北京市近郊保障房社区居家养老问题与对策研究

文/王倩茹

北京市户籍人口老龄化程度居全国第二，截至2019年底，北京市60岁及以上户籍老年人增至367.7万人，占户籍总人口的26.4%，意味着每四名北京市户籍人口中就有一名60岁及以上的人，80岁及以上户籍老年人口有63.1万。党的十九大报告提出“增进民生福祉是发展的根本目的”，其中包括解民生之忧，积极应对人口老龄化等内容，当前为解决广大中低收入家庭住房困难，国内大多数城市采取建设大规模集中式的保障房模式。因此，需加大保障性住房建设力度，而解人民住房之忧便成为坚定不移的发展策略[1]。

随着我国养老体系的建设，保障房社区出现了以中老年或病残为主的低保老人这一特殊群体。低保老人存在着就业困难、自身经济条件较差、收入有限、子女较少在身边、对陌生环境归属感较弱等问题。受这些因素影响，其养老问题的解决更为复杂。大城市保障房建设规模大、速度快，多数建在城市边缘，且规划不足。保障房虽解决了老人住房问题，但未能充分考虑到社区养老需求，造成社区养老功能缺失和养老服务不足。因此，保障房社区养老服务体系的建设问题亟须解决。

一、理论基础及文献回顾

社会保障理论是英国经济学家庇古提出的福利经济学以及凯恩斯提出的“充分就业”思想，庇古在《福利经济学》一书提出了福利命题：通过“把富人的一部分钱转移给穷人”的“收入均等化”的途径，就可以使社会经济福利最大化，这一思想为社会保障理论奠定了基础[2]。凯恩斯提出通过实行最低工资制度、改革教育等措施来提高社会福利。20世纪80年代国内学者对社会保障理论进行了初步探索，20世纪90年代以后社会保障研究迅速发展。郑功成教授认为，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活以及社会稳定系统[3]。

已有的文献主要是关于保障房社区的公共服务设施、户型以及室内空间配套设施的适老化改造、养老设施配套不足等方面的研究，对于保障房社区居家养老服务的贡献较小。有少数学者从保障房社区老年人居家养老服务需求及影响因素、养老服务体系建设等方面进行了研究。学者李灵芝、张嘉澍等提出大规模保障房由于其先天的选址偏远、配套不足的缺点，导致养老设施供给予低收入老年群体需求不匹配，应该从养老设施配置的空间行为特征、养老设施可达性等四大因素考虑对保障房社区养老设施进行优化配置[4]。学者韦平美、王小春指出了天津市保障房社区养老服务体系建设存在养老服务机构建设滞后、医疗设施不足、社区公共空间不足，缺乏室内活动空间等问题，应该从明确政府职责、保障房进行适老化设计等方面来促进住房保障和养老保障的有机融合[5]。学者王小春、孔金平从供需角度提出京津冀地区的保障房社区应采用灵活的建设方式。学者朱小雷对广州典型保障房社区老年人的行为需求分析得出，低收入老人对生活支援、心理慰藉和购买养老服务等方面的意愿不太强。就医更倾向于去大医院。学者谷甜甜、李灵芝、李德智提出在保障房住区养老供给上，保证提供基础的生活照料和医疗保健服务。从个体特征看，随着年龄的增长，老人更需要助餐、助浴和助行这些服务，另外可提供助聊、心理咨询等服务。

现有的保障性住房配套设施和服务还不完善，需要为老年人提供便捷的住房设施、优雅的生活环境，以及社区内的各种配套服务。基于此，文章结合北京市保障性住房社区养老发展现状以及存在的问题出发，根据保障房社区老人的基本需求，提出相应的对策。

二、北京市保障房政策变迁及成效

保障性住房一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。随着我国保障性住房政策的变化，北京市也根据政策的变化不断调整和完善。2007年至今，北京市逐步形成“租、购、补”并举的住房保障制度，多渠道筹集政策性住房房源177.5万套，保障性住房所占比重从2006年的5.8%提高到2010年的61.5%。

2011年北京市公共租赁住房开始面世。公共租赁房目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。公租房的优先配租家庭中，除“三轮”家庭优先配租外，还规定申请家庭成员中有60周岁(含)以上老人、患大病或做过大手术人员、重度残疾人员、成年孤儿家庭等六类家庭。本市户籍公租房在4类保障房中门槛是最低的。截至2020年底，全市累计建设筹集公租房20万套，分配18万套，基本实现应保尽保，北京市已经将家庭成员中含有60岁（含）以上的老年人申请家庭，全部纳入保障性住房优先分配范围，平均缩短轮候时间1年左右，已通过公租房等多种方式累计解决4万余户老龄家庭住房困难。

北京市保障房中西城区有400套，所占比例约为0.41%，大兴区和海淀区最多，各有14000套，其他各区（见图1）。

图1 2020年北京市各区保障性住房占比/%

三、朝阳区某小区社区养老基本情况和存在问题分析

（一）基本情况分析

北京市朝阳区公共租赁房某小区建于2016年，位于朝阳区常营乡三间房东路50号院，介于东五环与六环之间，共有三个区14栋楼。公交有364、488、506等，距离地铁6号线（黄渠站）1.2公里，步行大约15分钟。小区内配套租户之家文体场所，附近有一个管庄地区养老照料中心，周边有北京市忠德学校，医疗配套有管庄社区卫生服务中心。可配租房源共计1339套，其中普通公租房共960套，老年公租房120套（5号楼），青年公租房259套，租金为43元/平方米/月。根据调研数据可得，社区共有1205户住户，有老年住户492户，老年居民占比公租房住户的40.8%，其中年龄最大的90岁，最小的60岁，平均年龄72岁，60岁～69岁老人占老人总数的37%，70岁～79岁的老人占53%，80岁及以上老人占10%。

（二）存在的问题分析

根据北京市近年来的供地情况来看，城六区内的自有棚户区改造安置用地可用于建设保障住房。北京市商品房在郊区化，公租房的建设也在逐渐边缘化，公租房大多都处于五环、六环，离中心城区有20公里左右。

1.养老服务设施缺失，缺乏专业的养老服务

通过调查某小区发现，由于小区面积有限，室外无法摆放基本的体育器材，只有一小片空地和座椅用于聊天晒太阳，老人们缺少场地进行体育运动，小区周围也没有活动广场。室内虽有一个租户之家文体活动中心，但只是建设初期组织社区内的老年人举办一些歌唱比赛等，后期活动逐渐减少，最终成了堆放杂物的地方，老人的休闲娱乐活动很难展开。而老人对养老有着不同的需求（见表1）。

表1 老年人各类养老服务需求所占比例/%

由表1可看出，在生活照料类服务方面，老人对助餐、助行、打扫卫生方面需求较多；在医疗保健方面，老人对体检、康复保健、等方面需求较高；在文化娱乐方面，老年人更喜欢户外活动。此外，该公租房社区内或周边都没有专门的养老机构，仅有一个管庄地区养老照料中心，没有专门的养老服务站。由于公租房的住户比较特殊，社区中卧病在床、行动不便的老人也不在少数，而社区不能为老人提供一些基本的体检、日间照料等，更不能提供助餐、助浴、助行等上门服务。社区规划的老年餐桌、洗衣房、理发室等也都迟迟没有建成。老人享受不到社区专业的养老服务，甚至日常照料也难以保证。

2.社区规划不足，缺乏适老化建设

保障性住房由于建设速度快等原因，存在社区居家养老服务设施布点较少、布局不合理、社区公共空间不足等问题。在建设初期普通居民楼仅有门口的无障碍坡道，楼梯、电梯内和室内针对老人的无障碍化和适老化设计都较欠缺。5号楼老年公租房已入住85位老人，其中60岁～69岁老人35人，70岁～79岁老人40人，80岁以上老人10人。其中，失能半失能老人15人占17.6%，腿脚不便的老人18人占21.1%。由此可知，38%的老人行动不便，适老化建设对他们是非常必要的。每间房子面积为50m2，室内只有扶手，缺少无障碍卫生间、爬楼代步器、防滑地材、消除场地高低差的设计，而且部分设施损坏之后无人修理。后期小区能被改造的适老化空间也很少，给老年人在社区行动造成诸多不便。

3.社区医疗配套不足，远离大型综合医院

北京市公租房小区大部分位于通州区、昌平区和大兴区等城市五六环的边缘区，地理位置较偏僻，交通相对不便。而综合性大医院都处于市中心位置，就某小区而言，小区700米处有管庄社区卫生服务中心，经营范围为一般的医疗保健，社区医院设备落后、设施不完善、看病不准，也没有中医治疗。该小区1公里范围内多是诊所或社区医院，距离大医院较远，如果老人有突发疾病，社区医院是无法治疗的，需要去民航总医院时，大概车程需要30分钟。因此，现有社区医院不能满足老人看病陪护、体检、身体检测和吃药打针等简单需求，对于一些失能或半失能低保、残疾的老人，出行困难和距离问题无形中增加了他们治病的成本，加重了家庭负担。

4.养老服务人员缺乏，志愿服务不足

由于保障房社区养老不同于其他普通社区的养老，去养老机构的老人数量很少，有95%的老人选择了社区居家养老，但子女忙于自己的工作，无法随时陪伴和照看老人，所以保障房社区老人更需要专业的护理人员的帮助，即供需不平衡。但社区中或社区周围养老服务人员缺乏专业性，很多是下岗职工，或是没有经过专业训练的社区工作人员，仅有的服务是偶尔探访一次空巢独居老人，没有办法及时为老人提供帮助。此外，很少有自愿为老人服务的志愿者，社区也只有一些身体较好的老人自发去帮助高龄和长期卧床的老人，缺乏长期固定的学生志愿服务团队或者其他社会志愿者队伍，这让本来就孤独的老人无论是在日常照料还是精神文化方面都得不到满足。

四、近郊保障房社区养老体系建设对策

（一）加大养老设施建设，提供专业上门服务

社区的养老设施建设首先要满足老年人的日常基本需求，在社区内利用空地合理规划建设简单的体育器材，让老人能够在闲暇之余多锻炼身体，从而最大化地减少医疗支出。其次，可以依托公租房养老服务中心与机构养老和居家养老相结合，形成机构带中心辐射的运营管理模式，基本形成“一刻钟”社区居家养老服务圈，为老人提供老年餐桌，解决三餐问题，还有洗衣房、理发室等基础服务。再次，探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展助餐、助浴、助行、定期查看老人身体状况等上门服务，并积极探索“家庭照护床位”互助养老等养老服务模式，让老人能够有尊严地度过晚年生活。

（二）加大适老化改造，完善养老配套

因为保障房初期建设速度快，初期规划不足，所以在后期适老化改造中可以结合保障房房管、物业公司，在老人的卧室配置适老化衣柜，床头安装呼叫器，可以通过无线网络连接到子女手机，老人发生紧急状况可以随时呼叫。卫生间可以安装L型扶手和防滑地砖，防止老人滑倒。公共场所进一步改善坡道、扶手、电梯等公共设施，消除路面高低差，设立无障碍标识，打造公租房老年宜居社区环境。

（三）积极促进医养结合，中医助力社区养老

根据上文提到的北京市公租房优先配租的家庭可以看出，有60岁以上老人、患过大病的人员以及残疾人，所以医疗对他们来讲至关重要。首先，积极支持养老服务设施与社区卫生服务中心一体或邻近规划设置，推进养老服务与医疗服务相结合。加强对老年人的诊疗、体检和健康档案管理，定期上门随访、宣教健康知识，帮助老年人解决健康、生活等问题。其次，对确有需求的老年人提供上门服务，可为其签约家庭医生服务，行动不便、卧床不起的老年人，在开展相关健康评估后，为其提供诊疗、换药、注射、导尿等多项上门服务。再次，让中医进社区，助力社区养老。配备专业的中医医生，为老人进行诊断后可在社区医院定期进行“慢病快治”的专业诊疗。

（四）组建专业化养老服务团队，大力发展志愿服务

鼓励开展居家社区养老服务的物业服务企业，建立专业化的养老服务队伍，加强岗前培训及定期培训。并与周围职业学校和培训机构合作，培养专业化的养老服务人才。此外，组建社区居家养老服务志愿者队伍，结对帮扶孤残、低收入、独居高龄等特殊困难老年群体，推动邻里之间的帮助，调动低龄老人志愿者的积极性。积极扶持发展各类为老服务志愿组织，鼓励养老服务相关专业的大学生组成志愿小组定期进入社区，走进老人的家中去帮助老人，缓解老人的孤独感，让老人不脱离社会，满足老人的心理及精神需求。