浅谈“城中村”改造项目的难点及应对措施

文/陈樑

一、“城中村”改造的必要性

改革开放以来，尤其是进入二十一世纪，我国社会经济进入快速发展期。新城区的大规模建设与旧城区的更新改造同步展开，使城镇的景观格局与空间结构得到了迅速改变。然而，随着城市的快速扩张，城市边界不断向周边乡镇拓展，自然村落逐渐被纳入城市的建设区中，而村落人口却无法获得相应的宅基空间，违章搭建、环境问题随之产生，“城中村”现象由此形成。

从宏观上看，进行“城中村”改造，是推进我国社会主义现代化建设、践行生态文明与寻求国民经济可持续发展的内在需求。党的十九大报告明确提出，要坚定地走生态文明的发展路线，为广大人民群众构建优质宜居的生活环境，改进当前社会治理的整体水平。随着上海市经济发展水平越来越高，现已形成的“城中村”区域村民宅基地和其他建设用地犬牙交错，相互交织；原农村居民大部分或全部转为城镇户口，本地人与外来人口数量严重倒挂；环境“脏乱差”，违章搭建现象突出，存在大量社会管理和安全隐患，与周边环境形成反差；相关基础设施和公共服务设施超负荷运行使用。因此，上海市实施“城中村”改造势在必行。本文将对作者所参与的“城中村”项目进行分析总结，梳理改造难点并提出相应的应对措施。

二“城中村”项目中的难点

（一）“城中村”项目整体方案筹划复杂

“城中村”改造不同于一般的房地产开发项目，一、二级联动的特性决定了“城中村”项目在整体方案筹划阶段存在着较大的难点。

首先，“城中村”改造相关的配套政策不完善。虽然在国家层面及上海市政府层面出台了部分关于“城中村”改造的政策，但其与现行的土地流转政策、土地出让政策存在一定的矛盾。一级开发成本的结转、相关财务费用的结算方面虽有政策提及，但无实施细则，这都带来了较大的不确定性。作为城市更新项目，部分地方政府出于统筹规划考虑，将某些公共设施或配套规划放置于项目地块内部。因此，在进行方案筹划时，需要统筹和考虑的因素较多，对政策的理解与应用在整体方案筹划阶段尤为关键。

其次，在项目经济性测算方面问题较多。由于“城中村”项目涉及多地块联动、动迁安置房与商品房滚动开发，会产生大量的地块基础数据，例如改造范围面积、人口结构、经济指标、环境指标等，需要通过开展区域地块权属调查、土地勘测定界、人口情况调查等获得准确的数据。然而，在一般情况下，相关数据或通过第三方机构测量获取，或使用原有数据库数据，其准确性与时效性较难保证。在诸多边界条件为假设条件的情况下，项目经济性测算的准确性较差。

最后，方案筹划的规划难度较大。“城中村”基础设施落后，规划和管理难度较大，地块的改造开发过程容易出现规划调整，对地块开发用途、容积率、天际线条件等都会产生相应的影响，项目改造存在较大的不确定性，尤其是对商品房地块指标的调整，将直接影响项目的整体收益。

（二）一级开发动迁难度高

一级开发阶段是指自“城中村”改造项目审批通过开始实施，到完成动迁并实现地块收储，直至完成土地定向出让的过程。一级开发原主要由政府实施，“城中村”改造项目虽明确一级开发阶段仍由镇政府主导，但引入合作单位后部分工作需由项目团队推进，在相关部门的协调及工作机制运作上存在难点。

“城中村”改造首先涉及动迁工作。虽然驻地的百姓改善愿望强烈，但不可避免地会存在“钉子户”的情况，这将对项目整体进度控制产生影响，同时也存在一定的社会稳定风险。动迁过程中的主要难点包括三个方面。一是人口面积认定。动迁安置补偿的基础是被征收房屋的等价置换，按原有房屋评估价值置换新房。然而，“城中村”范围内可批建的面积有限，随着人口的自然增长，应建而未建情况十分普遍，因此，通过人口面积认定来确定补偿面积成为主要手段。人口面积认定的依据较为复杂，使被安置人接受也存在一定难度。二是社会维稳压力较大。在动迁过程中，由于家庭内部分配不均、内心诉求未被满足、政策理解不透等原因，会产生一定的社会稳定风险。此外，随着群众维权意识的增强，征收过程中的矛盾往往容易激化，造成上访、群访等影响社会稳定的现象。同时，征收也会使一部分居民“一夜暴富”，出现肆意挥霍、高额消费，甚至赌博、放高利贷等违法行为，造成社会稳定风险。三是企业动迁时间成本、经济成本较高，对项目总成本影响巨大。在企业动迁过程中，可能遇到许多历史遗留问题，如何在政策框架内妥善处理这些问题，对项目成败至关重要。

（三）“城中村”改造项目资金压力大

“城中村”项目投资量大，在前期动迁补偿、土地出让金上缴、工程款结付等环节，资金都会面临巨大考验。如因资金链断裂、融资不当或整体经济环境收紧等原因而造成财务风险，将对项目整体推进产生巨大影响。此外，因“城中村”项目整体投资额巨大，融资的利息浮动也会对项目整体收益造成影响。“城中村”项目的特殊性导致税收政策、法规等不明确和不稳定，使财务人员难以对项目成本作账务处理，或导致未来税负的增加。“城中村”项目各地块分别立项，致使保障房地块的建设成本无法进入商品房的扣除项目，进而增加土地增值税税负。

三、“城中村”项目难点应对措施

“城中村”改造项目涉及难点较多，有针对性地提出防范措施及应对方法，能最大程度地保证项目顺利推进，并争取项目社会效益、经济效益的最大化。

（一）项目整体方案筹备阶段的应对措施

1．综合考量各项因素，编制实施方案。“城中村”改造项目投资体量大、投资周期长，涉及大量的动迁，因此，实施方案是否合理完善，直接关系到项目的成败。“城中村”改造项目的实施方案一般由镇政府牵头起草。镇政府对于当地的实际情况较为了解，对区域内百姓的诉求及人文环境、“城中村”改造政策较为熟悉，因此有其特有的优势。然而，镇政府在资金筹措、房地产二级开发的成本测算及整体规划定位等的把控上需要专业合作单位的支持。同时，在编制实施方案时，需要紧扣地块的整体规划，既保证动迁安置的需要，又能充分发挥地块的优势，提升区域整体品质。

2．提升基础测算数据的准确性。基础数据是“城中村”改造项目测算的依据与基础，确保基础数据的准确有助于使项目整体方案制定更加合理。一方面，需要委托具有资质，并有相关数据收集经验的第三方单位进行数据的测算；另一方面，在数据统计后，需与政府相关部门数据库进行比对、审查，尤其是人口、户籍、宅基地面积、土地权属等信息，需要充分掌握。此外，相关数据的原始资料也需要妥善保存，确保基础数据可追溯、可校核。

3．充分利用项目合作各方优势。上海“城中村”改造项目采用农村集体经济组织改造并引入合作单位共同开发的模式。因此，在项目筹划阶段，应充分利用各方优势进行方案的编制，达到事半功倍的效果。镇政府在动迁的成本测算及了解动迁安置房需求方面有丰富经验，合作单位在二级开发成本测算及整体投资测算方面有一定经验，因而需在实施方案编制阶段，由合作各方派遣专业人员组成团队，进行方案的编制。

4．充分考虑政策变化所带来的不确定性，加强方案敏感性分析。“城中村”改造项目配套政策不完善，因此，在项目实施方案编制过程中，不可避免地会对政策条件进行一定的假设。另外，还需对起决定作用的政策条件进行敏感性分析，确保方案的完整性及可实施性。

（二）一级开发阶段的应对措施

1．严守“阳光动迁”底线，促进动迁工作推进。多年来，动迁引发的冲突和上访都是旧城改造、地块收储的难点与矛盾点。这一方面是由于房产价值连年来的大幅上涨，使动迁居民对于动迁安置的心理预期不断提升，另一方面是由于不规范、不透明的动迁模式，使被安置人存在侥幸心理，感觉越晚签约收益越高。因此，需要严格按照动迁口径，秉承“公正、公开、公平”的“阳光动迁”理念，通过严守动迁底线，促进动迁工作的推进。

2．完善保障机制，组建公信评议小组。动迁过程中存在着一定的社会稳定风险，这主要是有关人口面积认定、房屋土地性质认定等。因此，需严格按照相关规定进行认定，由于确有部分特殊情况存在，需建立公信评议机制，由专业律师、居委、居民代表及镇所属部门组成公信评议小组进行审议，并将审议结果进行公示，最大程度地规避稳定风险，避免因动迁而造成冲突及上访风险。此外，需完善社会保障机制，对确有困难的家庭、孤老及行动不便者，给予一定的政策关怀，帮助其度过动迁的过渡期。

3．加强政策宣讲，通过征收促进企业动迁。在推进地块内企业动迁的过程中，应组建由政府动迁主管部门、征收事务所、评估单位、项目实施主体单位等各方组成的专项工作小组，主动对接动迁企业，将相关政策法规完整、及时地向其传达、告知，明确“城中村”改造的重大民生意义。可通过征收法定程序的办理，加强过程交流和政策解读，促进企业动迁。

（三）“城中村”改造项目资金压力应对措施

1．充分运用金融工具，争取最优融资方案。“城中村”项目是重大的民生工程，在启动融资时应充分运用政策红利，加强与银团沟通，争取最优的融资方案。提高资金使用效率，优化资金支付路径，在确保正常资金使用的前提下，不过多沉淀资金，减少财务费用的总额。

2．开展税务筹划，科学合规进行优化。“城中村”项目的特殊性导致税收政策、法规还不明确。在项目开发过程中，需积极与动迁事务所、相关单位沟通，要求相关单位及时开具合法、合规的发票，尽量获得增值税专项发票。完善企业内控制度，加强财务人员专业知识和业务培训，同时聘请有经验及业务能力强的税务咨询机构，对“城中村”项目整体纳税情况进行规划，在保证涉税资料真实的前提下，对项目的税负进行优化。

3．抓紧一级动迁成本结算。按照目前“城中村”改造相关政策，在一级开发过程中产生的动迁成本，可在相应地块形成净地后，进行一级成本认定结算。此部分成本结转可大大缓解项目资金压力。因此，在项目推进过程中，一是需要及时整理、汇总项目资料，满足条件后第一时间上报，二是要严格按照动迁口径执行相关政策，确保成本认定顺利通过。

四、结束语

随着城镇化进程的不断推进，对于“城中村”的改造将越来越频繁，并由上海、深圳等一线城市向经济较发达、城镇化率较高的二线城市铺开。因此，对“城中村”改造项目的难点及其应对措施进行研究具有十分重要的现实意义。同时，“城中村”改造项目的相关政策也在不断调整，需要进行持续的研究与分析。“城中村”改造将是未来一段时间内城市更新的主要方式之一，因此，继续深入研究“城中村”改造模式意义深远。