公募REITs税收制度设计初探——以美国经验为例

文/涂玉玲

一、公募REITs的演变及税收现状

房地产行业在国民经济中占据着重要地位，它能否平稳运行，直接关系到中国经济、财政、就业和金融能否保持稳定，因此一直以来都受到国家的高度重视。然而在很长一段时间内，国内并没有出现标准化REITs产品，市场一直在开发的大多是类REITs产品，它们的共性在于皆以私募的方式发行，没有面向所有的公众。直到2020年，证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》，才标志着公募REITs在我国真正拉开帷幕。

REITs独特的制度设计，使其在税收层面上享有很大程度的优惠。但是在我国，REITs的发展才刚刚起步，尚未形成完整的税收体系，有关REITs的税收适用规则零散地分布在各税收政策之中，没有专门的规定。REITs本身结构复杂，涉及至少包括项目公司、专项计划、公募基金在内的三层主体架构，因此，REITs在设立收购、持有经营、投资分红环节会涉及多个主体、多个税种，且各主体的税率不同、适用条件不一，增加了适用的难度，也隐含着税负较高、重复征税等问题，这使得税收问题成为我国REITs发展有待攻克的一大难关，它也影响着REITs本身目的价值的实现——作为一种融资手段，其主要目的是融资。因此，在对REITs的结构进行剖析的基础上，在不同环节对不同主体进行涉税分析，总结当前发展REITs在税收上存在的弊端，通过对比成熟市场的政策，有针对性地加以借鉴和采纳，进行相应的税收制度设计，在当下是很有必要的。发挥REITs作为金融创新工具在资源配置中的作用，最大化地促进经济发展。

二、具体涉税环节分析

（一）设立收购环节

首先，作为底层资产的不动产需要脱离原先的资产所有人，实现资产隔离，此时就需要一家项目公司对不动产进行持有。

1.资产转让：如果已存在一家合适的公司，那就可以直接进行资产转让，这是税收成本负担最高的一种方式。其中卖方涉及土地增值税、印花税、增值税、企业所得税，买方则涉及契税、印花税，全部按照一般常规交易对待，无法享受到任何税收优惠。

2.不动产出资：如果不存在一家合适的公司，此时就需要成立一家新公司，相较于前述情况，这是税收负担相对较轻的模式。但是实践中，不动产的持有方一般为房地产开发企业，被企业改制重组中有关土地增值税的优惠政策排除在外，仅仅可以享受企业所得税在五年内分期缴纳的递延优惠。

3.新设分立：设立一家新公司，同时也可以采取公司分立的方式，这也是三者中相对最优的方案，相较于不动产出资，其最大的好处在于可以适用《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）的规定，不必缴纳增值税，同时也可依据《财政部国家税务总局关于进一步支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》（财税〔2015〕37号）享受免征契税的优惠。

因此，对比这三种方式可以发现，设立收购环节涉及的税种较多，税负较重，最大的税负来源于土地增值税和增值税，契约、增值税、企业所得税能否享受税收优惠，与企业本身是否满足企业重组的条件息息相关，存在着不确定性。

除去第一种资产转让模式，在另外两种新设项目公司的情况下，需要对不动产本身进行转移，将资产注入新设的项目公司，此时又存在着两种方式，分别是资产收购和股权收购。对于前者的税务处理，相当于重复前述资产转让模式，交易双方涉及的税费都较高。采用股权收购的方式，理想情况下，可以通过间接持有，规避直接转让不动产本身所涉及的土地增值税，但是这种方式存在着很大的风险，可能被认定为资产交易，《国家税务总局关于以转让股权名义转让房地产行为征收土地增值税问题的批复》（国税函〔2000〕687号）曾提到，名义上是转让股权，而以股权形式表现的资产主要是土地使用权的，视同直接转让资产，缴纳土地增值税，这体现出税务机关的“穿透式监管”原则。但需要明确的是，不同于批复中明文抨击的独立交易行为，在REITs中，设立收购只是其中的一环，在整体的利益输送中仅仅起到导管作用，故二者应当区别对待，因此有必要和当地的税务机关进行沟通。

（二）持有经营环节

在持有经营环节，收益主要来源于租金收入和不动产本身升值部分，主要涉及增值税和所得税两个税种，此时要对项目公司、专项计划、公募基金三个主体进行分析。

1.项目公司：存在的税负可能有增值税及附加、印花税、房产税、土地使用税、所得税等。

2.专项计划：由于专项计划是资管产品的一种，在增值税层面上可以适用《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号）以及《关于资管产品增值税有关问题的通知》(财税〔2017〕56号)的规定，对于保本的租金收益按照3%的征收率进行简易征收，对于非保本收益不进行征收，同时不需要考虑所得税层面的问题。

3.公募基金：根据前述规定，公募基金本身不需要考虑增值税的征收问题，并且依据《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2008〕1号）暂免征收企业所得税。

通过上述分析可以发现，在持有经营环节，主要的税负还是落在项目公司身上。以独立的眼光看待，项目公司理应缴纳相应的税负，但是以整体的眼光打量整个REITs结构会发现，税负略微有点重。

（三）投资分红环节

投资者作为整个利益输送链的终端，从封闭式公募基金获得的分红主要涉及增值税和所得税。分红不属于保本收益，不适用增值税，因此只需要考虑所得税的问题。

1.个人投资者：在持有阶段，个人应当对分红收入缴纳个人所得税，但是在转让时，可以享受政策给予的免税优惠。

2.机构投资者：根据《财政部国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2018〕1号），投资者从证券基金分配中取得的收入，暂不征收企业所得税，但是需要对转让公募基金时的价差缴纳企业所得税。

三、REITs当前税收存在的问题

（一）缺乏专项税收制度，实践存在不确定性

我国对于REITs尚未出台专门的税收法规，只能针对各个行为和主体逐个寻找适用的税收政策。在实践中，为了尽可能地减轻税负，可能存在多种REITs结构设计模式。以设立环节为例，采取不动产出资和公司分立的方式新设项目公司，都存在着不确定性，是被视为企业重组进而享受相应的税收优惠，还是会被认定为“真实交易”进而被要求视同销售进行纳税，很大程度上取决于当地税务机关和态度，毕竟实践中尚未有成熟的操作经验和范本。REITs结构本身的复杂性也给税务机关的工作带来了交易行为认定上的困难与挑战。不少企业为了节约购置成本，取得自主开发房地产的资质，登记领取了营业执照，但主营业务并非房地产开发，在土地增值税的征收上，很可能就因为拥有营业执照，而被关于企业改制重组的土地增值税税收优惠政策排除在外。名为“实质课税”，其判断标准依赖于形式上的内容。在持有经营环节，对于专项计划和公募基金的保本收益如何定义也存在着不确定性，究竟是仅仅以合同条款为依据，还是要一并参考产品实质，实践中并没有确切的答案。征收的多个税种中有房产税，该税目前仍然处于探索试点阶段，尚未全面开征，地方政府在房产税方面具有较大的自由裁量权，这也导致了在实践中存在着诸多不确定因素。

（二）整体税负较重，存在重复征税的问题

通过前述分析发现，在设立收购环节，涉及各个纳税主体以及多个税种，在持有经营环节和投资分红环节，多层级主体间存在重复征税的问题，从底层资产取得的收入不仅要在项目公司层面缴纳企业所得税，更要在投资者层面缴纳所得税，整体上税收负担较重，并且目前没有针对REITs的专门税收优惠措施出台，导致在设立收购、持有运营、投资分红各个环节连续性征税。同一笔收益在不同主体之间连续征税，严重降低了资产收益率，对于投资方和发起方无疑都是巨大的打击，这会使得REITs无法发挥应有的激励作用。

四、美国经验比较

19世纪中期，工业革命促进了经济的飞速发展，商业信托开始在美国出现，一些富人开始利用大型金融中介进行投资，那些小型投资者都只能望而却步，无法分一杯羹。直到1960年，时任美国总统艾森豪威尔签署了REITs法案，才结束了这种不平等的局面，使得普通民众也能参与房地产行业投资。美国是世界上最早推出REITs的国家，拥有目前全球最大、最重要、最成熟的REITs市场，其市场规模占据全球规模的约2/3，上市REITs数量达到220个，总规模超过1.1万亿美元。在过去的12年里，美国REITs通过收购或者出售等运作，向不动产市场提供了超过4000亿美元的现金流。可以说，学习REITs的制度安排，离不开学习美国经验，美国REITs之所以能蓬勃发展，与它自身的税收制度设计是紧密关联的，因此，有必要将美国作为主要范本进行对比研究。

（一）理论基础：信托导管理论

REITs英文全名Real Estate Investment Trust，中文名为不动产投资信托基金，本质上是一种信托关系。既然是信托，就符合信托的一般特性，而信托的特别之处，在于其可以实现信托财产权利分离和信托财产独立。权属主体与财产的分离，使得信托课税一直是学界的难题。

西方国家在信托所得税方面长期存在分歧。不少国家坚持信托实体理论，将信托本身视为独立的纳税实体，由受托人代行纳税义务，等到受益人实际获得信托收益时，再进行相应的税收抵免，这是一种实时纳税义务。而以美国为首的国家则采用信托导管理论，不把信托当作实体看待，只是作为委托人向受益人输送财产及收益的导管，从委托人到受托人再到受益人，存在着诸多形式上的财产转移，但认定最终的获益者只有一个，即受益人，本着实质课税的原则，只对终端的受益人收税。相比前者，信托导管理论的优点在于其更好地坚持了税收中性的原则，不因多重财产转移而加重纳税负担，程序简单，有效地避免了重复课税，减少了不必要的麻烦，而且在导管输送利益途中不征税，可以有效积累信托收益，延迟纳税义务的发生，鼓励信托业务的发展。

（二）REITs资格条件：严要求、高标准

美国税法对于REITs的结构、收入来源、资产以及利润分配等都作了规定。

从表1可以看出，目前我国公募REITs仅在基础设施领域适用，尚未推广到所有的不动产领域，此外，除去利润分配要求，在结构、收入来源、资产要求上，都不及美国规定严格与细致，毕竟我国仍处于初步探索阶段。美国之所以设立那么严格的条件，是因为REITs本身能带来极大的税收优惠，一旦被滥用，很容易造成国家税源流失，使之成为用来避税的工具。因此，一旦达不到规定的条件，就会受到惩罚性税收措施的制裁。

表1 中美关于适格REITs的相关规定对比

（三）税收制度设计：税种少、税负轻

表2 中美REITs在不同环节涉及的税种对比

经过对比可以发现，美国的税收优惠主要集中在持有运营环节，对于符合要求的REITs，一般对经营所得和资本利得用于股息分配的部分进行免税处理，只在投资分红阶段征税，从而避免了两端重复征税，这样可以使投资者最大程度地保有利益。美国对资产转让环节的支持力度相对有限，现实中大多是通过设计伞状结构的UPREITs来实现所得税的递延，将资产的收益转变为同等价值的运营合伙企业的份额，只有在该份额出售或者转化为上市REITs份额后，才需要实际纳税。同时，相对于我国，美国REITs每个环节涉及的税种也相对较少，尤其是特朗普税改之后，公司所得税税率也进一步下调，税收负担远小于我国。

综上所述，美国税法对REITs的规定既包含高标准的准入条件，又赋予其优惠的税收优势，具有典型的税收驱动特征，值得我国借鉴学习。

五、我国税收政策建议

（一）遵循税收中性原则

根据信托导管理论，REITs是收益传递的工具。应当保证税收的公平效率，体现税收中性原则，换言之，以REITs持有并经营资产所承担的税负，不应当大于投资者自行持有并经营资产所承担的税负，否则就无法起到资源优化配置的作用。资产证券化，不应导致额外的税收负担，明晰REITs交易是销售还是融资的判断原则及相应交易属性下各方的税务处理十分重要，同时也要尽可能地在设立收购和持有经营环节给予税收减免和优惠，从而推动REITs的发展。

（二）设立收购阶段，审视企业重组行为

在设立收购阶段，由于需要对发起人的资产进行隔离，将资产注入项目公司，或者涉及项目公司对另一公司的反向吸并，可能构成企业重组行为。根据《财政部国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税〔2009〕59号），企业重组是指企业在日常经营活动以外发生的法律结构或经济结构发生重大改变的交易。要构成企业重组，需要满足一些硬性条件，重组后标的资产的实际投资主体和控制权不能发生实质变化。根据经济实质理论的精神，因企业重组而产生的交易，在其交易过程中没有产生增值，所以无需缴纳所得税、土地增值税等。之所以给予企业重组行为诸多税收优惠，目的在于鼓励企业重组，促进企业合理的商业调整和资源配置。REITs的设立收购环节，只是将发起人的资产转移到新主体，是一种内部资源的整合，完全符合经济实质理论，应当享受特殊优惠。目前我国有关企业重组的土地增值税优惠政策排除了房地产开发企业的适用，但是对REITs可以作例外规定，只看行为，不看主体成分，适用所有主体。在资源转移前后，计税基础并未发生变化，即使在未来真实出售给第三方，也可以按照原计税基础征税，不会导致税收的损失。根据纳税必要资金原则，如果企业没有实际收到可以缴纳税负的现金或者其他财产，应当给予暂缓征税或税收递延的待遇。在设立收购环节，采用股权支付形式的，应当准许税收递延，只有采用非股权支付形式，才需要当期纳税。

（三）持有经营阶段，避免重复征税行为

通过前述分析可以发现，REITs的沉重税负多来自持有经营环节。REITs内部结构复杂，层级较多，涉及多重主体。美国在持有经营环节对向股东和收益凭证持有人支付的经营利得和资本利得减免征收所得税，只对投资者的分红征收所得税，从而避免了对同一笔收益重复征税，此举也被新加坡、日本等国家所采用。因此，将来在制定REITs相关的税收优惠政策时，我国也可以参考此条，在REITs层面对支付给投资者的分红部分给予免征或者减征的税收优惠。

（四）投资分红环节，鼓励投资者长期持有

虽然对于投资分红环节，美国也没有相应的税收优惠，但是我国可以做出一些创新性的制度设计。国际通行的REITs以公开发行、永续交易的权益性REITs为主，与股票类似，投资者不仅可以在发行期认购，也可以在二级市场自由买入卖出。可以通过适当的制度设计，使得税收政策向投资者倾斜，发挥税收的宏观调控作用，引导投资者减少短期投机行为，增强其长期持有意愿，从而维护REITs市场的稳定性，进而促进REITs的良性可持续发展。

六、结语

一项资产的价值取决于它所能带来的未来现金流的现值。REITs的出现，对资产进行证券化，盘活了存量，激发了市场的活力，是我国未来供给侧改革的核心。通过研究对比发现，我国在REITs税收制度设计上存在很大的进步空间。当前我国公募REITs刚刚起步，针对REITs的税收政策尚不完善，尤其是设立收购和持有经营环节税负较重，使得REITs难以发挥其对资源进行合理配置整合的作用。因此，有必要参考借鉴他国成熟经验，坚持以税收中性原则为导向，对相关税收制度加以规划设计，以便为公募REITs在我国的发展添砖加瓦。