政府信息公开法治化建设研究

摘 要：政府信息公开法治化是推进依法行政和建设法治政府的有效途径。2008年《政府信息公开条例》颁布实施以来，在中央和各级政府的不断努力下，政府信息公开工作逐渐步入规范化和制度化的轨道。但在取得成绩的同时，面临的问题也不容忽视。文章以福建省三明市为例，以点概面地分析当前地方政府信息公开法治化建设中存在的问题，进而提出应从提高认识、优化运行机制和加强保障等方面入手，进一步推进政府信息公开法治化建设。

关键词：政府信息 公开 法治化三明

中图分类号：D601；F062.5

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）10-042-03

一、政府信息公开法治化的意义

政府信息公开法治化是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权或委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，将其掌握的涉及公共利益的相关信息，依据法定的条件、程序和方式，在法定的时间里主动或依申请向社会公布，以及公民、法人或其他组织依法获得并使用公共信息资源的制度模式。它对推进法治政府建设具有重要意义。

（一）政府信息公开法治化是规范政府行为，提高依法行政能力的重要手段

在我国，各级政府及其部门是最主要的法律法规实施者，其能否在宪法和法律规制的范围内开展管理活动，真正做到依法行政，是全面推进法治政府建设的关键所在。而通过政府信息公开法治化建设，将政府行政行为的过程及政府所掌握的其他涉及公众利益的信息通过制度化和规范化的方式予以公开，让政府各项活动全面接受社会公众的多方监督，一方面能够实现行政权力和行政行为在阳光下运行的要求，增强各级政府及其部门工作人员行为的透明度，从而最大限度地预防腐败现象的产生；另一方面，政府信息公开法治化对政府信息透明度、政府行为的廉洁性和高效性等方面都提出了更高要求，在这一高要求的刺激下，能够倒逼各级政府及其部门切实提高自身依法行政能力，提高运用法治思维和法治方式做好各项工作的能力。

（二）政府信息公开法治化是科学界定政府职能，实现简政放权的重要保证

实现职能科学和权责法定是法治政府建设的两个基本目标，为此，国务院多次召开会议大力强调在全国推进简政放权。简政放权的基本要求是，政府合理界定职责范围，厘清政府与市场的边界，将权力充分下放。其中，行政审批制度改革是简政放权的重中之重。而政府信息公开法治化的应有内容包括政府权责清单、政府决策、政府改革措施的公布，这种公开既有结果的公开，也有过程的公开。具体而言，政府信息公开法治化作用于行政审批制度改革的过程中，政府把取消、下放和保留的行政审批事项，适时以适当方式公开，接受舆论和社会的监督，防止行政审批权滥用，能够保证简政放权的顺利推行。

（三）政府信息公开法治化是预防和化解矛盾，提升政府公信力的重要途径

当前，政府与民众间频繁发生的矛盾冲突无法得到有效解决是阻碍法治政府建设的一大困难。造成此种困境的一个重要原因就是老百姓无法及时获取真实有效信息，信息的严重不对等使民众对政府公信力丧失信心，进而产生矛盾冲突。而政府通过信息公开法治化建设为预防和化解矛盾提供了重要途径：在矛盾冲突发生前，充分的信息公开为政府与公众的沟通奠定基础，双方能够通过合法途径商议解决办法，避免暴力冲突发生；当冲突不可避免的发生后，及时且真实的信息公开能够防止谣言的传播和煽动，也为政府树立起敢于担当的良好形象，有利于矛盾冲突的解决和政府公信力的提升。

二、三明市政府信息公开法治化建设的现状

（一）三明市政府信息公开法治化建设的实践

近年来，三明市认真贯彻落实国务院工作部署，严格按照《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和《福建省政府信息公开办法》规定，依照“透明、便民、利民、规范”的原则，不断完善政府信息公开工作法治化建设。

1.提高信息公开的水平。一是不断拓宽公开的内容和数量。近年来，三明市不断拓宽政府信息公开的范围，不断加强重点领域信息公开，特别是与群众利益密切相关、群众关注度较高领域的信息公开，如财政资金使用、权力清单、公共服务信息、环保信息和食品药品安全等，以提高信息公开的实效性。而在主动公开方面，2008年以来，三明市政府已累计主动公开政府信息超过32万条，涉及机构职能类、政策文件类、重大建设项目类等多种类型。同时，依申请公开也稳步推进，公开的数量逐年增加。二是丰富公开的形式。三明市充分利用大数据时代网络资源的优势条件，通过建立各级政府和部门门户网站和专栏，召开新闻发布会，开通政务微博、政务微信、两馆查阅场所及其他便民渠道，实现政府信息公开形式的多样性。截至2015年底，全市各级行政机关建立网站专栏（网页）610个，网站专栏访问量339万多人次；通过各种公开载体主动公开政府信息3.53万条次；健全档案馆、图书馆政府信息查阅场所18个；民生资讯服务平台建设，全年更新信息265万多条，在线访问达173万多人次，平台接入信息源单位总数及信源覆盖面居全省前列。丰富的公开形式切实提高了政府信息公开的水平，也极大满足了群众需要。

2.加强基础保障建设。一是建立健全组织机构。三明市组建了政府信息公开工作领导小组办公室，市级配备2名工作人员具体负责全市政府信息公开的推进、指导、协调、监督工作。此外，在全市范围内逐步落实市、县、乡三级政府信息公开工作组织机构、人员编制、办公场所、公开平台、工作经费。截至2015年，市直各部门、各县（市、区）政府、各乡镇（街道）调整完善政务公开工作领导小组、工作机构607个，工作人员636人，其中专职52人。二是加强人员培训引导。三明根据职能分工，与行政学院合作，分层次地通过以会代训和专题培训等多种形式举办培训班，对全市政府信息公开工作人员进行相关政策解读和日常业务能力提升等方面的培训，增强工作人员的服务水平，有效推进全市政府信息公开工作持续健康发展。三是强化监督检查。三明市政府在参照福建省政府的做法基础上，建立了信息公开网上电子监察系统，通过每月开展网络巡查、每季专项督查、半年重点抽查等手段，实时在线监察各级政府网站政府信息公开专栏运行管理情况，基本实现漏洞的及时发现和解决。

（二）三明市政府信息公开法治化建设中存在的问题

1.对政府信息公开缺乏足够的认识。受中国几千年传统统治观念的影响，政府习惯处于管理位置，官员服务意识不强，导致部分地方政府及其部门对政府信息公开认识不足。以三明为例，从笔者的考察来看，部分基层政府和部分对政府信息公开工作的重视程度仍然不够高，有些地区将政府信息公开工作当作形象工程，虽然开通了政府网站或微博微信，但这些信息公开渠道最终只出现在应付上级检查的书面汇报材料中，其实际功能作用没能真正发挥，甚至沦为睡眠网站。2015年国务院办公厅公布的第一次全国政府网站普查情况的通报中，三明市的个别县和个别部门网站被通报存在问题，这正是部分地方政府领导对政府信息公开认识不足，重视不够所导致的。

2.政府信息公开的制度不完善。一是内容和范围不明确。现有法律法规对政府信息公开的内容和范围的界定比较模糊，哪些信息需要公开，哪些信息允许拒绝公开没有明确的标准，在政府享有高度自由裁量权的现实情况下，实践中常出现主动公开、依申请公开和保密信息界限混乱的情形。二是程序不规范。当前的政府信息公开缺乏正当程序的引导，在公开的方式和程序上，仍以公开主体的自主选择为主，这就容易出现只注重是否公开这一结果，而忽视公开的过程和信息的质量和实效性。三是平台建设不完备。现有政府信息公开平台主要是政府网站，但从全国政府网站普查结果来看，一部分网站存在栏目设置不够便民，数据更新不够快，难以满足快速发布、灵活回应的需要等问题。且政府信息发布的技术平台建设相对滞后，不能适应发展要求，严重阻碍了政府信息公开的发展。

3.政府信息公开的保障不足。一是监督和救济不完备。首先，在监督上，现有信息公开的监督手段比较单一有限，没有建成联动的督促和警报系统。且在发现信息公开存在不规范的问题时，也没有相应的问责和惩罚制度，威慑力不足导致现有监督制度的作用发挥有限。其次，配套的救济途径没有跟上，特别是与行政复议和行政诉讼的衔接不够严密，政府信息公开缺乏救济保障。二是工作队伍能力不高。一方面，从事政府信息公开工作的人员十分紧缺，目前从事政府信息公开工作的人员绝大多数是兼职，素质参差不齐且经常变动，在缺乏稳定队伍的情况下，政府信息公开法治化无法实现。另一方面，现有队伍更存在工作能力和专业水平不高的问题，许多工作人员无法应对新情况、新挑战，特别在政府信息公开工作任务日益繁重的大趋势下，实践中常会出现工作脱节延误的现象。

三、推进政府信息公开法治化建设的思考

（一）加强宣传教育，提高对政府信息公开的认识

1.加强对政府部门工作人员的宣传教育。各级政府及其部门的公职人员是政府信息公开工作的主力军，其思想上的正确认识和足够重视是进一步推进政府信息公开法治化建设的前提。因此，需要综合运用多种干部培训渠道和手段，加强对政府公职人员的宣传教育，特别是在理论上要有针对性地加强对政府信息公开的性质、意义的培训教育，让公职人员真正认识到实现政府信息公开法治化是建设法治型政府、阳光型政府和服务型政府的必然要求，是全面推进依法治国的重要内容，各级政府和部门必须认真对待，并且要学会运用法治思维和法治方式来推进这项工作。此外，还应加大政府信息公开法治化水平在各级政府政绩考核指标体系中的权重，并组织公职人员学习，倒逼各级政府及其部门正确看待并重视政府信息公开的法治化建设。

2.加强对群众的宣传教育。进一步推进政府信息公开法治化不仅是政府的工作，也需要人民群众的共同参与。对此，还应通过多种途径加大对群众的宣传教育力度，提高社会大众的法治意识，使群众逐渐树立起正确的权利观，正确认识如何合法使用政府公开的信息实现自身诉求，避免有些人打着知情权的旗号，滥用申请公开政府信息的权利，造成行政资源的浪费。

（二）优化运行机制，提升政府信息公开效能

1.完善政府信息公开的机制建设。在《条例》基础上，进一步构建完善的政府信息公开法律制度是实现政府信息公开法治化的根本方向。其中，应特别关注政府信息公开标准化建设：一是统一信息公开内容和范围。基于立法不完善的现实原因，现阶段要实现全国范围内信息公开内容的统一仍有困难，但可以允许各地因地制宜地试行地区性统一，即除了《条例》规定的三种例外情形可以有条件地不公开外，其他政府信息原则上都应公开，地方政府应在此基础上进一步细化公开的具体内容。待积累了一定的实践经验后，再通过制定全国性行政法规或更高层级法律的方式对政府信息公开的内容和范围作出统一细化规定。二是规范信息公开流程。建议在区分主动公开和依申请公开两种不同信息公开类型基础上，进一步细化政府及其各部门信息公开工作的流程图，并建立健全相应的自动化流程监控系统。只有在前一步骤完成之后，系统才能继续启动，而只有全部信息公开的程序完成后才能作为最终工作成果列入考核范畴。

2.加强政府信息公开平台建设。一是继续做好传统政府信息公开渠道建设，将政府公报、电视、报刊、广播以及新闻发布会等信息公开平台向纵深发展，下沉到乡镇、村一级，打通政府信息公开的最后一公里。同时，还要加快政府信息公开查阅场所的建设。二是利用好“互联网+政府信息公开”，重点抓好政府及其部门门户网站综合服务平台建设。在网站设计上，要在充分考虑群众需求和法定要求的前提下，设计相应的公开栏目、查询栏目、网上申请等自主服务栏目；在日常管理上，要及时更新公开的信息，及时回应群众的提问，及时处理依申请公开的事项；在技术保障上，要制定网站突发状况的应急处置预案，切实提高网站防攻击、防篡改、防病毒能力，确保网站安全、平稳运行。除此之外，还可以进一步开发利用微博、微信、手机客户端等传播性强、使用率高的信息公开平台，实现政府与群众的沟通互动，提供更为便利的政府信息公开服务。

（三）加强制度保障，促进政府信息公开长效发展

1.强化监督保障。一是加强内部监督。各级政府必须健全政府信息公开工作目标考核制度，既要定期考核各政府部门信息公开工作实施情况，又要同步组织群众对政府信息公开工作进行评议，及时总结评议中发现的问题，并重点督促改进。同时，还要强化责任追究，按照责任法定、权责一致、惩罚与教育相结合的原则，严格落实奖惩措施。二是加强外部监督。要充分发挥第三方社会组织、新闻媒体和人民群众的监督作用，通过健全举报制度、开通监督便民渠道等方式，鼓励社会各界参与到政府信息公开工作的监督中来。

2.完善救济保障。一是健全政府信息公开的行政复议和行政诉讼救济制度。在行政复议方面，建议采取复议前置模式，即当事人遇到政府信息公开纠纷时，必须先向有关复议机关申请行政复议，对复议决定不服再向法院提起行政诉讼。这样可以减少时间成本，有利于纠纷的解决。在行政诉讼方面，要利用新行政诉讼法颁布实施的契机，进一步明确政府信息公开行政诉讼的受案范围，适当扩大救济权利主体范围，即任何人认为政府拒绝信息公开与自身存在利害关系的，均可以成为原告提起诉讼。二是建立专门的政府信息公开委员会审查制度。通过在各级政府中成立由上级政府首长和同级政府部门的信息管理工作人员、信息专家组成的独立于政府部门的专职机构，由它负责对行政复议中存在争议的政府信息进行审查，并决定是否向申请人公开，这样可以防止由于部门利益冲突导致的救济制度无法落实问题。

3.加强队伍保障。一是要加强财政投入和政策倾斜力度，通过完善人才柔性流动机制和优化晋升空间等方式吸引人才加入政府信息公开工作队伍，并鼓励人才向基层下沉。二是要加强专业培训。特别是要加强基层乡镇政府工作人员的教育培训，一方面，可以通过召开会议、举办讲座、发放资料、组织异地考察和专题培训等活动，充实工作人员的知识水平，提高业务水平，增强工作能力；另一方面，可以采取上下联动的形式，定期选派上级政府机构优秀骨干人员到基层指导工作，帮助提高基层队伍的业务水平。

参考文献：

[1] 韩大元，杨福忠.试论我国政府信息公开法治化[J].国家行政学院学报，2004（2）

[2] 黄佳宇.行政信息公开研究[D].吉林：吉林大学，2015

[3] 三明市政府.2015年政府信息公开工作年度报告[EB/OL].http：//xxgk.sm.gov.cn/smsrmzfbgs/smsrmzf/zfxxgkndbg/201602/t20160203_84150.htm，2016-8-25

[作者单位：中共三明市委党校（市行政学院、市社会主义学院） 福建三明 365000]

[作者简介：陈燕（1989—），女，福建三明人，中共三明市委党校（市行政学院、市社会主义学院）科研处教师。]

（责编：若佳）