积极老龄化视角下医养结合养老模式探析

摘要：实施积极应对人口老龄化战略，让老年人对于美好生活的向往得以实现。通过对我国医养结合养老模式发展历程和典型模式进行梳理，发现医养结合养老模式存在政府部门管理效率低、医保政策不健全、医养服务供需脱节和专业医护数量不足等问题。推进医养结合养老模式发展的政策建议：（一）健全政府管理体制，明确部门职责分工;（二）改革完善医保政策，推进长期护理保险制度;（三）推动医疗资源与养老资源的融合发展;（四）提高相关人员专业水平，从增量和存量角度发展人力资本。

关键词：积极老龄化;医养结合;整合照料

中图分类号：D669.6;R197.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）14-0063-03

党的十九届五中全会提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，以更加积极的态度、政策和行动来应对人口老龄化，让每位老年人都能生活得安心、静心和舒心。从国家统计局最新公布的人口数据来看，截止到2019年，我国65岁以上人口约有1.76亿，占总人口的比重为12.57%，远高于国际现行的65岁以上老年人占总人口数7%的老龄化社会衡量标准。同时，根据国家卫健委发布的《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示：居民人均预期寿命由2018年的77.0岁提高到2019年的77.3岁，虽然预期寿命有所提高，但这并不意味着健康状况也在提升，我国老人群体中普遍存在长寿并不健康的状态[1]。老人多患有两种以上的慢性疾病，失能老人普遍存在，这就要求进一步提升养老服务水平和改善医疗服务质量，而推行医养结合养老模式则成为解决系列问题的关键，也是实施积极应对人口老龄化国家战略的必然要求。

一、我国医养结合养老模式发展现状

（一）医养结合养老模式的内涵

医养结合养老模式是对各项养老服务内容重新进行设计，除了日常照料服务以外，将医疗健康、精神慰藉、康复护理、文化娱乐摆在了更加重要的位置，“以养为主，以医为辅”的康养形式，做到“有病治病，无病疗养”，以政府相关部门为主导，以老年人的健康状况为基础，以老年人现实养老服务和医疗需求为导向，将优质的医疗资源和养老资源结合起来，使得“1+1>2”，运用现代“互联网+养老”技术，为老年人量身打造的专业养老服务模式。

（二）医养结合养老模式的发展历程

2013年国务院颁布《关于加快发展养老服务的若干意见》中提出要推动医养融合发展，探索医疗机构与养老机构合作新模式。2015年国务院发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》，明确建立健全医疗机构与养老机构合作机制，到2020年基本建立起符合国情的医养结合机制和政策法规体系。2016年《关于确定第一批国家级医养结合试点单位的通知》，确定苏州等50个城市作为第一批国家级医养结合试点单位[2]。2019年《健康中国行动（2019—2030年）》确定90个市区医养结合试点，探索长期护理保险制度，形成多元化的保险筹资模式，开展长期护理保险试点。

（三）医养结合养老模式

在积极应对人口老龄化国家战略的背景下，各地因地制宜开展“医养结合”养老服务实践，初步形成了“整合照料”“支撑辐射”“联合运行”和“社会兴办”4种基本模式[3]，并取得一定的成效（见表1）。

表1医养结合养老模式的运营情况

基本模式运营方式典型个例整合照料实力较强的养老机构筹建医疗机构，或者是资质较强的医疗机构筹建养老机构，开展“医+养”专业服务。重庆医科大学附属第一医院青杠老年养护中心、烟台芝罘区广济颐养中心。支撑辐射社区养老服务中心与就近的医疗机构合作，为社区内的居家老年人提供“家庭医生”服务。青岛市李沧区老年人健康指导站、南京市医护型居家养老服务机构。联合运行医疗机构与养老机构签订合作协议，建立“双向转诊”制度，养老院提供养老服务，医院提供医疗服务。河南省老年医养协作联盟、北京恭和苑老年活动中心。社会兴办民营企业利用闲置资金自建养老机构，或与其他养老、医疗机构合作共建医养结合养老中心。中国泰康人寿公司创办的大型养老机构“泰康之家·燕园”社区。二、医养结合养老模式面临的主要问题

（一）多部门错综管理，政策执行效率较低

從推行医养结合养老模式的实践来看，最大的障碍就是“九龙治水”问题，涉及的主管部门权责不清，缺乏协调。“医养结合”养老工作主管部门不仅有民政部门、卫计部门，还有人社局下设的养老保险部门，主管部门各自为政，从现行职能来看，养老工作、医疗报销和医疗服务，分别隶属于民政部门、人社部门和卫计部门管理，没有统一的管理标准，部门之间职责界定不清晰，导致工作很难开展，并且工作也存在交叉情况，从而导致多头共管、人力物力资源浪费，同时，也有可能会出现职能缺位、多头不管的现象。

在对“医养结合”养老机构的医生和护士进行专业审核时，民政部门和卫计部门之间存在职责重叠的问题。各部门之间职责界定不明确，很容易引发当有利益的时候大家蜂拥而上，而出现责任的时候则互相推诿的现象，缺乏协同联动机制，政策执行效率降低，由于监管体系不够完善，存在一定的道德风险，严重阻碍医养结合养老模式的持续健康发展。

（二）缺乏长期护理保险制度，医保政策存在瓶颈

现阶段我国医养结合尚未普遍开展护理分级与评估工作，国内目前仅有青岛几个城市建立了长期护理保险制度。长期护理保险制度覆盖不全面，长期护理保险资金缺乏保障，成本核算系统和支付保障体系均未建立，行业标准和法律制度不够健全。

根据现行的医保制度规定，医保政策仅允许对老年护理院进行相应报销，养老机构和社区居家养老护理等服务性项目费用是不给予报销的，使得失能、半失能老人承担着沉重的费用负担。有些养老机构虽然得到地方政府支持，并且在卫计部门注册，仍然没有办法享受国家相应的医保政策支持，费用报销得不到满足，严重打击了医养结合养老服务机构的工作积极性。

（三）医疗机构与养老机构对接困难，医养服务供需脱节

目前养老机构都需要对接一家医院才能实现与医保联网。这从理论上来看似乎是合理的，但实践起来却又不合理，因为养老机构与对接医院相距大多都是5～6公里，不方便进行查体、医嘱、取药和紧急救治，各项都需要医院养老院来回频繁往返，十分不方便，并且老年人的身体经不起等待和折腾。

首先，“医养结合”养老服务机构标准化程度较低，特别是与失能、半失能老人理想中的康养服务水平还存在一定的差距;其次，目前医养结合养老服务机构基本未能建立完善的对于老年人的健康评估机制，很难准确判断老年人的健康状况，也无法界定老年人医养服务需求的具体内容。目前养老机构的床位大多都是“供养型”床位，而“医护型”床位严重不足，这就导致服务需求与服务内容严重脱节;最后，往往优质的医养服务费用标准偏高，而患病、失能、半失能的老人经济实力负担不起如此高昂的费用，使得养老服务机构出现良莠不齐的现象，阻碍了老年人对机构养老的选择，并且精神慰藉、临终关怀等急需服务也在养老机构中体现得不充分。

（四）卫生人力资源严重匮乏，医养服务水平难以提升

专业医护人员不足是影响医养结合养老模式发展的重要原因。由于面对的服务对象大多是失能老人，因此对于医护人员无论是从质量上还是数量上都要求比较高，我国大约需要1300万名的专业养老护理人员，但是目前只有70万不到的养老护理人员，其中，只有10万人是持证上岗的[4]。

首先，养老护理人员工作累，待遇水平低，就业吸引力较低，医学院校护理专业的毕业生就业更倾向于医院。虽然国内开设养老护理服务专业的高等院校不少，但都没有健全的人才培养方案作进一步支持，使得从事养老机构工作的护理人员数量不足;其次，养老护理人员专业资质培训不足，大部分养老机构的工作人员多来自农村，普遍没有取得相应资格证书，缺乏专业的护理知识和技能，且年龄超过55岁，对待老人服务态度差，很难从整体上提高医养服务质量;最后，社会普遍缺乏专业的老年科医生，大多医学院校在对医学生培养的过程中，往往止步于老年医学相关理论的学习层面，而不注重实践学习，严重阻碍着老年科医生的培养，使得老年科医生数量存在重大缺口。

三、推进医养结合养老模式发展的政策建议

（一）健全政府管理体制，明确部门职责分工

政府应当积极发挥政策主导作用，首先要做到由“多龙治水”转变为“一龙管水”，成立国家健康照护管理委员会，加强各相关政府部门间对于医养管理的统筹标准，建立统一的医养结合养老机构标准制度，落实好相关配套优惠扶持政策，政府应当进一步科学发挥好宏观调控职能，健全医养服务系列监督机制，建立以上级主管部门、卫生服务人员、机构自身以及第三方评估机构为评估主体的科学合理的评估体系。

政府要加大资金投入，相应地对医养结合养老服务机构政策倾斜，卫计部门、民政部門首先应当做好医疗机构和养老机构融合衔接的工作，同时加强对医养结合养老服务机构的监督和管理。建立公平竞争的市场秩序，积极引导更多的社会力量参与到医养结合服务中，拓宽筹资渠道，通过土地出让金优惠、税费减免和补贴等多种形式[5]，支持和鼓励民营养老机构的有序发展。

（二）改革完善医保政策，推进长期护理保险制度

政府要不断完善顶层制度设计，开展相应立法工作，提供制度保障。一方面，政府中的医保部门应当创新体制建设，明确相关标准要求，如明确规定医养结合中的养老服务机构，医疗服务提供的层面要达到什么样的标准，才能享受到相关的医保报销政策。

另一方面，政府应当进一步完善医养结合服务政策，明确在医养结合养老机构中所产生的居家日常护理等服务性项目费用可以由医保进行报销，鼓励在养老机构内设立康复医院、老年专科医院等。政府应当将其纳入区域卫生发展规划，将一些营利状况不佳的企业医院、私立医院转化为专业医养结合养老机构，对达到相应标准条件的予以审核批准，增设医养结合机构为医疗报销点。同时，对不符合设立医疗服务相关条件的养老机构，政府部门要加大帮扶力度，可以指导与附近医院签订合作协议，建立绿色通道，优先提供接诊转诊、紧急救护和康复护理等相关服务。

同时，建立老年人长期护理保险制度，制定实施长期护理等级认定标准，实施特困群体护理补贴制度，对失能、半失能老人做到应保尽保。居民通过在规定年龄内缴纳长期护理保险费，政府进行财政补贴，在达到法定年龄后进行申请和认定，通过入住医养结合养老机构或者选择居家养老护理模式，费用能够给予医保报销，以减轻医疗护理费用的负担。

（三）推动医疗资源与养老资源的融合发展

随着现代信息技术的不断发展和更新，有效推动医疗机构和养老机构的深入合作，充分利用“互联网”、大数据、区块链、云计算等现代化信息技术，为老年人佩戴智能健康检测设备和实施远程医疗服务。依托城乡公共卫生服务信息平台和绿色通道系统建立“医养结合”大数据库，医院可以通过共享的方式将老人相关诊断和用药说明等信息传送给养老机构，养老机构进而提供针对性的服务。同时，养老机构也要把老人日常健康指标信息传送给医院，提高医疗服务的精准度和实效性。通过合作共建、对口支援和建立医养联合体等方式，使得医疗条件不充分的养老机构得到帮助，加快医养结合养老服务设施的全面升级改造。

另外，要坚持分层次建设医养结合养老项目，建立和完善有效的老年人健康评估机制和服务需求测评工作，根据老年人个体的健康状况和服务需求，针对性地为老年人提供不同层次的医疗和养老服务，对于健康老年人群体，应当提供以日常照料、精神慰藉为主的养老服务，辅之提供由社区门诊开展的血压血糖血脂监测、疾病预防等基础医疗服务。针对患有慢性疾病的失能、半失能的老年人群体，则需要持续时间并且治疗技术水平高的专业医疗诊治，着重给予提供关于康复护理、医疗诊治，临终关怀的服务[6]，与综合医院建立双向转诊制度，加大对“养护型”和“医护型”服务设施的系统建设。

（四）提高相关人员专业水平，从增量和存量角度发展人力资本

政府部门要进一步完善养老护理人员教育培训体系，培养集“医、养、护”为一身的专业型人才，以此提供专业的医养服务。首先，高等院校要进一步扩大对于老年医学、康复医学和护理学等专业的招生，签订定向就业协议，建立养老护理职业培训学校，对老年护理人员开展在职培训;其次，要逐步建立养老护理人员的资格认证体系，研究建立养老护理员补贴机制，提高待遇标准，保障其职业发展。通过对护理人员进行岗位补贴，建立专业培训学分制，与养老护理员的待遇挂钩，增加养老服务工作人员的收入，缩小养老机构护理人员与综合医院护理人员的待遇差距，使其更具有职业发展吸引力，让更多的年轻优秀护理人员到养老机构中来工作，弥补养老服务专业人才缺口;最后培养数量充足技术过硬的老年科医生，加大对公费医学生的的扶持力度，不仅让老年科医生扎实掌握医学理论知识，还要增设老年医学实习基地，让学生们走进养老院，让学生们与老年人近距离接触，了解老年人的身体特征和心理特点，为将来的医务工作做好准备。

参考文献：

[1] 张雨雪，高挺，许海平.人口老龄化对经济增长的传导机制研究——基于民生支出路径[J].河北科技大学学报（社会科学版），2019（1）.

[2] 王波.“医养结合”养老模式的发展困境与对策——以潍坊市为例[J].经济论坛，2016（6）.

[3] 邓大松，李玉娇.医养结合养老模式：制度理性、供需困境与模式创新[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2018（1）.

[4] 窦全勇.潍坊市医养结合养老模式的探索[J].卫生经济研究，2017（2）.

[5] 郑函，王梦苑，赵育新.我国“医养结合”养老模式发展现状、问题及对策分析[J].中国公共卫生，2019（4）.

[6] 孟颖颖.医养结合：养老模式面临的挑战[N].中国劳动保障报，2015-07-21（003）.

作者简介：宋元盛（1993—），男，汉族，山东淄博人，单位为贵州财经大学，研究方向为养老服务保障。

（责任编辑：御夫）