保障性安居工程审计的困境与建议——基于审计署审计结果公告的文本分析

文/陈美如

一、引言

改善民生福祉是治国理政的首要目标。近年来，审计署不断加大民生审计的力度，着力推动保障性安居工程等民生政策精准落实。自2011年起，审计署连续8年对全国范围内的保障性安居工程项目进行审计,并出具审计结果公告。2020年，全国审计工作会议指出，长期以来审计机关较好地组织了保障性安居工程审计，扎实开展民生审计是未来审计的重点工作思路。

本文利用Python等软件，对2012-2019年审计署公示的保障性安居工程审计结果公告进行探析，整理和提取公告中披露的相关信息，通过表格的形式直观地反映各个年度的审计情况，总结规律，发现问题，对保障性安居工程审计进行全面研究，并针对存在的问题，提出建议和对策，以期推动保障性安居工程审计不断走向成熟。

二、保障性安居工程取得的成绩

2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，保障性安居工程以此为开端，逐步得到发展。李克强总理指出，实施保障性安居工程意义重大，是转变经济发展方式、保持经济可持续发展、保障和改善民生的必要措施，也是长期以来重大的民生工程和重要的政府任务。2011年以来，审计署先后组织过八次全国范围内的保障性安居工程审计，出具的审计结果公告客观地评价了保障性安居工程取得的成绩和存在的问题。

从审计结果公告中的评价部分来看，自保障性安居工程实施以来，我国住房保障体系已逐步完善和健全。保障性安居工程的建设增加了保障性住房的有效供应，有效缓解了住房供需矛盾，中低收入人群的住房条件不断改善，社会更加和谐与稳定。同时，对保障性安居工程的投资，有利于统筹城乡发展、促进乡村振兴，从而促进经济平稳运行。

与此同时，审计结果公告也揭示了保障性安居工程实施过程中存在的问题。在资金管理使用方面，工程及其配套基础设施资金筹措不当、分配不到位、使用不合规，虚报材料套取资金，挪用专项资金等问题屡次发生；在政策落实方面，保障资源被违规分配、税费和金融优惠政策落实不到位、保障对象退出机制不完善等问题长期存在；在工程建设管理方面，工程建设管理不善、监督不足，工程用地被非法获取和处置，住房和资金管理使用绩效低等问题也难以杜绝。

三、保障性安居工程审计存在的问题

（一）涉及资金巨大、对象复杂，审计难度大

从2012-2019年审计署公示的审计结果公告中披露的资金投入情况可知，保障性安居工程涉及金额巨大，且增长迅速，近年才逐步放缓和稳定，这对资金的分配、使用和管理提出了高要求。在审计资源有限的情况下，其涉及的巨额资金给审计带来了挑战。同时，安居工程的资金筹集渠道多，包括各级财政投入和社会融资，因此，对保障性安居工程建设资金的审计，涉及各级财政部门、各类银行、各家企业以及延伸调查的相关单位等。

不仅在资金方面，我国保障性安居工程的建设、分配、后续管理及相关政策执行等，涉及对象多，情况复杂，因而在审计过程中,会延伸至多个部门或个人,增加了审计的工作量和工作难度。

表1 保障性安居工程资金 单位（亿元）

（二）审计涉及领域狭窄，关注内容单一

本文采用Python语言对2017-2019年公示的保障性安居工程审计结果公告内容进行数据化处理，直观呈现审计关注的内容。基于jieba分词程序手工提取审计结果公告中各大高频词汇，对诸如“住房”、“安居工程”、“亿元”、“万户”、“推进”、“截止”等常见词、量词、动词以及一些区域名称进行剔除。关键词出现的频率越高，说明这个词语所代表的事项越重要，即为审计的重点关注内容。分析可知，审计结果公告中“资金”一词出现的频率最高，审计对“投资”、“融资”、“棚户区改造”、“公共租赁住房”、“危房改造”及“基础设施建设”涉及的资金问题尤为重视，“套取挪用资金”、“资金使用绩效不高”和“资金管理不够规范”等表述多次出现。由此可见对安居工程资金筹集、分配、使用和管理的审查是审计的重点。相比之下，“制度”、“政策”、“监管”等关键词出现的频率不算高，可见审计对体制机制层面、政策层面、监管层面以及人员的关注有所欠缺。审计涉及领域狭窄，不利于审计对保障性安居工程进行全面的评价，阻碍了审计从体制机制等制度层面分析问题产生的原因并提出建议，审计的建设性作用难以发挥。

同时，近三年的审计公告中，“违规”、“符合条件”、“规范”、“资格”这一类与合规性相关的关键词被提到的频率大大高于“绩效”、“质量”这一类与效益性有关的关键词。这说明，目前对保障性安居工程的审计仍停留在合规审计层面，主要关注是否有不符合条件人员等享受保障、保障房的退出是否符合要求、公租房的使用是否合规等，对专项资金的使用绩效、安居工程的建设绩效、住房分配的使用绩效缺乏重视，只是关注目标任务的完成情况。因此，审计对保障性安居工程的绩效层面的关注有待进一步加强。我国保障性安居工程的发展和建设已经形成体系，但从审计结果公告的分析中可以看出，审计关注内容单一，对保障性安居工程的经济性、效率性、效益性、社会性和公平性关注较少。这不利于审计跟进保障性安居工程的发展并提出前瞻性的审计建议，同时也不利于保障性安居工程的可持续发展。

表2 2017-2019年审计公告披露关键词词频统计

（三）部分问题屡审屡犯，审计作用没有得到充分的发挥

从2012-2019年保障性安居工程审计结果公告中可以发现,审计发现的问题主要集中在资金的管理、工程建设的管理、住房的分配使用、保障对象的退出以及优惠政策的落实等几个方面。对2015-2019年度保障性安居工程审计结果公告中披露的问题数和问题重复比例进行统计，可以得出审计发现问题重复百分比高的结论，这说明存在“年年审计年年犯”现象。每一审计事项中，审计机关都会针对审计结果出具审计报告，将发现的审计与被审计单位进行沟通，提出审计建议并要求其整改。但保障性安居工程中“专项资金被套取挪用”、“住房分配违规”等问题几乎年年发生，这说明了审计整改不到位，审计发现的问题并未得到解决，审计的预防、揭示和抵御作用没有得到真正的发挥，国有资金、资产和资源浪费严重，这影响了保障性安居工程这一民生工程的建设和落实。

表3 2012-2019年度审计发现问题统计

表4 2015-2019年度审计发现问题重复百分比

四、保障性安居工程审计的建议

（一）加大审计资源的投入，提高审计效率

保障性安居工程审计范围广、涉及资金大、对象多，其中的专项资金审计、固定资产投资审计等需要耗费大量的审计资源，因此，在加大审计资源投入的同时，也需要提高审计效率。

1.改变审计介入时间，重视审计的事前控制和事中监督作用。现阶段，保障性安居工程审计主要以跟踪审计的方式开展，注重审计的事后监督作用。事后了解审计对象的情况往往需要投入更多的审计资源，要提高审计效率，必须跟踪保障性安居工程建设的全过程。建议审计在保障性安居工程建设项目的规划和立项阶段就给予关注，了解项目的基本情况，评估项目中的风险点和薄弱环节，确定审计的重点关注对象。对于诸如“套取和挪用专项资金”、“税费和金融等优惠政策未落实”、“保障对象退出机制不完善”、“非法获取或处置安居工程用地”等共性问题，审计应从体制机制层面出发，判断项目初期是否设置相关制度从根源上杜绝这类问题的产生，以减少问题发生的可能性。同时，审计在事后发现问题时，相关的损失往往已经产生，相关部门难以及时整改和补救。如果审计在建设阶段介入，就能及时发挥揭示和抵御功能，发现问题，规范相关部门和人员的行为，制止违规行为的产生，减少违规行为带来的损失。随着保障性安居工程的规范化，审计的效率和质量也将提高。

2.提高审计人员的专业水平。审计人员的能力越强，审计的效率也相对越高。保障性安居工程审计具有特殊性，需要掌握传统审计理论和工程建设理论的技能复合型审计人员，因此，加强对审计人员综合专业能力的培养十分重要。必要时，审计机关可以聘请专家，获得诸如工程造价和法律法规方面的专业支持。同时，还要提升审计人员对计算机技术的运用能力。保障性安居工程的建设周期长、跨度大，涉及数据庞杂，导致审计分析和取证过程烦琐。提升审计人员利用计算机技术的能力，搭建和利用信息化处理平台，对工程相关的数据进行信息化处理，有利于提高审计工作的效率和质量。

（二）拓宽审计范围，构建多元化审计目标

目前，保障性安居工程审计工作以“资金”和“合规性”为主线，审计关注面单一。本文认为，随着保障性安居工程的不断发展，其覆盖范围不断扩大，审计应站在全局的角度，关注的内容应更具综合性和多元性。

除了关注建设资金的分配、使用和管理，审计还可以关注工程项目方案的设计是否合理、科学、可行。在项目实施阶段，审计后充分考虑工程实施过程涉及的各项机制制度是否健全，包括有无规范的管理流程和审批程序，关键岗位及人员设置是否到位，有关管理制度是否齐全，如设备采购、工程签证、物资验收、工程例会以及人员考勤、管理、奖惩等。保障性安居工程建设是一项长期工作，健全的制度能从源头上减少问题的发生。同时，在人员方面，审计也应当关注项目经理任职期间或离任前后的经济责任。

除了保障性安居工程的经济效益，审计还应关注工程的环境效益和社会效益。环境效益是指工程的环保性，应衡量工程带来的环境影响。工程在建设过程中应当充分考虑节能环保因素，大量安居工程的落实不能以破坏生态环境为代价。社会效益是指工程的公平性，工程面向中低收入的住房困难人群，关系到人民的切身利益，一定要保证公平性，切实保障真正有需要的家庭。

（三）充分发挥审计的“免疫”功能

除了体制机制层面需要完善，重大问题整改耗时长、见效难等原因，违法成本低也是保障性安居工程中部分问题“屡审屡犯”的原因之一，这就需要审计充分发挥预防功能和揭示功能，健全审计处理处罚法律体系，对相关人员起到震慑和预警作用。目前，我国并没有健全的审计违规定性体系，导致难以对审计发现的问题进行定性、裁量和处理处罚，人员违规面临的处理处罚力度较轻，违规成本远低于违规收益，故违规主体更易于选择违规行为，审计的预防功能难以实现。2021年2月，《国家发展改革委住房城乡建设部关于下达保障性安居工程2021年第一批中央预算内投资计划的通知》中提到，对审计、督查发现存在问题多、整改不到位的市县，要减少安排中央预算内投资。这一通知的下达，让被审计对象意识到违规成本的增加，实施违规行为的可能性会减小，审计的震慑作用将得到发挥。

应发挥好审计的抵御功能，解决保障性安居工程中存在的问题。一方面，优化审计整改建议的质量和可行性。审计人员应深挖审计中发现问题的根源，找到问题的共性，从体制机制和国家治理层面，提出审计建议，同时加强与被审计单位的沟通，关注提出的整改建议是否切实可行。另一方面，加强审计整改力度。落实保障性安居工程的后续审计制度，与纪检、监察等部门建立联合整改机制，加强对被审计对象整改情况的监督，减少甚至避免保障性安居工程中相关问题“屡审屡犯”现象，确保这一民生工程的有效落实。