复杂性视域下城市社区风险识别及其应急治理策略

摘 要：

城市社区的应急治理充满复杂性，在识别风险、认知风险的过程中应避免简单线性思维。根据复杂性理论可以将城市社区应急的事件识别为常规风险问题、复杂风险问题、不确定性风险问题、模糊性风险问题，并对其采取差异化的治理策略。面向未来，应当通过发挥党组织的应急领导作用、强化社区三驾马车的协作能力、拓展公众和社会力量的有序参与增强常态社区治理体系的应急治理能力，并且要通过增强科学性及有效性、成本及效益平衡、可持续性、法治化及合法性五方面目标推进社区应急治理现代化。

关键词：应急治理;城市社区;社区安全;社区治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）03-0059-08

一、问题的提出

随着对风险社会和城市发展规律认识的不断深入，城市社区日益成为重要的国家治理单元，构筑社区安全防线对于夯实国家安全具有重要意义。特别是在发生新冠肺炎疫情之后，社区疫情防控成为我国打赢疫情防控攻坚战的关键之举。越来越多的学者提出应当重视社区在应急管理体系中的作用发挥，如强化社区与市域、国家在应急管理中的互动[1];使社区成为一个能动的主体和应急治理的支点，并在国家应急治理体系中发挥积极作用[2]。近年来，我国的应急管理体系在演进过程中愈发表现出重视党对应急管理工作的集中统一领导、坚持国家总体安全观和制度顶层设计的特点。应急管理的体制轉变，为行政体系内应急管理横向到边、纵向到底的覆盖与运转提供了基础，理顺了国家权力体系中党在应急管理中的领导作用，逐步推动应急管理融入总体安全治理的制度融合[3]。这一时期，应急管理领域的社会参与制度建设也被提上议程，如2015年10月，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，强调“统筹协调社会力量高效有序参与救灾工作”;2016年印发的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中也强调“加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力”。但实际上由于我国社会力量发展相对薄弱，特别是受专业性和队伍规模方面制约，社会组织难以成为应急管理中最可靠的社会力量。

社区是国家力量与社会力量的交汇界面，是党组织覆盖点、行政力量延伸点和社会力量成长点的交汇。随着近些年城市基层治理的推进，城市社区愈发成为常态化城市社会治理的基石。城市社区有大规模与高密度的人口，是城市安全与应急管理中最不可忽视的部分，而城市社区日益健全的组织网络体系和不断优化的治理技术更能够成为非常态应急治理的支撑与保障。在新冠肺炎疫情暴发初期，城市社区并未能敏捷与自发地开展应急工作，特别是以强调技术平台智能化为特点的“智慧社区应急管理”[4]也未及时发挥作用。而在疫情暴发后期，社区却依靠组织动员、联防联控实现了对疫情的有效控制。这充分说明社区在应急管理中能够发挥必要作用，也具有相对完善的组织体系，但目前尚未形成有效的社区应急管理运转机制和工作机制。沿着传统公共管理学的思路，学者们对未来实现社区应急管理现代化有诸多代表性的观点。一是从能力层面提出的“韧性说”，认为增强物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性和心理韧性为社区韧性多维度要素的核心，是实现社区应急治理体制现代化的目标和建设思路[5]。二是从效能层面提出的“精准说”，认为应当实现对社区应急管理工作的“精明管理”“精确识别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”，推动社区应急管理效能的倍增[6]。三是从技术层面提出的“平台说”，认为应当发挥大数据、网格化等智能平台对提升社区应急效能的作用[7]。这些观点对于提升社区应急管理能力都具有重要的意义，但这些举措与社区治理现代化的进程未必是简单的线性关系，反而在提升上述能力方面，可能加剧社区常态治理的“内卷化”困境。

如何精准地识别风险、认知风险，从而形成社区应急管理有效的机制，是提升我国城市社区安全水平的重要方面。我们还需要防范简单的线性思维，那种认为持续注入资源追加成本就必然提升社区应急治理能力的观点，对于一个地域辽阔、人口众多的大国是不现实的。此外，应适当区分常态的风险治理和非常态的应急治理，在不过多增加社会治理成本、不过度影响人民美好生活的前提下实现社区应急管理体系与能力的现代化。

二、复杂性理论对应急治理的知识深化

社区不仅是基于地缘的生活共同体，也是基于权力划分的治理单元。因此社区是科层体系自上而下实施应急管理的终端，也是感知民情民意、防控社会风险的最前端。由于社区的社会性，特别是需要多元主体的协作与参与，不能仅以行政管理或管制思维界定社区应急行为，还应当用社区应急治理的概念代替社区应急管理的概念。社区应急治理面临的是典型的复杂问题，并不是能够轻易明晰因果、切割联系的一般管理问题，往往要更多考虑人的因素，存在牵一发而动全身的特点。19至20世纪，在牛顿经典理论下发展起来的科学范式是一种带有机械隐喻主导的思维，这也对社会科学产生了深远的影响[8]。用思维方式来看，任何系统的各个组件之间的关系都可以被孤立地理解，并且各个部分之间的关系也能够被预测，而最终的整体就等于各部分的总和。但随着自然科学的发展，人们对世界的本体论理解发生改变，世界被理解为一个复杂的模型。简单来说，这种复杂性表现在组成整体的元素之间存在递归的、持续的非线性交互作用，而这些元素以非线性的方式相互适应[8]。聚焦到城市社区领域，在具体的场景中各主体之间的互动很复杂，主体间往往不仅不会轻易倾向于一致或共识，还会产生关于未来的偶然性和不确定性。因此，需要引入复杂性的概念来强化对社区应急治理场景的理解。赫伯特·西蒙曾指出，关注复杂性有助于研究者对组织的理解，因为正是人类创造了这个复杂的环境[9]。美国联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency， FEMA）提出的备受推崇的应急管理的全社区模式也提出了包括理解社区多样性（复杂性）、建立与社区领导者的合作关系、建立并保持伙伴关系、授权地方行动以及加强现有的社会基础设施、网络和资产的利用在内的多方面策略[10]，其中就把理解社区的多样性和复杂性作为首要策略。

对于复杂性这一概念，学术界尚未达成完全的共识。甚至在全球复杂性研究的领军机构——圣塔菲研究所内部也无法达成关于复杂性定义的共识[11]。如有学者给予复杂性以最简单的定义，即复杂性指的是系统内部动态所产生的不可预测的结果[12]（p.6）。但对于复杂性的内涵，国内外学术界还是形成了更为丰富的理论，这有助于我们圈定在应急管理中如何使用这个概念。

首先，复杂性不是某种情形的固有属性。复杂性是观察者根据他们在与特定情境互动中所能做出的区别所赋予的属性[13]（p.35）。举例来说，对于治理一个庞大的国家而言，基层治理可能是简单的，但对于专门从事基层治理的实务工作者而言，基层则有众多无法依靠简单利益关系或因果关系处理的复杂问题，所以复杂性取决于我们观测事务的“焦距”，或者说取决于观察者的定义[14]。也就是说，应急治理不能忽视细小单元治理的复杂性，越是贴近基层越要依靠基层的立场来分析应急治理中的复杂问题。

其次，复杂性不是静态的而是动态变化的。Boulton等人认为，世界是单个部分相互依赖、彼此进行互动的过程和结果，不是静态的而是动态的，因此复杂的世界更接近于一种到来时（becoming）[15]。也就是说，现有模式和事件之间会因为非线性交互作用而产生偶然的、紧急的、无法预测的不确定性，其中的变化和风险现在可能无从考证。按照复杂性理论的观点，系统是动态的，在变化过程中，简单的系统变成复杂的，反之亦然。系统元素之间的确定性、非线性和不确定性关系产生了这些动态变化[14]。特别是对于社区层面而言，由于直接面对人与人的关系，各种情形复杂多变，因此不能以静态机械的观点看待社区应急治理。

再次，復杂性既基于系统论观点，又超越了系统论。复杂性科学挑战现存的还原论范式，不赞成通过分解结构成分来建立清楚的因果关系，而把世界看作一个系统，并把所有的学科纳入一个整体来理解。复杂性理论是在开放系统理论基础上，引入并发展出一批核心概念，如自组织、涌现和非线性等[16]（pp.354-373）。其与一般的系统论也有所不同，不承认这些交互作用或变量以线性方式运行，也不承认可以按照一定程度的确定性进行预测。事实上，复杂性理论认为，在复杂系统中可以通过调整这些相互作用或变量来管理情况[17]。特别是理解复杂性不能仅停留于系统论的理论框架，不能简单地构想出复杂的系统，而要从经验出发深化和拓展对复杂性的认识。

最后，复杂性理论认为每个组织和环境都是独特的。每个组织的构造稍有不同，以与其内部和外部环境进行交互。此外，组织的各个部分在其内部动态方面也可能是独特的。当然，一些组织也有共同之处，但对这些组织的描述不能被简化为一些适用于所有组织的规则。如泰勒、法约尔等经典管理理论家试图提供一种统一的理论，能够将复杂的现象简化为一些基本的规则和假设。在这个经典的管理意义上，只要所有组织遵循一套公认的管理箴言就会成功[18]。系统理论认识到组织中发生的相互作用的复杂性，它在很大程度上帮助改变了传统管理理论的观点。特别是在应急管理中，应当注重对特定治理单元的属性甄别，而不能采取过度制式化的治理模式。

总体而言，复杂性理论对“牛顿主义者”的确定性概念发起了挑战。传统应急管理中，学者和实践者最为关心行动者之间创造或改变特定的互动模式，以获得特定的结果。例如，政府如何设计一套制度，以促使其他主体产生特定的行为;或者给定一组机构，来进行有效管理，以实现特定的结果[8]。这些寻求特定因果关系的思维方式，实际上过度依赖简化版的治理情境。但在复杂性的视域下，应当特别关注行动者互动和环境变化中的复杂问题，实现一种简约而非简单的治理[19]。

三、城市社区的风险类型的复杂性划分

社区应急治理面临的是复杂环境与复杂行为，这使得以传统的线性思维或因果判定思维推进社区应急治理往往会产生负外部性效应。而以往的研究对社区面临的风险问题也多从实践中提炼经验，从管理领域或按严重程度划分社区风险，缺少对社区风险从复杂性本质上的识别。风险管理专家Ortwin Renn利用复杂性、不确定性和模糊性之间的区别划分不同风险类别，这对于从复杂性视角理解社区应急治理面临的风险问题具有重要意义。他认为风险管理和风险决策不可避免地会遇到三个具体的挑战，任何类型的分析-审议过程都必须解决复杂性、不确定性和模糊性问题[20]。由此他将风险问题分为线性（常规）风险问题、复杂风险问题、带有高度不确定性的风险问题、由于解释和规范的不明确而导致的风险问题（参见表1）。

Ortwin Renn不仅对风险进行了类型划分，还分析了面向不同复杂特征的风险问题应采取的管理策略，以及面向其他主体参与应采取的态度。我国的城市社区应急治理亦可以循着这种对复杂风险问题的划分，并在中国基层的情境下分析其适合的应急治理策略。

（一）常规风险问题

在复杂性的语境下，常规风险问题是指复杂性、不确定性和模糊性特征都不突出的线性风险，也就是指通过既有的经验与惯例，人们可以展开充分的风险-收益分析或者利弊权衡。在社区治理中，常规的风险问题往往是指不会引发重大争议的风险问题，如社区内火灾救援、医疗急救、食品安全、建筑安全等方面的应急事件。面对生命财产安全采取果断的救援或救治，已经成为公众在应急治理中的共识性知识，因此在这类风险问题下无须扩大复杂性的内涵，也不需要偏离传统的决策，而应当遵循管理和经验进行有效的处理。但需要注意的是，常规的风险问题不等同于程度低、影响小的风险问题，它只是一种在可能带来的后果预期上是相对清晰的风险问题。因此这类社区应急治理应当主要依靠专业知识，更注重工具性举措的作用，相对而言不需要利益相关者发挥更多的决策或建议作用。

（二）复杂风险问题

复杂风险问题主要指因果关系形成了一个多层面的网络，许多因素介入其中并相互作用，影响事件或活动的结果[21]（p.194）。也就是说，相对于常规问题的线性特征而言，复杂风险问题意味着背后存在复杂的模型，因此治理复杂风险问题，关键就是获取更为充分的信息，增强科学判断，运用更完备的知识降低复杂性。正如Ortwin Renn所言，一旦风险得到充分评估，线性风险和复杂风险情况之间几乎没有差别。高复杂性是指风险的认知成分，为数据收集和解释提供了特定的约束和挑战[22]（p.192）。实际上管理科学和众多计算机模拟技术在应急管理中最核心的就是实现这一目标。社区在面对复杂风险问题时，往往离不开专家特别是技术专家的参与，在面对复杂的工程安全或者事故灾难时，专家之间的共识往往成为政府采取社区应急治理措施的根据。社区在面向复杂风险问题的应急治理中，更多应当依靠增强风险感知和社区自身鲁棒性行事。对于城市社区网而言，复杂风险问题的应急治理需要通过增强风险感知来寻求更为科学的决策。而从应急治理的角度来说，则应该通过增强城市社区抵御风险的基础设施和技术系统，以及强化安全装置、制定相关的法规或公约防范风险发生，从而提升社区组织特别是居委会和物业发起、执行、监督和修订管理行动的能力。

（三）不确定性风险问题

不确定性会降低因果机制可以被揭示的信心[23]。既有对复杂性的研究多认为复杂问题本身就包含着不确定性的内涵。但在城市社区应急管理实践中，我们仍然可以用是否具有不确定性这一标准对复杂问题的复杂程度进行区分。不确定性风险问题往往意味着应急治理应当按照最为谨慎的策略推进，如在公共卫生防控、自然灾害防控中，因面对高度的不确定性，社区的应急治理需要在法律和政策标准范围内选择合适的管理方案，并根據情形发展选择谨慎的管理策略。由于不确定性意味着风险的程度尚不可知，因此要谨防决策发生失误，甚至要在决策中保证当新的知识产生时社区应急的过程能够发生转变甚至逆转。面对不确定性风险问题，社区应急治理更应该增强治理系统的韧性，使社区应急治理体系具有面对高度不确定性风险的保护策略或调整策略。这与鲁棒性对预先知道潜在威胁的准备能力不同，社区应急治理的韧性更强调手段多样化、响应及时化以及方式灵活化。与复杂风险问题强调对风险的认知和知识的完备不同，不确定性风险问题更强调反思性，即能够建设应对能力更强的社区应急治理策略组合。

（四）模糊性风险问题

模糊性风险问题存在的重要原因是社会中不同的利益相关者对风险信息有不同的解释，这是风险问题社会性的体现，也是城市社区应急治理亟待被重视的难题。一般风险问题的应急管理更多从技术手段切入，而模糊性风险问题则要更多地考虑人的因素，因此治理的特性更为突出。这种模糊性风险问题的背后是难以调和的多元知识和价值判断，这使得在采取应急治理措施时，对于什么样的行动是合理的或规范的也都存在争议。越是贴近基层，这种模糊性风险问题越多，如在疫情防控中采取对住户的封门措施，面对安全风险而对公众采取的行动限制措施、危险设施的改造和拆除等。模糊性风险问题的应急治理仅依靠强制手段或行政手段难以取得最佳的效果，甚至还会产生负外部性效应。在城市社区中面对模糊性风险问题最有效的应急治理措施必须涉及参与的元素，即应当最大限度地保障多元利益主体能够发表看法，并在协商与互动中最大可能地消除分歧，形成一致性意见。当然最理想的结果是能够找到大多数主体都能接受的应急方案，而如果没有这样的方案，则可能需要采取补偿方法，以使因应急措施而受到利益损失的一方能够最大限度地理解。

综合来看，以复杂性为切入，城市社区应急治理主要面临上述四类风险问题。对于一般风险问题而言，可以根据经验和惯例采取措施，因此系统总结当前社区应急治理的知识谱系和技术流程具有重要价值。而随着复杂性的增强，应对复杂风险问题则需要更科学的风险评估方法和更科学的分析手段。如果不确定性的特征更加突出，不确定性风险问题导致了知识匮乏，那么仅采取复杂的风险管理方法也是不够的，而是要基于专家共识选择更谨慎的应急策略。当应对模糊性风险问题时，更广泛的公众参与和协商是必要的，并且协商意见要比管理技术本身更为重要。从复杂性视角来看，城市社区的应急治理是技术性与社会性的统一，社区应急治理的现代化不能够简单理解为工程技术能力的现代化，也不能理解为设施与装置的现代化，还需要根据风险问题的特性专门考虑制度性和参与性的变化。

四、复杂性视域下城市社区应急治理现代化提升路径

在复杂性视域下，城市社区应急治理不能仅依靠简单的工程思维推进，还需要考量社会和公民意见。因此，通过简单地刻画管理流程以及提升社区的基础设施来解决城市社区的应急治理还远远不够，需要结合当前的社区治理体系和经济社会背景系统性谋划社区应急治理现代化的实现机制。

（一）增强常态社区治理体系的应急治理能力

诸多研究认为城市社区应当建立一套完善的应急管理体系，但实际上社区面临的风险未必都源自于外界，还可能源自于社区内部的沟通与协作。简单割裂应急与常态，建构两套工程学体系是机械的，也是不切实际的。发挥既有社区治理体系的应急效能是系统应对复杂性问题的根本之举。

首先，要发挥党组织的应急领导作用。要将党组织在社区治理的核心引领作用转化为党组织在应急治理中的核心领导作用。依靠社区党建的各类平台和机制，充分调动起多元主体的参与和有组织的协作。以社区党组织为枢纽，即时落实党中央和上级党委政府的决策，实现国家、市域与社区的圈层协作;并依靠党组织的组织优势与动员优势做好群众的组织、疏导、疏解工作，以党组织工作的社会优势补充科层管理的行政化在群众工作中的能力不足。

其次，要强化社区三驾马车的协作能力。居委会、业委会和物管公司是支撑常态化社区治理的关键性力量。在城市社区应急治理中，居委会拥有相对专业化的社区工作者，具备较强的管理能力和执行能力;运转良好的业委会能够有效协调公民意见，妥善协调物权和所有权争议;而物管公司往往对社区的基础设施较为了解，能够为及时调取相关信息、协助分析研判风险事故、组织抢修等提供强有力的支撑。

最后，还要强化公众和社会力量的有序参与。一是要重视民意。在城市社区应急治理中为避免政府、技术部门与公民因价值判断或事实判断导致的差异化立场，需要积极引入民意。二是要重视社区志愿者或积极分子的作用。将应急治理的网络与社区的生活网络相融合，使社区风险的感知触角融入社区的生活体系。三是要发挥社会组织的专业性优势。在一些需要进行心理干预、专业性救援的风险事件中应当注重引导社会组织的有序参与，部分社区行政事务也可以适当向社会组织转移，以增强社区工作的针对性。

（二）社区应急治理现代化的建构路径

社区应急治理体系不能仅照搬政府应急管理的模式，还要兼顾社区的社会性及人民性。实现城市社区应急治理体系的现代化，也需要依靠不断的评估反思来积累更多制度性经验。基于复杂性理论及城市社区发展规律，城市社区应急治理现代化应当具有五个层次的建设目标与意涵。

一是提升社区应急治理体系的科学性及有效性。社区应急治理体系是指规范社区应急时权力运行和维护社区秩序的一系列制度和程序。社区应急体系的科学性与有效性应当是最基础的目标，一些侵害社区应急有效性的形式主义、文牍主义作风需要被排斥在外，从而构建起符合科学判断的协调、动态和整体的社区应急制度运行系统，以实现社区应急治理的预期目标。

二是要衡量社区应急成本及负面效益。如果以实现科学有效的社区应急治理为唯一目标，往往会导致不计成本的投入和短视化的治理行为。社区应急治理应当充分探讨应急方案的成本是否合理，以及这些成本是否有进一步优化的空间。在最接近民众的基层社区，充分评估方案的实施是否损害了其他方面或者其他群体的利益，是否对社区发展产生了不良影响。

三是要增强社区应急治理与常态化治理的可持续衔接。应急状态不能成为常态，应急治理也不能成為常态化的治理模式，因此应急方案的选择要尽可能地为后续转向常态治理方式提供方便。具体而言，要做好应急治理与常态化治理转换的过渡性方案，将应急治理的过程与社区韧性的提升过程相统一，防止因过度应急治理造成常态化治理手段失灵。

四是提升社区应急治理的法治化水平。最深刻意义上的法治意味着社会产生共识，其法律是公正和既存的，能够约束所有掌握公共权力者的行为[24]（p.11）。由于应急状态下通常存在事件的不确定性，所以往往会出现应急状态下的维稳行为，或对公民权利的限制。随着政治文明进程的加快，应急治理中的法治化是必然取向，特别是在社区应急治理中更要坚守法治精神，实现对法制的突破与对法治的坚守相统一[25]。

五是要在社区应急治理中强化合法性。社区应急治理虽然是发生在基层场域的治理活动，却因民众具有更切身的感受而成为影响其政治认同的关键。要在社区应急治理中增强民众对政府具体治理行为的治权认同，提前研判应急方案在道德上的可接受度以及对某些群体的文化或情感可能带来的伤害，从而从社区应急场域中展示治理能力和制度的优越性，以强化国家治理的总体效能。

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[责任编辑：张英秀]

Risk Identification of Urban Communities and Their Emergency Management Strategies From the Perspective of Complexity

Zhao Ji

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030）

Abstract：

The emergency management of urban communities is full of complexity， so the simple linear thinking should be avoided in the process of risk identification and risk cognition. According to the complexity theory， urban community emergency events can be divided into conventional risk problems， complex risk problems， uncertain risk problems and fuzzy risk problems， and differentiated governance strategies can be adopted. For the future， the Party organization should play the role of the emergency led， strengthen the cooperation ability of community troika， expand the orderly participation of the public and social forces， so as to enhance normal community governance system of emergency management ability. In addition， community emergency management modernization should be promoted by enhancing the scientific nature and effectiveness， cost and benefit balance， sustainability， and legitimacy of rule by law.

Key words：

emergency management， urban communities， community security， community governance