.

[4]李鹏.“双高计划”的治理逻辑、问题争论与行动路径[J]. 高等工程教育研究，2020（3）：126-131.

[5]孙杰远.国家治理背景下大学治理现代化的本质与策略[J].国家教育行政学院学报，2020（2）：3-8.

[6]陶军明，庞学光.职业教育治理：从单维管理到多元共治[J].中国职业技术教育，2016（21）：18-24.

[7]李杰.服务型治理：复杂性社会中大学治理的政府角色重塑[J].江苏高教，2018（3）：11-14.

[8]吴安新，邓江凌.政府和社会力量参与高校治理问题研究——基于“外部相关利益者”视角[J].现代教育管理，2012（3）：54-58.

[9]黄茂勇.高职院校校际共生治理的内外部动因和路径推演[J].职业技术教育，2019（19）：38-44.

[10]胡莉芳.公共性視域下的现代大学治理[J].北京师范大学学报，2012（4）：29-36.

[11]吕一中.我国职业教育办学体系及管理体制研究[M]. 北京：中国经济出版社，2014：125.

[12]邢晖，邬琦姝，王维峰.高职院校内部治理结构现状及优化研究[J].国家教育行政学院学报，2019（2）：31-39.

[责任编辑    秦   涛]

The Meaning， Motivation and Path Choice of Higher Vocational College Governance under the Background of "Double High" Construction

PANG Li

Abstract： "Double high" plan outlines the educational goal of vocational education modernization， which is an important historical stage of vocational education development. The proposal of the "double high" plan presents new opportunities and challenges for the governance of higher vocational colleges. The evolution of political system requires the optimization of governance system in higher vocational colleges， the economic transformation and upgrading requires the innovation of governance system， the complexity of social environment requires the adjustment of governance structure， the change of people's demand for education requires the improvement of governance quality， and the change of social culture requires the formation of governance culture in higher vocational colleges. Under the background of "double high" plan， the governance concept of vocational colleges should be changed from linear governance to collaborative governance of co-construction and sharing， the governance subject should be changed from unitary to multiple， the governance mode should be changed from centralized to democratic， the governance system should be changed from closed to open， and the governance method should be changed from traditional management to information governance.

Key words： "double high" plan; higher vocational colleges; institutional governance; change