《东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2021—2025）》介绍及启示

文/吴大明

东盟是东南亚国家联盟的简称，1967年8月8日成立于泰国曼谷，秘书处设在印度尼西亚首都雅加达，现有10个成员国，分别为印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南。东盟总面积约449万平方千米，人口截至2018年约为6.54亿。

东盟地区自然灾害多发，长久以来多次遭遇重大自然灾害的侵袭，给其社会发展造成了极大损害。面对大规模灾害频发、多发的严峻挑战，东盟各国通过力量联合与互助的形式开展了形式多样的协同应急应对工作。如在东盟成立之初就设立了东盟社会文化共同体委员会，以此落实包括自然灾害防范在内的社会及人道主义项目。

1976年2月，东盟签署通过了《东盟协调一致宣言》（巴厘第一协议），进一步强调了东盟加强灾害管理合作的重要性，指出自然灾害等重大灾难的发生会影响各成员国的发展速度，敦促各成员国力所能及地援助和救济其他受灾成员国，同时，各国代表在菲律宾首都马尼拉签署了《自然灾害互相救助宣言》。为了开展更有针对性的应急工作，东盟成员国还签署通过了《帮助搜寻遇险飞机和营救幸存者宣言》《帮助海难受困船只和营救幸存者宣言》《东盟粮食安全储备协定》《东盟跨国界污染协定》。

2000年以来，特别是在东盟灾害管理委员会设立之后，东盟层面的应急管理工作开展及防灾减灾救灾工作的推进节奏明显加快，东盟应急管理及防灾减灾救灾的体系与理念已逐步趋于成熟完善，特别是在防灾减灾救灾战略规划的制定实施、应急响应援助协调合作、区域国际应急文化普及交流等方面均有较为突出的特点及可借鉴的地方。

主要内容

2009年，《东盟灾害管理和应急响应协议》正式实施，就东盟统一开展应急管理及应急响应工作作出了明确规定。为了更好地落实该项协议，东盟先后制定实施了《东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2010—2015）》《东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2016—2020）》。此次最新颁布实施的《东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2021—2025）》[以下简称“《工作计划（2021—2025）》”]是对东盟未来5年落实推进《东盟灾害管理和应急响应协议》的整体战略规划。

《工作计划（2021—2025）》分为5个部分内容，分别是概况、“东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2021—2025）”、实施机制、监控和评估体系、附件。

第一部分是概况，包括背景、东盟主要协议和全球协议等内容，对《工作计划（2021—2025）》的制定背景和依据作了介绍。一方面指出了开展区域自然灾害合作的必然性，另一方面强调了落实国际、区域协议来统筹开展灾害防治工作的重要性。

第二部分“东盟灾害管理和应急响应协议工作计划（2021—2025）”为本规划的主体部分，内容主要分为两方面，一方面主要介绍了《工作计划（2021—2025）》的愿景和任务，另一方面是对各个优先计划及其子优先事项的介绍，优先计划有5个，即风险评估和监测、防灾和减灾、准备和响应、韧性恢复和全球领导力，并分别从基本依据、挑战需求、以往成绩和关注领域等4个方面对每个计划实施的背景条件及具体内容作了介绍。

第三部分是实施机制，分为实施安排、实施计划和活动、优先计划关系、伙伴关系和资金资源动员等5个方面。

第四部分是监控和评估体系，从监控评估框架、系统、实施、结果、系统推广和中期审查等6个方面对工作计划实施的监控工作开展作了介绍。

第五部分是附件，包含与《工作计划（2021—2025）》制定实施有关的协议政策、部门机构、工作范围及各方职责等。

主要特点

《工作计划（2021—2025）》是东盟层面制定的未来5年东盟区域开展防灾减灾救灾工作的战略规划，阐明了其未来一段时期内应急工作发展方向及重点内容。分析发现，其特点主要为以下6个方面：

一是统筹规划区域应急管理工作与经济社会发展。该计划整体思路是强化东盟各国防灾减灾救灾工作的持续推进，以国际社会发展和各项中长期发展规划为依据，以区域经济社会发展基础为依托。计划再次强调了防灾减灾救灾工作与经济社会发展的重要关系，要求各国统筹协调两方面工作进展，指出防灾减灾救灾工作能够保障社会经济健康发展，防止“因灾致贫、因灾返贫”等社会现象发生，避免因自然灾害发生而引起的经济社会发展倒退等恶性循环。

二是突出防灾减灾与气候环境变化工作协调发展。近年来，全球气象灾害多发频发的趋势较为明显，而与之相关的各类影响因素也逐步成为防灾减灾工作开展的重点范畴。例如，计划强调通过将气候变化相关政策与防灾减灾规划的同步推行实施，来形成多个领域发展、多方面政策制定实施、多种手段技术应用等多方力量凝聚局面，进而更加科学有力地促进防灾减灾工作有序发展。

三是紧密衔接国际、区域、成员国、地方等各层面应急工作。在制定未来5年灾害应对战略规划时，东盟充分考虑到落实国际社会防灾减灾救灾各项要求，吸纳了诸如《千年发展目标》《兵库行动框架》《我们希望的未来》《2030年可持续发展议程》《亚的斯亚贝巴行动议程》《仙台减少灾害风险框架》《巴黎协定》和《新城市议程》等协议中的重要规定，以实现本地应急工作规划的国际接轨。同时，计划中还充分考虑了各成员国及地方的实际情况，鼓励以相互引领、帮助等方式来实现各地工作的同步推进。

四是全过程各个阶段开展灾害管理工作。计划主体内容为5个优先计划，其中风险评估和监测、防灾和减灾、准备和响应、韧性恢复4个优先计划分别涵盖了应急准备、防灾减灾、应急响应和灾后恢复的各个阶段，通过应急管理全程链条的闭合规划来实现未来应急工作发展的整体布局。

五是注重开展灾害应对跨国界联合行动。计划中提出加强大范围灾害应对的跨国合作，如应急预警信息的联动共享、应急响应的统一行动及灾后恢复的统筹规划，这不仅是由于东盟成员国国家地理区域等自然条件因素的限制，更是未来区域应急工作合作的趋势，以优势力量整合来实现应急应对的步调一致。

六是提倡灾害管理工作经验总结及全球推广。全球领导力优先计划中对东盟自然灾害防治工作的经验推广作了单独部署，一方面体现了东盟在全球自然灾害防治工作中责任担当，另一方面体现出其对人类社会整体防灾减灾工作的经验贡献，即通过其区域防灾减灾救灾的经验教训总结，来为相关国际机构、国家地区开展类似工作提供参考借鉴。

开展东盟防灾减灾工作研究意义

一是从国家应急管理发展来看，加强东盟区域应急管理工作研究有助于掌握国际、区域应急管理发展态势，并有利于共同合作发展。开展自然灾害防治及应对工作是全人类共同的事情，特别是在全球气候变化对自然灾害发生发展影响逐步增强的今天，开展国际及区域应急管理合作，不仅能够互相分享应急各项工作的经验成果，更能推动全球防灾减灾救灾工作的协调发展，形成人类社会灾害应对的合力。长期以来，东盟及东盟各国均与国际组织及相关国家合作较为密切，其在接受应急先进理念、开展应急创新试点及探索预警监测合作等方面，具有一定的实践经验，了解和掌握东盟应急管理发展情况有助于把握国际应急发展的变化趋势，以及相关合作工作的开展。

二是从国家防灾减灾救灾工作发展布局来看，开展对东盟区域应急管理工作研究，有助于建立灾害预警及响应工作“前哨”。国家防灾减灾救灾工作的宗旨及出发点，是保障人民群众生命财产安全及社会稳定发展，减少和降低各类灾害的人员伤亡及财产损失。由于相关自然灾害的发生、发展及影响具有跨区域、跨国境的特点，对其防治工作应立足本国并放眼国际。我国与东盟各国相邻，特别是东南沿海地区与东盟相关国家共同面临台风、地震、海啸等灾害的威胁。因此，全面深入掌握东盟国家开展应急管理工作的诉求及经验优势，能够夯实合作基础及建立优势互补的机制，如建立灾害信息情报共享网络，及时互联互通灾情变化，提高预警等各项工作的开展效率。

三是从区域防灾减灾工作协同推进来看，开展对东盟区域灾害风险评估及体系的研究有助于各方对定量、定性风险评估结果的共识和通用。灾害隐患识别及风险评估等各项工作的开展能够及时掌握致灾因子基本情况及灾害发展演变趋势，为防灾减灾工作开展及完善应急准备体系等提供科学的依据和参考。而对于亚太地区可能发生的大规模跨国境自然灾害，开展各国灾害风险评估体系的互识、互认及互用具有较大意义，能够为加强区域、国家及地方等各层面灾害防治工作提供相互借鉴、合作的参考依据，进而形成亚太地区灾害防治工作的统筹规划和协调合力。

四是从增强国家全球影响力来看，掌握区域及国外应急管理工作发展变化，有助于应急管理引领性政策的制定和实施。在推动全球发展方面，一直以来我国均是国际社会上勇于担当、敢于负责的大国典范，更是推动人类社会和平稳定发展的倡导者和践行者，这不仅体现在社会发展建设方面，也体现在应急管理发展领域，如通过国际合作来推动全球防灾减灾工作发展。而从保障该项工作科学长期开展及责任担当提升来看，需要及时摸清和掌握区域、国际应急管理发展政策及趋势，从大国视角发起有利于全人类防灾减灾救灾工作发展的倡议及行动计划，引领全球应急管理发展方向，彰显大国风范和责任担当。

启示与经验借鉴

第一，加强各行业领域全面、深入合作，促进社会全面发展与防灾减灾工作协同推进，保障“十三五”经济社会发展成果巩固，全面推动“十四五”经济社会稳定发展。防灾减灾不仅体现在灾害发生次数减少及灾害后果降低，更体现在对社会整体稳定发展的保障和促进。从东盟经验教训来看，自然灾害的频繁剧烈发生不但影响了社会稳定发展，更使相关国家多次出现过“因灾致贫、因灾返贫”的现象，而灾区经济秩序受到破坏后，其灾害防治投入会更低，受影响的家庭会以孩子辍学来维持生计，形成“受灾—致贫—再次受灾”的恶性循环，为几代人生存发展造成严重影响。而从次生灾害等关联影响来看，与气候变化相关灾害不仅直接造成生命财产损失，还会以环境污染恶化、疾病诱发（如因高温引起的呼吸疾病上升以及低温环境下的大流感蔓延）等形式，对人类生命安全健康造成更大的危害，这更加凸显了开展社会全行业领域的灾害防治应对合作的重要性。

第二，全面加强防灾减灾救灾保障能力建设，从多元化视角来制定灾害应对的全方位保障政策与制度。与以强调加强灾害防治工程建设发展模式相比，近年国际社会逐步提倡以“软措施”“软文化”建设等方式来提高灾害防治工作效果。这主要考虑到自然灾害发生、发展是一系列因素在时间尺度、空间范围层层放大的结果，期间涉及的已不仅仅是工程建设的问题，诸如社会发展规划、医疗体系建设、安全文化普及等非工程性工作的开展对应急管理整体发展的作用和效果越来越明显。

第三，加快推进防灾减灾社会力量建设工作，以延续不断的活水之源为应急工作注入持续动力。防灾减灾救灾工作的开展是人类社会所共同面临的问题和挑战，在政府行政管理及政策引导的基础上，更需要依靠社会全面参与来形成群策群力的氛围。同时，多方参与会更多地降低行政压力，使政府能够将资源部署到更加需要的地方去。

第四，加强对灾后恢复工作长期性、艰巨性和复杂性的重视，从更长远的角度去探索解决灾后恢复重建等诸多事宜。通常，社会对灾后恢复的关注往往集中在短期的生产生活恢复及设施重建等方面，但灾害对灾区造成的伤害不仅仅体现在人员伤亡和财产损失，其潜在的、长远的伤害及恢复可能需要比短期恢复更多的努力和代价。以自然环境恢复为例，因灾害发生造成的环境破坏污染可能会长期持续，如日本福岛核电站泄漏。因此，在未来应急管理工作开展中，应更多地关注灾后恢复所面临的综合性、全局性及深远性问题，做好提前布局谋划，以实现更加科学、稳健的灾后恢复重建工作推进。