论党内法规公开

蔡金荣 沈在蓉

摘 要：党内法规公开主要包括党内法规文本公开和制定过程公开，是民主立规、科学立规、依法立规的题中之义。党内法规公开在党内法规发展史上经历了一个认识逐步深化和制度不断完善的发展过程，当前在制度建设和实践运作中仍有进一步完善的空间和必要。未来应当在合理平衡保密与公开、成本与效益等价值的基础上，从党内法规公开的保密审查机制、统一平台、方式方法、追责机制等方面作出进一步完善。

关键词：党内法规;公开;制度规范;社会实践

中图分类号：D262     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）04-0027-06

收稿日期： 2021-02-26

基金项目： 2016年度国家社科基金项目“党内法规制度体系与国家法律法规的调适与衔接研究”（16BDJ035）

作者简介： 蔡金荣，法学博士，杭州行政学院教授，主要研究方向为宪法学和党内法规;沈在蓉，杭州市团校副教授，杭州市哲学社会科学研究基地“习近平新时代中国特色社会主义思想与杭州青年工作研究中心”研究员，主要研究方向为青年马克思主义。

一、党内法规公开的必然性

党内法规公开是指将党内法规文本及其制定过程向党的成员乃至社会公众公开，包括从制定规划、计划到调研起草再到审批和发布的各个环节，以及各阶段的成果和信息对外公开，以便组织成员和社会公众参与介入，是民主立规、科学立规、依法立规的题中之义。

首先，公开是民主立规的前提条件。由个体联合而成的组织，无论是社团、政党还是国家，为实现成立该组织的基本目标，必须对成员保持有效的统帅整合能力。这种统帅整合能力并非简单地诉诸暴力或者人身依附所能持续，而是更多地依赖由成员的认同所形成的组织权威。成员的认同则根植于其主体地位的获得与维系，这一点随着人类主体意识的不断觉醒而越来越明显。换言之，组织获得成员认同进而赢得权威的关键在于兑现民主价值。这就是为什么在经典作家口中，反复强调组织的权力来自成员权利的让渡;也是为什么在各国宪法文本中，一再申明组织的一切权力属于人民。事实上，自1847年世界上第一个共产党组织诞生至今，无产阶级政党就一直在探索党内民主，中国共产党更是在总结了历史正反两个方面的经验和教训后，在十六大报告中郑重宣示“党内民主是党的生命”，并在党章中强调“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”，民主立规因此成为逻辑必然。继而，从民主的实现来看，必须具备两个必要的条件：“第一，完全的公开性;第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[1]（P131）具体到民主立规，应当确保党员群众充分获得党内法规制定的信息，知晓党内法规制定的过程，了解党内法规制定的进度，从而提升其对党内法规的认同感。特别是，作为一个拥有九千多万党员的大党，中国共产党必须采取间接民主的形式，诸如制定党内法规这样的活动，如果离开了公开，那么其民主正当性必将大打折扣。

其次，公开是科学立规的基本保障。良法是善治的前提，习近平指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”[2]（P43）党内法规作为“法”，体现“党的统一意志”，同样也必须尽可能提高质量，提升“真理性”，才能确保依规治党真正成为管党治党的不二法门，此即科学立规。如何才能做到科学立规呢？马克思曾精辟地指出：“立法者应把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”[3]（P183）也就是说立法是一种主观见之于客观的实践活动，要准确地反映立法所调整的社会关系本质，必须要有科学的方法，其中之一便是公开。因为只有立法公开，立法者才能有效集中众人之智，使所立之法更具有真理性，这也是法治主义者认为法治优于人治的关键论据之一，即法是经过众人的经验审慎考虑后制定出来的，而不是立法者閉门造车主观臆造出来的。具体到科学立规，既然党内法规所体现的是“党的统一意志”，那么全体党员才是党内法规制定权的所有者，党内法规制定主体仅仅是党内法规制定权的行使者，这就要求后者必须通过公开党内法规制定过程，全面收集、准确提炼党员群众的意见和需求，力求就党内法规所调整的事项在全党形成最大共识，从而确保“党的统一意志”的真理性。

最后，公开是依法立规的必然要求。早在1954年，刘少奇就党法关系在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”[4]（P247）中共十一届六中全会通过的决议强调：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”[5]（P118-119）中国共产党在十二大明确将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入党章，至今已成不刊之论。其规范意涵是，党必须在宪法框架下开展党的各项工作，包括制定和实施党章以及党内的各项规范性文件。[6]事实上，自《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）到《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）都将坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为制定党内法规应当遵循的原则。评判党内法规的制定工作是否在宪法和法律范围之内，必须将其公开才能得到准确的答案。需要说明的是，作为行为规范的法，人们只有知道规范的内容，才可以有所遵循，故而自春秋时期子产将刑律铸在金属鼎上，向全国老百姓公布以来，立法文本的公开就是立法的一项基本原则，但是立法文本的公开并非是立法公开的全部内容，后者包括从确定立法项目到完成立法最终结果的全过程。依法立规所要求的公开亦概莫能外，必须通过公开来展示党内法规制定者是否具有法定权限、制定过程是否遵循了法定程序、法规内容是否在宪法和法律范围之内，等等。

二、党内法规公开的

制度规范与社会实践

对党内法规建设规范化历史的考察表明，在改革开放之前党内法规建设的规范化程度不高，一个典型的表现就是，强调政治性、保密性，而公开性有所欠缺，甚至连基本的党内法规文本都无法全部或者完整公开，但这种情况随着改革开放以来民主法治建设的推进而逐步得到了改善。[7]

倘若是从制度规范上考察党内法规公开问题，那么应自1990年颁布的《暂行条例》开始。在党内法规制定工作制度化伊始，有关公开的规定相对比较简约。就公开的直接规范来看，仅仅规定了结果公开，即公开发布党内法规文本。同时，文本公开的范围有限、标准模糊、方式不明，仅仅规定“有的党内法规公开发布”，故即使文本公开也存在很大的选择性和不确定性。当然，从功能角度来考察公开的话，《暂行条例》规定的党内法规草案征求意见制度，也应当视为公开的相关规范。因为，征求意見意味着党内法规制定活动，不再由党内法规制定主体沿着封闭的通道单兵突进，而是开放立规过程以吸纳党员群众的意见，从而成为党内法规公开的重要内容。但是，彼时征求意见制度规范的公开意义还是存在很大限度的，因为其将征求意见的范围设定为“需经中央审议批准的党内法规草案”，并且除非经中央批准得在全党征求意见外，只在一定范围内征求意见。虽然《暂行条例》在附则中规定省级党委制定党内法规的活动，依照本条例的基本精神进行，但从相关规定的限缩精神来看，地方党委制定党内法规活动中的征求意见程序是潜隐不彰的。因此，《暂行条例》规定的党内法规公开刚刚起步，在总体上还是有所欠缺的，相关工作局限在领导机关、相关职能部门和少数领导干部中开展，很难向全党公开，有时甚至有神秘主义倾向。[8]

推动历史前进的力量往往是多元的，中国社会各领域自改革开放以来，展开了包括党务公开在内的各项公开探索，党内法规公开因此迎来了新契机。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是中共权威文献首次完整提出“党务公开”概念。2007年10月，中共十七大修订的《中国共产党章程》明确规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”特别是，2000年国家法层面出台的《中华人民共和国立法法》，对立法公开提出了规范化要求，深刻地影响了党内法规公开工作。2012年出台、2019年修订的《条例》就此对《暂行条例》作了大幅度的补充。

首先，进一步细化了党内法规文本公开的要求。2012年版《条例》规定，“党内法规经批准后一般应当公开发布”。运用体系解释方法，这里“经批准”是指对党内法规草案的审议批准，不是说其公开发布需要批准;同时，其强调“一般应当”公开，较之前的“有的党内法规公开发布”，更强调公开是确定的和常态化的义务。在2019年版《条例》中，更是通过“负面清单+公开”的形式，再次强化了党内法规文本公开的要求，并提升了“不公开”党内法规认定的可操作性。同时，还明确了公开发布的媒介，即党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体。其次，进一步完善了征求意见制度，将其前移至党内法规制定工作规划环节;规定所有党内法规草案都应当征求意见，不再限于中央党内法规，并且为回应民主立规和科学立规的要求，强调应当分别听取党代表大会代表、基层党员、干部的意见和有关专家学者的意见，后者则包括了非中共党员。特别是，鉴于共产党领导党、执政党的地位，要求与群众切身利益密切相关的党内法规草案，必须听取群众意见，从而明确将听取意见的对象拓展至党外。

当然，党内法规公开法理的不断成熟和制度建设上的显著进步，并不意味着其在工作实践中的落实能够一步到位。就文本公开而言，很多党内法规仍是秘而不宣的，一般都是以党内文件的形式在党内一定范围内印发、传达的，特别是省级党内法规很多属于机密范畴，[9]这也给我们带来了很多困惑。比如，中央分别在2012年和2018年两次对中央党内法规和规范性文件进行集中清理，对新中国成立以来党中央制定的党内法规和规范性文件进行了摸底，并分阶段、分批次地作出了相应决定。但是，普通党员群众无法检索查阅到决定的完整内容，很难弄清楚相关决定内容上的差异性。第一次清理工作结束后，据官方媒体报道继续有效的中央党内法规制度有487件，[10]但是为加大中央党内法规和规范性文件公开力度，中共中央办公厅法规局以这次清理活动为基础，梳理编辑而成的《中央党内法规和规范性文件汇编：1949年10月—2016年12月》[11]，收录的中央党内法规和规范性文件只有260件，两者之间的差额如何理解，如果是因为中央未批准发布，那么对中央批准与否的标准可否有所说明？如果确属不宜公开，那么是否可以公布党内法规名称。同样的差异还表现在第二次清理结束后的报道中，废止和宣布失效的中央党内法规110件，现行有效的有220多件。[12]那么，即使两次清理工作之间没有出台任何一件中央党内法规，也应当有三百多件（487-110=377），两者之间的差额又当如何解释？此外，一项工作应当体现标准的统一性，但是党内法规的相关数据统计，有的单列党内法规，有的将党内法规和规范性文件并列;对客观材料的统计，在一个具体的时间节点上应该是精确的，但相关表述往往是“大约”“左右”，故而党内法规的相关数据在几次清理之后，仍然没有一个统一的、精确的官方数据。前述新闻报道中提及经过两次清理后，党内法规有4100多部，但是作为法律查询权威软件的“北大法宝”，截至2020年5月14日，“党内法规”栏收藏总数仅为2867件，“党内法规制度”栏收藏总数进一步减少为1718件，与官方数据之间同样存在相当大的缺口。这是当前党内法规建设工作的一个缩影，可借此窥见党内法规公开工作的整体效果并不理想。特别是党内法规制定过程，诸如征求意见等程序的公开程度还是有很大提升空间的。以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》为例，在文件稿起草过程中，党中央发出《中共中央关于对党的十八届六中全会研究加强和规范党内政治生活问题、修订〈中国共产党党内监督条例（试行）〉征求意见的通知》，共计收集到1955条修改意见，扣除重复意见后有1582条，征求意见的对象包括各地区各部门各方面，甚至包括民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士。但是，征求意见由于各种原因仍然限定在“党内一定范围”[13]（P54-57）。甚至有些党内法规制定过程是否在“党内一定范围”公开都成疑，以关于地方党内法规制定方面的党内法规为例，十八大以来中共高度重视党内法规制定工作，在2012年《条例》出台后，按照我们的传统和惯例，地方跟进制定配套性或者执行性党内法规的可能性极高，但是笔者通过网络一一检索了31个省级党委的制定情况，结果仅有《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》《中共海南省委党内法规制定规定》《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》《内蒙古自治区党内法规制定规则》《中共江苏省委关于贯彻〈中国共产党党内法规制定条例〉的实施办法》《新疆维吾尔自治区党内法规制定办法》等六部省级党内法规公开可查，由于制定过程公开不到位，以致其他省级党委是否制定及如何制定均无从知晓。

三、党内法规公开的影响因素分析

总体而言，影响党内法规公开的因素主要有两个：一是“保密—公开”的平衡;二是“成本—效益”的考量。保密主要针对党内法规文本公开而言，“在某些特定的领域里，保密的倾向产生于这些领域的客观的性质：凡是涉及有关统治机构对外权力利益的地方，不管是面对一个私人企业经济上的竞争者，也不管是在政治实体中涉及外部的、潜在敌手的政治实体，处处都有这种倾向……政治党派的运作并无二致”[14]（P314）。这种保密需求在革命斗争或政治竞争环境下是不言而喻的，而党内法规天然的政治属性决定了其必然会受到这种保密文化的深远影响，实践中部分党内法规甚至是通过“口耳相传”这种点对点的方式传达的。但是，当下的中国共产党已经成为执政党而且长期执政，过于强调保密性已经不合时宜，相反我们应当从公开性这一法的本质属性来展开党内法规建设。当然，包括党内法规在内的政党事务毕竟具有政治属性，因此未来党内法规建设一方面要坚持公开性原则，党内法规只调整适宜公开的事项，而需要保密的事项因不具有立规的成熟性而不制定党内法规。有研究者进一步建议就此制定党的规范性文件的思路比较合理可行，因为党的规范性文件的公开性要求相对宽松。[15]另一方面，要正确处理既有党内法规的保密问题，在之前党内法规清理工作的基础上，对那些确有保密必要的党内法规依法定密管理，待保密期届满后再依法解密公开。

“成本—效益”主要针对党内法规制定过程公开而言的，任何运行程序的展开离不开一定的人财物等物质成本的支撑，党内法规制定过程公开同样受制于上述成本因素。一般而言，过程公开程度越高，相应的成本也就越高，反之亦然。此外，部分党内法规针对实践工作中某些突出问题，故而比较注重时效性，这与党内法规制定过程公开也存在一定程度上的张力，我们可以将其归纳为时间成本。正因为如此，“成本—效益”成为每一项程序制度设计过程中必须面对的现实问题，即使是国家立法层面也不是每一项立法都会公开征求意见。笔者认为，党内法规制定过程公开不可避免地会产生物质成本和时间成本，但不能因此而否定公开的积极意义和必要性。正如有研究者指出的，“效益并不能仅仅从程序过程的‘直接成本这一角度来分析，而必须将程序的‘错误成本和‘道德成本等方面结合起来考虑。如果程序过于简化，以至于满足不了‘最低限度的公正要求，则程序只能产生‘负效益，其效率越高则产生的负面效果越大;如果程序的简化在降低直接成本的同时也导致结果有效性的降低，则并不一定能产生效益”[16]（P97-98）。因此，我们需要做的是在各种价值和利益之间进行恰当的平衡而不是简单的取舍。事实上，我们可以结合不同类型的党内法规，设计物质成本和时间成本不同的公开程序，力求做到繁简分流。比如，对于中央党内法规制定过程设计较为严格的公开程序，对下位配套性的党内法规制定过程设计较为简单的公开程序，因为后者的主要内容是上位的中央党内法规，而其已经在制定过程中公开过了。

四、完善党内法规公开制度的设想

党内法规公开工作的推进，首先离不开我们全党在思想上对其价值的整体认同，可以说这种认同度决定了公开工作的水平。当然，合理的制度安排反过来也可以进一步提升思想认同。笔者以为，未来需要重点从以下几个方面加强党内法规公开的制度建设。

首先，建立健全党内法规公开保密审查机制。从《条例》的基本精神和政治民主化的基本趋势看，党内法规公开应当以公开为原则保密为例外。可见，明确公开的“负面清单”是公开的前提性工作，如前文所述，尽可能不要将涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开的事项纳入党内法规制定规划和计划。如果这些事项已经制定党内法规或者必须制定党内法规的，应当做好保密和公开之间的平衡。部分党内法规包括不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，应当借鉴政府信息公开的经验，公开可以公开的部分，并对不予公开的部分说明理由，即使全部不能公开的，也应当公开党内法规名称。

其次，统筹推进党内法规公开的平台建设。就党内法规文本公开而言，《条例》规定应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党媒上发布，总体看来形式较为多元，但规定不够具体，操作性有待提升。受互联网技术的影响，传统的党报党刊受众主要集中在党政机关，覆盖范围已经大不如从前，故这应当是公开平台之一而不是全部;重点新闻网站、门户网站等党媒虽说契合了互联网时代的潮流，但是目前党委网站建设与政府网站建设相比存在明显不足，各级党委的网站建设水平参差不齐，以拥有党内法规制定权的省级党委为例，很多都难以轻松找到其官网，这可能是因为其本就没有建设相关网站，也可能是因为其网站名称个性色彩较浓，一般党员群众难以搜索识别。所以，笔者建议以统一党务信息公开平台建设为抓手，借鉴政府网站建设经验，统筹推进各级党委官网建设，统一规范各级党委官网的网站名称、域名和网页设计，并开辟党内法规公开专栏。除了新制定的党内法规需要及时公开之外，各级党内法规工作机关还应当定期就对应层级的党内法规进行梳理汇编，通过出版社公开出版或者内部发行的方式供有需要的党员群众查阅。

再次，科学规范党内法规公开的方式方法。就党内法规制定过程公开而言，《条例》规定党内法规草案形成后应广泛征求意见，可采取书面形式和座谈会、论证会、网上征询等形式。但是，这几种形式都有各自的特点，分别适合不同类型的党内法规。其中，书面形式的特点在于正式性，对象一般限定在特定范围内，时间成本相对较高，适合需要向特定群体征求意见的党内法规;座谈会的特点在于简便灵活，对象相对比较集中，时间成本相对较低，适合各种类型的党内法规;论证会较之于座谈会则更为注重专业性，对象相对更为集中，时间成本更低，适合技术性或者专业性较强的党内法规;网上征询的特点在于覆盖面广泛，公众参与门槛低，但意見整理归纳任务较重，适合涉及新生领域需要广泛收集党员群众朴素想法的党内法规。可见，为了提高公开的实效性，未来应该就不同类型的党内法规运用何种公开形式作出明确规定。

最后，合理设置党内法规公开的追责机制。古语有云：天下大务，莫过赏罚。法治的运行机制与之高度契合，法律规范的逻辑结构包括行为模式和法律后果。其中，行为模式就是规定人们可以行为、应该行为、不得行为等行为方式，法律后果就是对人们是否遵守前述行为方式的评价（赏罚）。党内法规公开规范除了规定行为模式之外，也必须有必要的追责机制，以形成相应的倒逼效应。然而，《条例》并没有规定党内法规公开方面的责任，虽然党内法规的实施主要靠自觉，但是完全离开了责任倒逼机制，其实施的效果显然难以乐观。正因为如此，《条例》第三条强调党内法规“依靠党的纪律保证实施”。笔者认为，未来应当将党内法规公开明确纳入党务公开范围，并作为重点监督和追责的内容。党内法规制定主体应专门向上级组织报告公开工作情况，并作为履行全面从严治党政治责任的重要考核内容，纳入党员民主评议范围。对工作不力并造成不良后果的，应当依规依纪追究有关党的组织、党员领导干部和工作人员的责任。

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On the Openness of the Internal Regulations of the C.P.C

CAI Jin-rong1，SHEN Zai-rong2

（1.The Administrative College of Hangzhou，Hangzhou 310024，China; 2.The Youth League College of Hangzhou，Hangzhou 310000，China）

Abstract：The openness of the internal regulations of the C.P.C mainly includes the publicity of the internal regulations texts and the publicity of formulation process，which is the meaning of democratic，scientific and legal regulations. In the history of the development of the internal regulations of the C.P.C，the openness has experienced a process with deepening of the understanding and improving of the system. At present，there is still room and necessity for further improvement in the system construction and practical operation. In the future，on the basis of reasonable balance between confidentiality and publicity，cost and benefit，we should further improve the confidentiality review mechanism，unified platform，ways and methods，accountability mechanism，etc.

Key Words：the internal regulations of the C.P.C;openness;systems and regulations;social practice

責任编辑：彭 澜