公立医院法律顾问制度建设实践与思考

李悦晖

(福建省立医院，福建 福州 350031)

随着国家法治化建设进程的推进，公立医院作为兼具公益性的特殊主体，在运营发展过程中所积累的深层次问题和面临的法律风险愈加繁杂，涉及人事聘用、物资采购、项目谈判、合同管理等多个方面，远超医疗业务的范畴。我国已出台10余部卫生专门法律。卫生健康领域的第一部基本法——《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布实施，使公立医院法治建设有据可依。如何推动医院法治化进程，将风险防控前移，构建行之有效的医院法律顾问制度成为亟待解决的问题。

1 公立医院法律顾问制度建设现状

《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知(试行)》(国卫办法规函〔2019〕914号)提出“将医疗卫生事业单位法治建设与深化医药卫生体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化等相结合，把法治建设要求融入医疗卫生事业单位管理运行的全过程”[1]。根据医院的组织规模、治理结构、发展情况的不同，医院法律顾问制度主要包括如下两种模式：

一是外聘法律顾问制。外聘法律顾问制是医院目前使用最广的模式。外聘法律顾问具有丰富的诉讼经验且立场中立，医院一旦涉及法律相关事务，便可联系外聘法律顾问予以解决，类似“拿来主义”；但由于工作的限制，外聘法律顾问无法兼顾医院的日常运营，甚至不能及时参与医疗纠纷处理，更不能对法律风险进行事前防范和预防，加之其与医院的临时委托关系，容易导致医院权益受损。

二是内设法律事务岗。医院内部设立法务管理岗位，配置专职人员，以化解医患矛盾、处理医疗纠纷为主要职责，充分发挥医院内部整合资源、协调处理、化解危机的能力；但由于不具备律师资质，不能以律师身份参与调查取证诉讼等法律活动，如从法律角度审查制度章程、合同的起草审核等，难以从法律角度规避风险，权限受到制约[2]；又碍于情面及个人发展需要，一些法律风险评估意见或违规情况不便公布。

2 公立医院法律顾问制度建设存在的主要问题

2.1 公立医院所涉法律事务繁杂

医疗法律风险几乎贯穿医院法人治理的全过程，涉及决策、执行、运营、监督多层面。目前，我国公立医院“依法办事、用法解决、靠法化解”的法治氛围[3]尚未形成。各行政职能部门各自为政，所涉法律事务及诉求繁杂，处理经验不足，难以均衡利益及有效决策(见表1)。

表1 公立医院行政职能部门所涉法律事务及诉求

2.2 公立医院法律意识淡薄及认知偏差

通过Alpha案例库的高级检索，对全国法院系统审理的医疗损害责任纠纷案件做了整体的数据收集[4]，2020年医疗损害责任纠纷案件总计为18,670件，比2019年案件数量增加了约3%。整体趋势为2018年案件数量较2017年略微下降，2019年呈现出反弹，2020年继续增长(见图1)。

图1 医疗损害责任纠纷案件数量

其中，二审判决3047件中，医方败诉2425件，患方败诉571件，判决医方给予患方公平补偿的案件有51件；医方败诉中，“未尽注意义务、延误治疗”占比41%，“未尽告知义务”“病历书写”也是败诉的主要原因[4]。由此，公立医院法律意识淡薄，缺乏纵观全局的有力抓手，缺少点对点、一对一的法律实务讲解和培训，导致医务人员在法律认知上无法判断潜在风险，导致不良事件持续发酵。医院医疗纠纷的处理，从风险防范、调查取证到开庭审理，所涉及的程序法和实体法过于专业，导致医院疲于应对，进而影响医院声誉。

2.3 公立医院法律顾问制度存在一定缺陷

一是法律顾问资质无明确标准。目前我国缺乏指导医院建立法律顾问制度的相关法律法规或规范性文件，医院法律顾问的资质也没有统一标准[5]。有医学背景“半路出家”的律师，缺乏诉讼技巧与应辩能力[6]；而出身法学专业的外聘法律顾问，在处理涉医问题时，难以厘清问题根源，无法与临床医生进行有效沟通。

二是医院内部人员难以胜任，特别是大多数医院管理者出身临床，法学知识的储备严重不足又不重视医院法治建设，在处理非诉讼类事务时一般依据常规或经验进行；一旦遇到纠纷或诉讼就无从下手，迫于形势临时聘请事务所的律师“走个过场”；即使拥有执业资质的医院法务，根据我国《律师法》“只有执业律师才能以律师名义从事诉讼代理、调查取证等活动”的规定，也不能行使诸如调查取证等律师权力，无法取证，需要外聘律师介入。

三是法律服务效率低下。医院外聘法律顾问一般与律师个人签约，而非律师事务所等专业机构[2]。由于医院面临的风险复杂多元，涉及医疗、经济、信访、人事等多方面，在遇到具体事务时，律师个人执业范围有限，医院往往还需要另寻合作。而小有名气的律师并不看重医院业务，专攻医院业务的名牌律师则精力有限，不能及时识别不同医院的法律风险点或风险源，甚至“挑肥拣瘦”无法满足医院需要，不仅贻误工作还易导致无法追溯，造成医院损失。

3 公立医院法律顾问制度建设的思考

面对公立医院繁杂的法律事务，构建医院法务部门，选聘具有法律职业资格，接受律协和司法行政机关统一管理的卫生法学专业人员从事医院法务，通过识别、分析各种法律风险，引导合理诉求表达，梳理解决法律事务，及时灵活提供法律服务，以契合医院处理法律事务的需求，促进医院向着规范化、法治化方向发展。

3.1 资质要求

构建公立医院法律顾问制度，规范法务人员资质是前提。参考北京市出台的《卫生健康行业法律顾问管理规定(试行)》公职律师的标准是“取得国家统一法律职业资格或具有法学专业教育背景、熟悉本领域法律规范，了解法律事务处理程序要求，做好法制相关工作”。

法务人员应具备：(1)具有一定的医学背景(医学、卫生法学等专业)；(2)具有法律职业资格；(3)医院聘任5年以上，熟悉医院规章制度、人事情况及行业特点；(4)专职于医院法律事务。

外聘法律顾问应具备：(1)遵纪守法，拥护党的路线方针政策，具有良好的职业操守与道德修养；(2)受过系统的法律专业教育，具有律师资格或法律职业资格；(3)从事法律实务工作5年以上，具有一定影响和经验的专家；(4)专职从事医疗相关诉讼及非诉讼业务，熟悉医疗相关经济业务。

3.2 薪酬标准

法务专员作为医院内部行政人员，其薪酬可分为3部分：(1)日常工作：如开展普法教育、培训等，其基本工资应与其他行政人员类似；(2)非诉讼类业务：专职人员开展医院相关事务法律咨询；就“三重一大”事项提出法律意见；参与医院采购招标谈判、审查或准备谈判所需的法律文书；参与起草、审查或修改经济合同或者其他法律文书，开具律师函，提出法律意见等，可就每项服务参照市场收费标准给予一定比例的补贴或奖励[7]；(3)诉讼类业务：由于目前公职律师及兼职律师仅存在于党政机关或高校中，医院作为事业单位无法聘请，涉及诉讼类业务时，法务专员须与外聘律师合作，可参照诉讼标的金额给予一定的补贴或奖励。

3.3 业务范畴

法务专员在日常管理过程中及时跟踪、监控各项法律风险的状况并适时纠偏，提供法律意见、建议和咨询，维护医院合法权益。

3.3.1 参与医院决策管理

健全权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度，优化法人治理结构：一是需要参与医院“三重一大”事项决策，分阶段调研、组织论证、安排起草并进行审核，以医院决策合法合规[5]；二是参与起草、审核医院的章程及规章制度，并对其合法性负责[7]；三是参与医院运行管理，主动联系医院各科室，对涉及医疗安全、危机处理等相关法律风险点、风险源进行收集、识别、归类、评分和分级排序，梳理具体的风险清单；四是开展法律知识培训并参与医院伦理委员会审查。

3.3.2 规范医院经济活动

法律顾问应参与涉及医院权益的重要经济活动，包括医院改制、合并分立、招投标、投资租赁、资产转让、抵押担保等[8]，在重大决策出台前，与医院经济管理部门协同审核，进行法律论证并出具法律意见书。根据事业单位内部控制对合同管理层面的要求，从源头上防控法律风险，逐步把医院的合同管理纳入规范化、法制化轨道：(1)从合同管理制度的制定、合同样本库的建立和合同管理台账、合同的审查、会签、用印等方面规范合同管理，将各类合同分门别类，进行归口管理；(2)起草、修改经济、民事、建设等各类合同、协议；审核、监督医院各类合同、协议的的签订和履行情况[9]；(3)协助、见证医院依法接受相关单位捐赠。

3.3.3 协助医院用人培训

医院人事劳动合同，由于医院用人模式的多样化，需要专业人士制定不同的劳动(劳务)合同：编内、编外、临时、返聘、多点执业等人事合同，特别是高素质人才的引进，其劳动合同内容涵盖劳动、房产、培训及违约等诸多合同为一体，应量体裁衣，对法律综合能力要求较高。而医务人员法律意识淡薄，仅仅举办讲座无法解决根源性问题，应通过专科案例汇总，以案点拨，逐步贯彻依法行医的理念。

3.3.4 妥善处理医疗纠纷

处理医疗纠纷是医院构建法务部门的初衷：(1)事前防范：在医疗纠纷防范与处置中尤显重要，如急危重患者或重大手术患者，术前由法务专员从法律层面约谈患者家属，从重大手术审批上严把法律关，在术前防患于未然；(2)事中处置：由法务专员及时参与，积极配合医患调解中心做好医疗纠纷的控制、处理，以实行医院利益的最大化；(3)事后补救：调解未成确需诉讼或仲裁的，由法务专员参与法律诉讼、代理仲裁或非讼磋商等，进行全权负责。

3.4 职业前景

相对于国外医院的法务部门具有极强的话语权，我国的医院法务部门应找准角色定位以落实职权，笔者认为医院法务专员对上应做好决策参谋；平行提供法律支持；对下规范服务流程。提升法务专员的职业前景，“避免和防止游离于企业决策层之外，避免只是充当临时消防队和咨询顾问的被动角色”从而提升法务人员的职业地位，增强医院法务专员的归属感，以构建健康可持续的公立医院法治体系。

我国医院法治建设起步较晚，发展较为缓慢和落后。随着公立医院改革的不断深入，城市公立医院的功能定位愈加清晰，分级诊疗和医联体模式逐渐铺开，医院业务所涉及的相关法律、法规不断增加。构建现代医院法律顾问制度是建立和完善医院法人治理结构，提升法人治理能力的重要举措，也是评价一家医院现代医院管理水平的重要指标。政府应加强引导，做好顶层设计，重视制度保障，用专业法律的视角，为医院的可持续发展提供法律服务。