“旧改”背景下老旧小区适老化改造效果评估及对策研究——以西安市为例

胡金荣，马彦鹏，黄琬舒

（西安建筑科技大学公共管理学院，陕西西安 710055）

一、引言

人口老龄化是当今世界各国普遍面临的重大社会问题之一。我国人口老龄化问题亦日趋严重，截止到2019 年底，全国60 岁及以上人口已经超过2.53 亿人，占总人口的18.13%。据预测，“十四五”期间，我国老龄化速度将会加快，全国老年人口将突破3 亿人，新增老年人口将是“十三五”时期的1.5 倍，我国社会将从轻度老龄化社会迈入中度老龄化社会（马丽萍，2020）。对老旧小区进行适老化改造是解决老年人养老问题的重要途径。2019 年4月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》发布，对适老化改造工作作出了重要部署。2020 年7 月，民政部等九部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，为各地加快适老化改造提供了方向指引。

近些年，老旧小区改造是学界十分关注的研究内容：宋凤轩等（2020） 从老龄化角度，分析了老旧小区改造面临的困境，并提出了相应对策；王振坡等（2020） 通过构建“政府-社会-市场”联动的理论框架，提出我国老旧小区的改造路径及对策；李辰琦等（2019）从小区景观更新的角度对老旧小区改造进行研究；涂慧君等（2019） 通过调研，确定了室外环境、住宅单体、适老服务三大类改造内容；赵立志等（2017） 针对北京市老旧小区适老化改造提出了对策建议。

综上所述，当前我国学术界关于老旧小区适老化改造的有关研究大多停留在规划策略与设计方法层面，对老旧小区适老化改造效果进行指标体系设计并进行实证研究的成果较少。在人口和建筑“双重老化”的背景下，老旧小区改造结果的适老性，关系到能否让老年人“好住”。本文以西安这一“旧改”大市为例，通过对相关政府部门的访谈及对小区居民的实地问卷调查，构建“硬设施”及“软服务”相结合的指标体系，对“旧改”后的老旧小区适老化改造效果进行评价研究，发现改造过程中存在的问题，探究老旧小区改造过程中居民的关注点，以期为政府推进老旧小区适老化改造提供政策依据。

二、数据来源、指标体系及方法

截至2019 年底，西安市60 岁以上人口占比为16.53%（见图1）。主城区（新城区、莲湖区、碑林区、雁塔区、未央区、灞桥区） 60 岁以上人口占总人口比重为13%~25.8%，城三区（碑林区、新城区、莲湖区） 即老城区60 岁以上人口占总人口比重均超过20%，其中新城区老龄化率已经达到25.80%，老龄化问题突出。调研发现，西安市总体老龄化率（16.53%）低于全国（18.13%）、全省（18.12%） 水平，但是其老龄化增长速度较快。西安市统计局的数据显示，2010—2018 年，西安市60 岁及以上人口年均增长率为5.42%，80 岁及以上人口年均增长率达8.83%，西安市老年人口快速增长，老年人口日趋高龄化（佚名，2020）。

图1 2019 年西安市各行政区老龄化（60 岁及以上人口及其占比） 基本情况

西安市现有2000 年以前建成小区3 645 个，截至2019 年底，完成老旧小区改造279 个。截至2020 年底，已开工改造2 986 个，其中已完成改造844 个，涉及40.94 万户居民，改造数量巨大，居全国前列。西安市老旧小区改造项目涉及完善基础及配套设施、提升房屋质量及居住功能、改善小区景观环境、完善公共服务设施四大类35 个小项，其中有一项明确提及适老化改造，即“完善无障碍设施及适老化设施”，其他各项均为普惠性项目。西安市老旧小区适老化改造的主要内容是，结合“西安市十五分钟养老圈”的政策要求，有条件的老旧小区配备完善日间照料等养老服务设施。从调研结果来看，各行政区按照市政府要求，可以保证为每个社区配备一个日间照料养老服务站。为满足老年人使用需求，老旧小区改造设计中包括完善无障碍设施及适老化设施。但从改造结果来看，大部分已完成或正在施工的老旧小区适老化改造基本集中在修补道路、加装楼梯扶手、配备老年人文娱健身设施、增设无障碍坡道和盲道等方面，加装电梯、增设养老设施（如老年餐桌、日间照料中心等） 的小区较少。

（一） 数据来源

本文所用数据来自课题组于2020 年8—10 月对西安市12 个区/县的民政部门、6个区/县的住建部门、各行政区24 个基本完成改造的老旧小区的调研访谈结果，样本小区主要从西安市12 个典型行政区选取。此次调查共发放问卷240 份，回收问卷240 份，其中有效问卷231 份，有效率为96.25%。

问卷主要分为三个模块：一是普通居民信息调查，包括基本信息、交通及环境、经济性、安全性；二是老年人（主要是55 岁及以上人口） 信息调查，包括健康状况、休闲娱乐方式、爱好等；三是适老化评分表，涉及软硬件设施配备及服务情况等50 个评价指标。

（二） 基本信息

从表1 可知：样本中女性居多（54.10%）；年龄在55 岁及以上的居民占比为50.22%，多为老旧小区适老化改造的直接利益相关人群，样本选取较有代表性；学历水平主要集中在本科及以下（97.40%）；多数人都有主要工作（86.58%）；居住的房屋类型以自购商品房和单位房为主（72.30%），符合历史情况；住宅面积介于50～＜75m2的占比最大（47.62%），从侧面反映出老旧小区的基本居住条件。从调查结果来看，基本符合现实情况。

表1 访谈小区居民基本特征

（三） 指标体系

学界目前对于“适老化改造”没有统一的概念界定，本文认为，适老化改造是指在考虑老年人生理和心理需求特点的基础上，对老年人主要活动区域进行相应设计、改造及设施配置，其成效可以通过老年人对软硬件设施的满意度来测量。根据国内城市居住区规划设计的环境空间划分及硬件设施与软件设施的区别，本文参考全国老龄办发布的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，确定老旧小区适老化改造效果的评价指标。该指标体系涉及硬件设施、软件设施两个大类50 个评价指标（见表2），采用李克特5 级量表来衡量，各指标按照“非常不满意”“比较不满意”“一般”“比较满意”“非常满意”五个等级来评价，分别对应 1，2，3，4，5 分。

表2 老旧小区适老化改造评价指标体系变量

（四） 研究方法

1.描述性分析

本文采用描述性分析法对调查问卷的基本情况作统计性描述，其内容包括被调查人群的基本特征、对适老设施的偏好程度，以及对适老设施的满意程度。

2.因子分析法

鉴于影响老年人态度的变量众多，本文利用SPSS 软件，通过因子分析法对其进行分析研究。采用因子分析法对50 个指标进行降维分析，求出公共因子，根据其方差贡献率，确定各公共因子的重要程度。

3.数据归一化

为了消除各指标之间的量纲影响，对得到的各指标数据进行归一化处理（相当于数学模型中的载荷），从而得出其在相应公因子上的权重，判断各指标对公因子的影响程度（楚金华 等，2007）。

三、数据分析及结果

（一） 可行性检验

通过对50 个变量进行相关性检验发现，各变量之间存在一定程度的相关性，基本符合因子分析要求。通过SPSS 对原始数据进行因子分析和可靠性检验，得出Cronbach’s 系数为0.949，说明量表可靠性非常好。KMO 检验值为0.872，介于0.800～0.900 之间，表明问卷调查结果很适合做因子分析。Bartlett 球形检验值为4 609.793，P 值为0.000，小于0.05 的显著水平，说明数据符合正态分布，适合做因子分析（见表3）。

表3 KMO 和Bartlett 球形检验结果

（二） 公因子的提取命名

通过主成分分析法确定公因子，选取特征值大于1 的作为公因子，最终提取10 个公因子，发现累计方差贡献率达到74.35%，基本反映出所涉及的50 个变量的基本情况，因子分析结果较为理想（见表4）。

表4 特征值与方差贡献率

公因子F1 包括X2、X11至X16、X20、X24至X30，反映了小区内部环境、公共设施配备及小区风貌对居民评价的影响，将其命名为“公共设施适老舒适度”；公因子F2 包括X35、X36、X37、X38、X39、X40，反映了居民对家政服务、送餐服务等的需求，将其命名为“助老服务安全性及便利性”；公因子F3 包括X34、X41、X42、X43，反映了居民对出行协助、陪同看护、上门医疗服务的需求，将其命名为“医疗出行服务”；公因子F4 包括X1、X3、X4、X5、X6、X17，反映了小区基本安防设施的配备，将其命名为“基础设施安全”；公因子F5 包括X7、X8、X10、X50，涵盖了居民日常生活的基本需要以及中国传统社会中对邻里相处的重视，将其命名为“生活服务便利性及邻里关系”；公因子F6 包括X44、X45、X46，将其命名为“救护辅具服务可达性”；公因子F7 包括X21、X22、X31，将其命名为“商业服务设施配备”；公因子F8 包括X47、X48，反映了居民对个人信息、住址信息等的安全意识，将其命名为“隐私保护”；公因子F9 包括X9、X19、X32、X33、X49，基本是对居家养老服务站配备情况及便利性、心理辅导等适老服务的反映，将其命名为“养老设施配备及服务供给”；公因子F10 包括X18、X23，反映了医疗设施和卫生设施的配备情况，将其命名为“医卫设施配备”。

（三） 适老化程度各指标均值

各公因子下辖指标的均值雷达图如图2 所示。从描述性分析的角度来看，均值得分范围为1～5 分。适老化效果越理想，居民评价得分越高。通过计算可知：公共设施适老舒适度的得分为2.43 分，其中指标服务设施便捷性最高，为2.72 分；助老服务安全性及便利性得分为2.64 分，其中上门维修安全性、送餐服务便利性、上门维修便利性三项指标的得分均超过2.80 分；医疗出行服务得分为1.94 分；基础设施安全得分为2.67 分，其中公共照明设施完备性指标得分最高，为2.78 分；生活服务便利性及邻里关系得分为3.30 分，四项指标的均值都超过3.00 分；救护辅具服务可达性得分为3.01 分；商业服务设施配备得分为2.49 分；隐私保护得分为3.11 分；养老设施配备及服务供给得分为2.37 分；医卫设施配置得分为2.48 分。计算结果显示，居民对小区适老化改造效果的评价中等，评价得分为2.64 分。

图2 适老化程度各指标均值

（四） 因子得分

为了更加准确地反映小区适老化改造效果，根据因子得分系数矩阵（见表5） 得出因子得分表达式：

表5 因子成分得分矩阵

同理可得后续各公因子得分表达式。计算结果显示：

将各因子方差贡献率占总方差贡献率的比重作为权重，得出适老化程度公式：

通过计算可知，F=1.575。

（续表5）

通过以上分析可知，西安市老旧小区适老化改造效果整体得分为1.575 分，偏向于较不满意。鉴于目前西安市老旧小区改造的主要目标是对小区的整体功能进行提升，涉及适老化改造的内容较少，基本符合现实情况。其中医疗出行服务（0.745 分）、基础设施安全（0.881分）、商业服务设施配备（0.414 分）、养老设施配备及服务供给（0.828 分）、医卫设施配置（0.732 分） 得分较低，其所涉及的具体指标并不属于此次老旧小区改造的主要内容，这也是本轮适老化改造效果得分整体偏低的主要原因。

（五） 适老化程度各指标权重

对数据进行归一化处理得到各指标在相应公因子上所占权重，可以更清晰地观察各项指标对老旧小区适老化改造效果满意度的影响大小。

通过因子载荷结果分析可知，10 个公因子的重要程度排序为：公共设施适老舒适度＞助老服务安全性及便利性＞医疗出行服务＞基础设施安全＞生活服务便利性及邻里关系＞救护辅具服务可达性＞商业服务设施配备＞隐私保护＞养老设施配备及服务供给＞医卫设施配备。其中，公共设施适老舒适度、助老服务安全性及便利性对群众评价的影响较为显著（见表 6）。

表6 评价指标权重

在公共设施适老舒适度公因子中，受访人群更加关注植被品种配置、文体娱乐设施的配备，反映了居民对居住环境绿化程度和活动设施配备的诉求。这也印证了部分学者的研究结果：老旧小区改造后居民最不满意的是绿地和活动场地。在助老服务安全性及便利性公因子中，人们更加重视送餐服务便利性及上门维修便利性，这与西安市2015 年之后老年餐桌的快速发展不谋而合，同时也反映了老年人对上门服务需求的迫切性。在医疗出行服务公

因子中，陪同看病与出行协助占比较大，这也是老年人对于居家养老服务的普遍诉求之一。从基础设施安全公因子可以看到，居民更加注重小区安全，对防盗设施配备的需求较大。在生活服务便利性及邻里关系公因子中，居民对周边商业设施的便捷程度比较重视。在救护辅具服务可达性方面，由于受访人群中老年人口占比较大，人群的患病风险较高，救护可达性所占权重较大。在商业服务设施配备中，居民很在意居住环境周围的商场、超市等服务设施配套。在养老设施配备及服务供给方面，居民不仅重视硬件设施的配备，对心理辅导方面的需求也比较大。

（续表6）

四、改造过程中的突出问题

（一） 加装电梯需求大，但是推进过程中阻力也大

从全国范围来看，加装电梯每台补贴费用在5 万元～24 万元，经过均摊，每户仍需承担2 万元～5 万元费用，对于居民来说负担过重。另外，旧有住宅由于设计方面的原因，部分电梯只能从半层开始，无法做到无障碍；部分老旧小区居住人员复杂，不同人群的需求各不相同，改造意见难以统一。

（二） 老旧小区公共活动空间不足

老旧小区公共活动空间不足主要表现在绿化不足和休闲娱乐空间缺乏两方面。老年人由于其生理以及心理方面的特殊需求，对公共休闲娱乐空间的需求和对绿化的需求较高。而老旧小区由于空间狭小且存在部分违建，小区内停车位、公共休闲娱乐空间及绿化场地协调问题往往较为突出。

（三） 老旧小区物业管理问题突出

老旧小区在最初建设和规划时缺少完整的物业体系，一些老旧小区由于物业收费低、住户少、疏于管理，存在卫生环境较差、公共设施维护不到位、水费电费收取难度大等问题，并进而造成物业公司不愿意进驻的老旧小区物业管理“马太效应”。

（四） 利益协调问题突出

在不影响消防设计的情况下，将社区中本要拆除的锅炉房、自行车棚等升级改造为养老服务设施的做法，经常会在民意调查时遭到反对。在仅对某一户住所内部进行改造时，由于整栋楼的建筑楼体都十分老旧（管道老化等），可能会需要对整栋楼进行改造，协调比较困难。另外，防盗网的拆除问题也是影响老旧小区改造工作推进及其成效的重要因素之一。

五、提升老旧小区适老化改造效能的对策建议

基于上文调研结果和数据分析，针对老旧小区适老化改造过程中出现的问题，本研究提出推进老旧小区适老化改造的措施和建议。

（一） 发挥党建引领作用，提升基层社会治理能力

对于老旧小区而言，改造只是基础步骤，做好后续管理才是关键。一是深化党建引领，形成由居委会、业委会、物业管理单位组成的多方工作小组，共商共建共治社区。二是抓紧落实物业管理企业进驻小区，在改造过程中，同步推进物业招标工作，确保物业及时进驻。三是创新基层治理模式，推动小区党支部建设，推动物业企业和业委会成立党组织。

（二） 创新工作机制，推动旧楼加装电梯工作

一是系统梳理电梯加装、老旧小区改造、老年人居家养老适老化改造等方面的相关政策，避免出现政策的重叠、相悖、衔接缺位等问题。二是创新方法，拓展资金来源。由业主委员会召集业主进行集资，鼓励小区业主进行募捐，拓宽旧楼加装电梯的资金来源；开辟住宅专项维修资金绿色通道，进一步简化资金提取流程；提取公积金用于旧楼加装电梯。三是考虑到很多住户都是退休的老年人，没有公积金，在政策制定过程中，可允许加装电梯的老年人的子女或者孙子女提取他们的公积金用于长辈加装电梯，从而把加装电梯的民生工作落实到位。四是推广共享电梯模式，可利用市场化手段，由电梯企业来垫付资金加装电梯，以租赁或者付费模式给住户使用，可采用月缴纳租金或者按次刷卡等灵活付费模式。

（三） 用活改造方式，提升适老化改造成效

老旧小区适老化改造既要因地制宜，也要因人而异。一是把握改造重点，精准发力，响应群众诉求。比如：增加绿化带的面积以及小区健身活动区域的面积，保证老年人的娱乐活动场所；为老年人提供更加多元的个性化定制服务，如心理辅导、出行协助、陪同看病等，满足老年人日益增长、多元化的服务需求。二是根据老旧小区的特殊性，基于社区人口结构、社区权属用房状况，充分利用临近公共资源，特别是老城区密集的医疗及文体资源，突破现有标准化、单一类型、均质化设施改造增建思维，试行一定量的差异化弹性设施配建。三是发挥精品示范项目的引领作用，在全面启动的基础上，打造一批精品示范项目，以点带面，促进改造工作全面推进。四是探索实施“拆墙并院”，共同打造宜居小区，实现“1+1＞2”的改造效果。基于社区老年人基本诉求，适当置换社区内利用率不高的非社区公共权属用房，以满足未来逐渐增长的服务需求。同时，社区的服务设施还可以考虑多社区共享及与城市配套设施共享。

（四） 引进新型物业管理，盘活老旧小区“睡眠资产”

目前诸多老旧小区都没有物业服务，配套社区服务用房往往被挪作他用。为了保持改造成果，使老年人能够实现长期稳定的“好住”，需要在老旧小区引入创新型物业服务，做好改造后的长期维护工作和为老服务，更好地满足老年人的居家养老服务需求。进入社区配套的生产和生活性服务机构，应以需求为导向积极调整定位，创新服务内容，提高服务水平。

六、结语

对老旧小区进行适老化改造不仅是时代的要求，更是适应即将到来的中度老龄化社会的重要方面。本文通过建立老旧小区适老化改造效果的评价指标体系，对西安市老旧小区适老化改造效果进行评估，旨在发现居民的适老化改造需求，从而更好地推进老旧小区改造工作，为今后大规模的适老化改造提供经验和政策方面的借鉴。