农村居民最低生活保障制度建设研究——以太原市娄烦县为例

□牛亚鑫，覃 娜

（广西外国语学院 广西 南宁 530000）

最低生活保障在我国是先由农村发展而来并逐渐推广到城市的，在发展的过程中形成了一系列社会救助制度，对我国农村居民最低生活保障制度（以下简称农村低保）的开展打下了比较好的基础[1-2]。1999 年，我国出台《城市居民最低生活保障条例》后，标志着最低生活保障制度成为我国的一项法律制度。

如今，农村低保制度已经深入各地。农村低保的全面推进已取得显著成效，对贫困群众提供了一定的生活救助。

1 娄烦县农村居民最低生活保障制度运行现状

1.1 低保标准的确定

娄烦县低保标准是太原市政府根据太原市经济和社会发展水平确定的，以保障低保对象的基本生活。自2005 年娄烦县实施农村低保制度以来，农村低保标准已经提高了23 次，有时甚至一年提高两次，提高金额也越来越高，2019 年提高金额高达100 元。2017—2021 年娄烦县农村低保提高了5 次，调整金额为290 元，到2021 年娄烦县农村低保标准提高为610 元/（人·月），见表1。

表1 娄烦县2017—2021 年低保标准调整

1.2 保障对象的确定

根据娄烦县民政局的相关规定，农村低保对象主要来自这几种家庭：生活来源较少的家庭，抚养赡养能力较弱的家庭，家中有重大疾病和重度伤残的，家庭中全部丧失劳动力的，单亲家庭中由于子女年纪较小没有劳动能力的，家庭中生活困难且儿女正进行高中及以上学历教育的。

1.3 保障资金的来源及划拨

娄烦县农村居民最低生活保障资金支出全部由政府承担，具体的过程分为以下4 步。

第一步，在每年12 月，各个乡镇对各村的低保对象进行第二次审查，然后上报给娄烦县民政局，再由娄烦县民政局上报到太原市民政局，由民政局继续对上报的对象进行抽查，在报送当年财政预算时，要根据审查结果进行确定，然后上报太原市财政局；太原市财政局将财政预算中应承担的低保金划入本年度财政预算上报到山西省民政厅。

第二步，为了使资金及时发放到低保对象手中，太原市低保资金下拨一年中有4 次，分别为1 月、4 月、7 月、10 月，称之为季度低保资金。在此前，太原市民政部门依照财政部门下批的预算金额和上报的低保人数，结合当地区发展水平制定下拨的此次低保金，报送到同级财政部门审查。

第三步，娄烦县民政局每月5 日前将低保经费支出通知发给乡镇，并在10 号前拨款到县农村信用社，再由县农村信用社在15 日前将低保金转到低保户账户。

第四步，低保对象持低保存折到任意一个农村信用社银行就可以领到低保金。

1.4 低保制度的动态管理

为了保障农村低保制度真实有效运行，娄烦县每年都对低保对象进行复核检查，并根据低保对象的真实情况进行核实评估确定保障人员的标准，由此形成了一套比较完善的农村低保审核审查制度。娄烦县对整体的农村低保审批程序作出了明确的规定，确保所有低保人员的资料做到一户一档。每年的复查过程中还会按照不低于30%的标准进行复查，并对制度落实效果不佳的乡镇进行重点复查，及时将条件转好的人员剔除。在执行严格的审查过程中，娄烦县根据实际情况开通了农村低保制度的绿色通道，针对特殊困难的群体在严格审核和确定条件的基础上，简化相关程序，及时对困难群体进行保障。

1.5 低保制度的综合监控

低保资金使用和管理一直是低保制度运行中的重要环节之一。在针对资金如何使用的过程中，娄烦县采取了将定期与不定期检查相结合、一般与重点检查相结合、内部与外部检查相结合的办法，并成立独立部门进行第三方监督。此外，将低保具体真实情况对外公布，接受群众监督，开通投诉举报通道，真正让资金使用透明化[3]。

2 娄烦县农村低保存在的问题

2.1 城乡低保标准差异大

随着社会经济发展，农村也发生了翻天覆地的变化，紧跟城市发展步伐，农村居民生活水平有了很大提高，尽管农村低保标准在不断提高，但和城镇低保标准的差距较大。

农村与城市之间的差距是认知的一个误区，人们认为“在农村没钱可以生活，在城市却不能生存”。农村居民身体健康时基本可以自给自足，但是生活并没有人们想象的富足，更何况是老人、残疾人或需要抚养孩子的家庭，农村低保带给他们的帮助实在是杯水车薪。

2.2 农村低保对象认定难

要确定低保对象，就要对低保对象的家庭经济情况进行全面核实，然而由于农村区别于城市的经济运行模式给低保对象认定工作带来了极大的困难。

第一，农村居民多是自给自足的生活方式，他们种植的粮食、养殖的家禽牲畜容易受到自然或非自然因素的影响，这些影响因素会引起价格波动，使工作人员在低保认定过程中难以准确地给出评估结果。

第二，有一部分外出打工的农村居民，因为收入的不确定性，对他们收入的核定工作存在极大的困难。外出打工者工作不固定，而且他们有隐性收入和临时收入，这些都给评估认定工作提升了难度。

第三，农村家庭抚养和赡养费用也是一笔收入，这部分收入更加难以确定，单凭低保工作人员的审核复查工作和村里评议工作根本无法阻止骗保、瞒保、多保情况的发生。

2.3 农村低保动态管理难

农村低保制度在综合管控的过程中本着实行“应进则进，应退则退”的原则，但在农村低保制度实施过程中这一原则的实行十分困难，到目前为止还没有低保对象申请退出低保的，但低保工作调查人员每年都能在审核复查的过程中发现生活条件转好的低保人员而被剔除低保名单。因为低保制度综合管控难，低保工作人员工作很难进行，每年有很多“富低保户”吃着空饷，也有很多因为突发情况而生活困难的农民不能享受到农村低保[4]。

2.4 农村低保综合监管不足

低保制度的综合监管有着不可忽视的关键作用，只有监管到位，低保工作开展才能顺利进行。农村低保制度实施过程中，村级民主评议随处可见，但却没有发挥真正的作用。村级民主评议在有些地方形同虚设，村民完全没有参与其中，致使低保对象的确定有可能评定出错。而且村民的监督意识薄弱，主要是因为监督机制的不健全，监督渠道不完善，导致村级领导以权谋私的情况发生，产生“人情户”“关系户”。

3 优化娄烦县农村最低生活保障制度的对策与建议

3.1 统筹城乡低保标准

城乡结构二元化是阻碍城乡发展的重要因素，必须建立城乡发展一体化格局，各级政府部门要在城乡发展一体化、公平、公正建设上下工夫。

在低保制度方面，要统筹城乡标准，提高农村低保标准，缩短农村低保标准和城市低保标准的差距。在低保标准确定的具体实践中，各相关部门应结合城乡发展水平，根据吃、穿、住、行、医、教等设立农村低保标准，该标准的设立应满足农村居民最低生活水平与城市低保标准的差距日益减小。随着经济快速发展，要统筹城乡低保标准一体化，需要大幅提高农村居民最低生活保障标准。

在今后的农村低保标准确定工作中，城乡各级政府部门要协调配合好。农村低保标准的确定不仅以农村的经济水平为基础，还要参考城市的经济发展，切实提高农村居民的生活水平，缩短城乡居民之间的购买力差距，进一步推进城乡一体化发展[5]。

3.2 准确界定低保对象

低保对象的准确评定是低保制度的基础前提。为了计算方便，将家庭收入分为稳定的收入和没有固定工作造成不稳定的收入。农村主要收入来源有种植农作物获得的收入，种植收入和其他收入共同组成农村家庭的总收入。在计算时，为了方便也会分开计算。政府部门中的民政局作为主要负责人，由农业、牧业、林业、副业和养殖业等各部门配合计算低保家庭的收入。其他收入来源的家庭收入计算方法，可到家中亲自拜访进行深入调查，把调查计入其他收入来源，其他来源可能包括外出打工或者房屋出租等不固定的收入。在其他收入来源统计时，一定要注意认真核对家庭收入。尤其是一些隐性的收入，一定要认真核对，确保得到的数据是最真实的。

农村中家庭收入达到本地低保收入的标准，经逐级的审查后，并且保证没有错误信息和没有漏掉的家庭资料时，可评定为低保家庭。需要注意的是，应结合社会家庭救济制度进行多方面考虑。民政局作为主要负责部门，与各个部门共同合作，包括工商局、税务局、公安局、质监局、统计局等相互配合，全面掌握家庭收入信息。一定要防范个别居民为了获得低保而欺骗的行为，因此在今后的低保核查中，政府部门要大力推进对家庭检查制度，进行系统化管理。

3.3 强化实施动态管理

农村低保制度动态管理是为了切实保护在农村中生活贫困的部分人，使低保的保护对象是真正生活在社会最底层的贫困农村居民，在一定的低保费用支出范围规定内，更多地将农村贫困人口纳入保障。

现在农村低保乱象频出，农村低保制度的动态管理是为了杜绝农村干部等人冒充贫困人口享受低保的现象。低保的目的并不仅是普通意义上金钱方面的施舍，而是更深层提供技术、资金等方面的鼓励、引导和扶持，帮助贫困人口摆脱贫困，逐渐步入小康。

相关低保执行工作的部门，要建立健全低保户档案管理机制，切实掌握低保户的家庭情况、收入情况。执法人员要经常下乡调查、核实已纳入低保范围的低保户的真实情况，杜绝“赖保骗保”的事情发生。同时，乡镇政府人员要多多参与到农村的生活中，切实了解村民的基本生活情况，若有符合救助条件却未纳入低保的家庭，一经发现马上处理，确保低保工作范围内不发生“漏保”，真正实现“兜底线、织密网、建机制”，使低保能真正救助生活贫困的群众[6]。

各个地区要根据不同实际情况，制定完备的信息监察机制。利用电子信息技术使低保工作实现现代科技的网络化、信息化，为今后及时、准确查找低保家庭情况提供便利。各部门应经常下乡调查，通过人性化的调查，在建立低保户档案管理工作中提供更加完备的资料，方便人们更加全面地了解低保户信息，同时根据低保户家庭收入情况的变动，及时变更、补充信息，方便低保工作实施，使低保工作做到有理可依、有据可查，让低保户的纳入真正做到公开、公正、公平。

3.4 畅通低保对象监督渠道

农村低保制度主要是对农村生活困难的人口进行相应的保护，村民对低保制度进行监督有利于促进低保制度发展。通过两种方式可以使农村居民有效地参与到农村低保制度的建设中来。

第一，建立投诉反馈机制，可以有效地避免村级领导以权谋私和“人情保”“关系保”现象的发生。政府可以建立专门的农村低保工作部门，丰富和畅通农村居民咨询、投诉渠道，例如开通热线电话和设立举报投诉信箱。

第二，建立行政复议制度，完善农村低保监督管控。在低保申请人申请低保资格失败后，可以向上级部门申请行政复议，来保障真正有需要的农村贫困居民享受到农村低保制度[7]。

3.5 强化社会监督评议机制

针对农村低保工作实行对应的监察管理和制度审议，可以通过很多的方式来进行，包括招聘低保监督员、成立相对应的低保工作社会督察组织等。低保督察员和相对应的社会督察员应该通过自我推荐和有关部门民主化介绍相融合的方式，透明招聘产生，减少内定职员的情况发生。在这期间，招聘过程中应以人民是不是拥有至高无上的公信力，是不是存有公益心当作考察目标之一。在低保督察员和社会督察员的组员确认后，应按职能责任的不同展开工作，可以根据民众对农村低保工作效率的做法和建议，充分了解工作之中的不足，并积极地反馈给低保工作单位，完成对低保工作的整理改制。还可以依照发生的状况开展相对应的工作，让议案更为完善，使之加快推进农村低保工作的进行。在实施过程中要加强监督管理，工作更为透明化等。目前，娄烦县低保工作职员与乡镇低保工作职员的预备方案计划基本完善。

4 结束语

自农村低保制度开展到现在，取得了很大的成功，是因为在发展过程中，人们不断探索，不断发现问题，不断找出解决措施、给出政策建议。虽然现在农村低保政策已经在山西省全面实行，也达到了比较成熟的阶段，形成了一系列全面的制度措施，但是在实施过程中却一直有历史残留问题没有解决，也不断有新问题涌现，通过对现状进行分析，发现问题，着力于解决农村低保制度运行中的问题，给出了完善农村低保运行机制和监督机制的具体建议意见，希望对娄烦县的农村低保制度建设有所帮助。