职务犯罪调查阶段认罪认罚从宽制度适用问题研究

王弘宁

为了克服以往职务犯罪案件分散性、多元性办理模式所带来的查办不力和效率低下的问题，我国进行了监察体制改革，集中由监察机关对一般(1)法律有特殊规定的从其规定，例如司法工作人员利用职务实施的的刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人等的职务犯罪由检察机关负责侦查。职务犯罪案件进行调查，2018年3月份国家监察委成立，随后国家《监察法》颁布，标志着我国监察体制改革的顺利完成。但案多人少一直是包括职务犯罪在内的所有案件办理过程中存在主要的问题，特别是职务犯罪本身所具有的特殊性，使得如何提高职务犯罪办理的效率成为当前最为关键的问题。为此，我国开始在职务犯罪调查阶段探索认罪认罚从宽制度的适用，但由于我国《刑事诉讼法》并没有对监察机关调查职务犯罪过程中适用认罪认罚从宽的相关问题进行明确，导致在实践中适用该原则存在诸多的问题。基于此，本文在分析认罪认罚从宽原则在职务犯罪调查阶段适用必要性的基础上，对该原则在适用过程中存在的问题进行梳理，针对存在的问题的提出解决的对策和方法，为认罪认罚制度在职务犯罪调查阶段的切实适用提供一定的指引，为最大地化发挥认罪认罚制度价值贡献一定的助力。

一、职务犯罪调查阶段适用认罪认罚从宽制度的必要性分析

2016年全国人大常委会授权两高在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度的试点工作，在总结试点地区适用经验的基础上，2018年《刑事诉讼法》三修正式增加了“认罪认罚从宽原则”的规定，将该原则上升到法律的层面，并在刑事案件侦查、审查、审判、执行等整个诉讼程序中全面铺开适用，但遗憾的是《刑事诉讼法》并没有提及在职务犯罪调查阶段是否适用认罪认罚从宽原则的相关问题。然而笔者认为，认罪认罚从宽原则在职务犯罪调查过程中有其适用的必要性。

(一)职务犯罪的特殊性需要认罪认罚从宽制度

与其他刑事案件相比，职务犯罪具有以下特殊性，正是这种特殊性决定了在职务犯罪调查阶段同样应积极贯彻落实认罪认罚从宽原则，可以说认罪认罚从宽制度是职务犯罪调查的内在需要。

1. 职务犯罪主体犯罪水平与方法更智能化和现代化

科学技术在不断发展和进步的当前，在为人民群众生活提供便利的同时也为犯罪提供了更多的途径和方法。职务犯罪的主体多为国家公职人员，其文化水平、专业素质、人生经历以及眼界和阅历等都较一般犯罪主体要丰富得多，正所谓“见多识广”，因此职务犯罪主体的犯罪方法和水平也就更为高明，更为智能化和现代化。例如，以交易的形式收受贿赂，利用特定关系人贪污公款，以电信、证券等专业知识和技能挪用公款，等等。犯罪手段和方法更为多样化和复杂化，加大了调查的难度。

2. 职务犯罪被调查人员具有较强的反调查能力

前文已经阐述了职务犯罪的被调查人多为国家公职人员，不论是文化水平还是专业知识或者阅历与眼界都要高于一般的犯罪人员，这也决定了其具有较强的反调查能力。在犯罪时，采用的手段和方法更为复杂，在选择犯罪地点时一般选择更为隐蔽和秘密的场所，在选择犯罪时机时更为精确，一般选择难以被发觉的时机，在完成犯罪时间上一般选择尽快完成犯罪过程。在犯罪后，一般对犯罪现场进行精细地“打扫”，对相关的证据和线索进行损毁和清理。在案件调查时，往往以攻代守、主动出击，化被动为主动，积极对相关的犯罪事实予以掩盖，进而摆脱犯罪被发现的被动地位。

3.职务犯罪证据的取得和固定较为困难

与其他刑事案件相比职务犯罪不论是证据的提取还是证据的固定都十分困难。职务犯罪特别是贿赂犯罪绝大部分为“一对一”(2)吕天奇：《贿赂罪的理论与实践》，北京：光明日报出版社，2007年，第19页。的模式，行贿人和受贿人一对一单独进行沟通和联系，没有第三人在场或参与，同时行贿和受贿在我国均属于犯罪行为，因此，不论是行贿人还是受贿人都不会留下任何书证、物证等实物证据，二者还容易形成利益攻守同盟，导致贿赂案件很难获得有用的客观证据，对言辞证据的依赖性极高，而言辞证据与书证、物证等客观证据相比，具有不稳定性和易变性，出于趋利避害的本能，言辞证据还极有可能失真，在无其他书证、物证等客观证据进行印证的情况下，仅有行、受贿人的供述很难形成完整的证据链条，同时，随着案件程序的不断推进，被告人翻供可能性较大，证据稳定性较差。

综上，在职务犯罪调查过程中，被调查人具有极强的反调查能力，犯罪的手段和方式更智能化和现代化，证据的收集十分困难。正是职务犯罪的以上特殊性决定了认罪认罚从宽原则在职务犯罪调查阶段适用必需性。认罪认罚从宽原则的适用能够促使犯罪嫌疑人或者被告人为了取得从宽处罚而如实进行供述，提供监察机关尚未发现的线索，以及其他有用的书证和物证，进而有利于案件证据的全面收集和固定。

(二)人权的保障需要认罪认罚从宽制度

惩治犯罪和保障人权是刑法的两项基本任务，这里的人权不仅包括被害人、证人等人的合法权利，还包括犯罪嫌疑人的人权。如何在打击和惩治犯罪的过程中保护犯罪嫌疑人的权利一直是我国乃至世界各国共同探究的问题，对国家公权力进行规制，对公民合法权利予以保障是一枚硬币的两个面。(3)魏晓娜：《职务犯罪调查与刑事诉讼法的适用》，《中国人民大学学报》2018年第4期，第23页。在职务犯罪调查过程中，因为收集证据十分困难，对言辞证据过于依赖，加之监察体制改革刚刚完成，监察机关成立时间较短，急需要干出成绩来证实机制改革的正确性和效能性。在以上种种因素的催生下，为尽快查清事实办结案件，无形之中增加了刑讯逼供、引供诱供、暴力取证、随意留置以及留置超期等侵害公民权利情形发生的风险和概率。正是考虑到此种情况，《监察法》引入了认罪认罚从宽的规定，在第31条明确规定被调查人如实供述自己的罪行，并自愿接受处罚的，在移送检察机关时监察机关可以提出从宽处理的建议。将认罪认罚从宽制度引入到职务犯罪调查阶段，通过给予被调查人一定的从宽处理的方式，在一定程度上了降低了办案人收集证据的难度，减轻了办案人办案的压力，进而减弱刑讯逼供、引供诱供、暴力取证、随意留置以及留置超期等侵害公民权利情形发生的内在动因，切实保障了公民的合法权利。

(三)调查效率的提升需要认罪认罚从宽制度

自古以来我国就对腐败深恶痛绝，特别是以习近平总书记为核心的党中央更是对腐败零容忍，党的十八大后我国开展了反腐败专项斗争，加大了对腐败犯罪等职务犯罪的惩治力度，“打虎”“拍蝇”“猎狐”三者并重，职务犯罪案件的数量节节攀升，大量重案要案、窝案串案不断涌现。

表1 2013—2017年我国检察机关办理的职务犯罪案件的数量

从表1可以看出从2013年至2014年我国检察机关立案侦查的职务犯罪案件不论是案件数量还是涉案人数都呈大幅度上升趋势，一年内立案数增加2936件，涉案人数增加且职务犯罪的基数十分巨大，然而从表面看自2015年至2017年检察机关查办职务犯罪的数量似乎呈下降的趋势，但事实并非如此。2015年我国开始酝酿监察体制改革，2016年1月习总书记提出要“整合监察力量，健全国家监察组织架构”，2016年11月决定在北京市、山西省以及浙江省开展监察体制改革试点工作，2017年10月决定在全国各地推开监察体制改革，在此期间，试点地区主要任务在于监察体制的建构，而检察机关主要任务在于配合做好案件线索清理、结案与移交，顺利完成机构、职能、人员转隶等，但非试点地区的职务犯罪并未放松，2017年11月1日最高人民检察院检察长曹建明在《关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》就强调“2017年1月至9月，全国非试点地区检察机关共立案查办职务犯罪43614人，同比上升21.2%。”(4)http://china.qianlong.com/2017/1102/2138463.shtml，2020年8月4日访问。同时，2016年贪污贿赂司法解释，将贪污罪、受贿罪的立案标准从5000元提升到30000元，而过去3万元以下的案件占到反贪办案总量的20%左右(5)2017中国法治蓝皮书：去年中国职务犯罪增量明显下降_新闻频道_央视网(cctv.com)，http://news.cctv.com/2017/03/20/ARTIQDLYcqQEsX7p69LFC57H170320.shtml，由此可以看出，2015年至2017年虽然从表面看检察机关查办职务犯罪的数量似乎呈下降的趋势，但实际并不是如此。此外，从立案数与涉案人数的对比也可以看出，窝案串案较多，反腐形势依然严峻。2018年3月我国《监察法》颁布实施，将六类公职人员纳入被监察的范围，同时，除了负责职务犯罪行为的调查外，公职人员的违纪、违法行为也由监察机关负责。这样相较于以前职务犯罪案件的办理，人案矛盾更为凸出，如何提高职务犯罪调查的效率成为重中之重。而将认罪认罚从宽制度引入到职务犯罪的调查中，能够很好地解决人案冲突的矛盾问题，这一事实已经在其他刑事案件侦查、审查起诉和审判中得到了证实。认罪认罚从宽制度的适用，能够缓解被调查人对抗性的态度，能够降低收集证据等案件调查的难度，减少被调查人在诉讼过程中翻供情形的发生，进而提高职务犯罪办理的效率，节约司法资源，减少司法讼累。(6)李辰：《认罪认罚从宽语境下职务犯罪案件协商机制的构建》，《法学杂志》2017年第9期，第23页。

(四)宽严相济刑事政策的贯彻落实需要认罪认罚从宽制度

宽严相济是我国一项重要的、基本的刑事政策，是在新的社会形势下党中央对刑事案件的办理提出的重要精神和指示。对犯罪嫌疑人、被告人根据案件的具体情况实行区别对待是其内在要求，当宽则宽，该严则严，宽严相济。在刑事案件的办理过程实行认罪认罚从宽制度，正是对宽严相济原则的贯彻和落实。因此，在《刑事诉讼法》三修以及《监察法》中都对认罪认罚从宽制度进行了明确的规定。这也是在职务犯罪调查阶段适用认罪认罚制度的法律依据。在职务犯罪的调查过程中，对于如实供述、自愿认罪认罚、真诚悔罪的被调查人从宽进行处罚，可以促使被调查人积极配合监察机关的调查工作，对案件的相关线索和事实予以如实供述，有利于职务犯罪案件的快速查破，这样通过认罪认罚从宽机制可以将更多的办案资源向重大复杂疑难的案件倾斜，与庭审实质化改革形成相辅相成的态势，进一步落实宽严相济的刑事政策。

二、在职务犯罪调查阶段适用认罪认罚从宽制度存在的问题

职务犯罪的特殊性、人权的保障、调查效率的提高以及宽严相济刑事政策的落实，都需要在职务犯罪调查阶段适用认罪认罚从宽制度，但是在当前我国法制框架下，在职务犯罪调查过程中适用认罪认罚从宽制度还存在诸多的问题。

(一)监察机关适用认罪认罚从宽制度的相关问题不明

对于监察机关就被调查人认罪认罚所做出的从宽量刑建议，现有法律并没有对其性质、地位、权限、程序进行明确。关于量刑建议制度理论界一直争议比较大，认为该制度的设立有碍人民法院独立行使审判权，但《刑事诉讼法》三修为了落实认罪认罚从宽制度在刑事诉讼活动中的贯彻，对检察机关的量刑建议制度予以了明确，专条规定了检察机关量刑建议适用的条件、内容、形式、性质、后果等，使检察机关量刑建议制度具有了明确的法律地位，在保障公民合法权利、提高刑事诉讼效率、与审判机关相互配合与制约等方面发挥着重要的作用。然而，《刑事诉讼法》三修并没有对监察机关量刑建议的相关问题做出回应，那么在实践适用过程难免会存在许多疑问，影响了监察量刑建议的适用：其一，在刑事诉讼活动中，监察机关的认罪认罚从宽量刑建议到底居于何种法律地位？我国《刑事诉讼法》明确规定刑事侦查仅包括公安机关、检察机关以及其他法律授权机关对犯罪的侦查活动，监察机关对职务犯罪的调查活动并不包含其中，监察机关也不属于司法办案机关而是党的纪律检查机关，那么在刑事诉讼活动，其做出的量刑建议应居于何种法律地位呢？其二，监察机关量刑建议与检察机关的量刑建议是何种关系呢？监察机关并非司法机关，因此，其所做出的量刑建议在刑事诉讼活动中不能直接适用，必须经过检察机关和人民法院对案件事实进行严格审查后予以确定，那么监察机关还有做出量刑建议的必要吗？在检察机关做出量刑建议时其是否又是多余的？其三，在与司法机关从宽处罚相冲突时，监察机关的量刑建议又如何适用呢？监察机关的量刑建议与司法机关的量刑的侧重点不同，前者更侧重于反腐败的政治效果，而后者更侧重于法律效果，注重个案的公平和正义，(7)王伯庭:《量刑规则研究》，长春：吉林人民出版社，2007年，第1页。因此，二者存在冲突和矛盾的可能性，那在出现冲突时如何适用和选择呢？其四，监察机关做出从宽建议的权限如何？对于监察机关量刑建议的权限、内容、程序等问题，目前监察机关并没有出台具体的细则进行细化。其五，对监察机关认罪认罚从宽建议如何进行监督和制约？检察机关虽为我国的法律监督机关，但是对监察机关职务犯罪调查活动并无监督权，因此，如何对监察机关量刑建议进行监督和制约目前并不明确。

(二)难以保证被调查人认罪认罚自愿性

自愿性是认罪认罚从宽制度适用的前提，是认罪认罚从宽制度正当性的基础，(8)闫召华、李艳飞：《论认罪认罚的自愿性及其保障》，《净月学刊》2018年4月第2期，第14页。但在职务犯罪调查阶段很难保证被调查人认罪认罚的自愿性。首先，职务犯罪调查的封闭化模式结构不利于保障被调查人认罪认罚的自愿性。为了迅速突破被调查人的心理防线，获得被调查人的有罪供述，顺利查办职务犯罪，监察机关在职务犯罪调查阶段实行封闭化的调查模式，也被称为“线性结构模式”(9)周长军：《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研宄》，《法学论坛》2018年3月第2期，第134页。，不允许其他检察机关、律师以及其他第三方的参与。在这个封闭的调查结构中，因缺乏第三方的见证和制约，很难保障被调查人认罪认罚的自愿性。虽然《监察法》规定对重要的调查活动，如对被调查人进行讯问应全程录音录像，但仅凭这一措施显然不能保障被调查人认罪认罚的自愿性。对于录音录像的证据性质全国人大常委会做出了明确的说明，是证明证据合法性，排除刑讯逼供的证据，因此，只有在证据合法性存在疑问的时候才会调取，一般不会随卷移送。同时，录音录像只是证明监察机关没有刑讯逼供，其并不能证实被调查人认罪认罚的自愿性，因为在刑讯逼供之外还存在很多威胁的手段。此外，录音录像的主动权掌握在监察机关手中，录音录像起始时间以及内容都由监察机关决定，是否漏录或者补录很难判断，(10)施珠姝：《认罪“自愿性”的现实保障及其制度保障》，《四川警察学院学报》2017年第3期，第135页。因此，缺少第三方的有效监督和制约，很难保证被调查人认罪认罚的自愿性，我国30年的职务犯罪办理实践也证实了这一点。其次，调查人与被调查人不平等的地位，也难以保障被调查人认罪认罚的自愿性。自愿性是建立在双方平等地位上的基础上的，但是在职务犯罪调查过程中，调查人与被调查人双方的地位并不平等，作为调查人的监察机关天然处于主导地位，这从《监察法》第31条的规定也可以看出，监察机关掌握着认罪认罚的选择适用权，而处于劣势地位的被调查人只能被动地接受和配合。因此，地位的不平等，很难保证认罪认罚这一场“交易”的自愿性。

(三)难以保证认罪认罚证据收集的合法性

在前文中笔者阐述了言辞证据对职务犯罪查破的重要性，特别是犯罪嫌疑人的有罪供述，因此，在职务犯罪的调查过程中，监察机关很有可能利用认罪认罚从宽制度来引供诱供，非法获取犯罪嫌疑人的有罪供述，认罪认罚证据收集的合法性难以保证。在职务犯罪调查过程中，调查人与被调查人地位不平等，且差距较为悬殊，又无第三方的制约和平衡，仅凭监察机关办案人员的自身的素养和监察体制内部监督机制来维护和保障被调查人的合法权益也太过于理想化。内部监督机制中监督者与被监督者利益具有趋同性、思维具有相似性，同时彼此之间大多十分熟悉可能存在人情掣肘，很难发挥监督机制应有的作用。虽然《刑事诉讼法》和《监察法》都明确规定，对采用非法手段收集的证据必须予以排除，不得作为案件办理的依据。但检察机关、审判机关后续对监察机关收集的证据进行审查时，受二者地位不平等的影响，很难对证据进行实质性的审查。监察体制改革后，公职人员都纳入了监察机关监察的范围，(11)靳海婷：《论人大监督权与监察委监察权之关系、界限与衔接》，《华侨大学学报》2018年第5期，第83页。检察官、法官当然包含其中，在宪法上检察机关、法院与监察机关虽然居于同一法律地位，但作为被监察的对象在实际上检察机关与人民法院显然处于弱势地位，由弱势者对优势者进行监督，其效果可想而知。同时，《刑事诉讼法》虽然赋予了当事人及其辩护人、诉讼代理人申请非法证据排除的权利，但同时也要求其承担初步的证明责任，即必须提供非法证相关的线索和材料，然而，职务犯罪的调查在整个调查阶段基本不允许律师等第方的介入，因此，对于相关的线索和材料被调查人很难掌握和提供。

(四)法律衔接不通畅

《监察法》与《刑事诉讼法》在衔接上存在诸多问题，导致认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件办理过程中在法律衔接方面同样存在很多问题。首先，在程序方面，在监察机关将案件移送检察机关后，对监察机关的从宽处理建议如何处理和适用，《监察法》与《刑事诉讼法》均没有做出明确规定，那么当检察机关的从宽建议与监察机关的从宽建议相同时，监察机关从宽处理建议是否还有适用的空间和必要？是仅适用检察机关的从宽建议？还是仅采纳监察机关的从宽处理建议，还是二者叠加适用？相反，在检察机关从宽处理的意见与监察机关建议不同时又如何处理呢？此外，对于在刑事诉讼过程中犯罪嫌疑人、被告人翻供的，怎样处理监察机关提出的从宽建议也存在疑问。其次，在内容方面，《监察法》与《刑事诉讼法》对从宽建议的适用情形存在一定重叠之处，但二者在证据要求方面也存在不同之处，那当二者冲突时如何处理呢？《监察法》和《刑事诉讼法》并没有给出明确的答案。例如在积极退赃方面，监察机关适用从宽处理要求调查人主动认罪认罚，但在刑事诉讼中这就是一个从宽处理的量刑情节。

三、完善认罪认罚从宽制度在职务犯罪调查阶段的建议

认罪认罚从宽制度的落实和贯彻是职务犯罪案件调查的内在要求，但由于《监察法》实施时间较短，与刑事诉讼法律规范在衔接上存在一定的冲突和矛盾，导致认罪认罚从宽制度在职务犯罪调查阶段实际适用过程中存在诸多的问题，针对此，笔者提出了如下完善的建议，以使认罪认罚从宽制度能够在职务犯罪调查中保持良性的运行，发挥其应有的价值和作用。

(一)对监察机关从宽处罚建议的相关法律问题进行明确

监察机关从宽处罚建议在适用过程中存在的首要问题就是建议的相关法律问题没有得到明确，如建议的法律性质、法律地位、内容和程序问题，监察机关的权限问题，以及建议与刑事司法量刑冲突的适用问题，等等。这些问题不进行明确，认罪认罚从宽制度很难在职务犯罪调查中发挥真正的作用，也会造成各地法院在适用上的不一致，影响司法的权威和反腐败的效果。监察机关的从宽处罚建议一旦进入到刑事诉讼中，就会成为在整个刑事诉讼活动中适用，成为被追诉人量刑的法定依据之一，因此，我国《刑法》和《刑事诉讼法》应对监察机关从宽建议的性质、地位等问题进行规定。

1.对监察机关从宽建议的法律性质和地位进行明确

检察机关量刑建议的法律地位已经得到了我国《刑事诉讼法》的确认，使其在制约审判权的行使，保障司法公正和人权，强化法律监督方面发挥着重要的作用，但直至现在监察机关从宽处罚的建议权仅体现在《监察法》中，我国《刑法》和《刑事诉讼法》对此均未做出任何的规定。与检察机关从宽处罚量刑建议相比，监察机关从宽处罚建议具有其特殊性，首先从机构的属性来说，监察机关属于国家的政治机关，而检察机关属于国家司法机关，其次从目的来说，监察机关从宽建议的目的在于惩治腐败违法犯罪活动，检察机关的从宽建议的目的在于法律监督和个案的正义，由此可以看出，监察机关从宽处罚的建议是区别于我国《刑法》和《刑事诉讼法》规定从宽处罚的法定事由，因此，在我国《刑法》中应明确规定，监察机关从宽建议与自首、立功等一样都属于法定从宽量刑的事由之一，同时在《刑事诉讼法》中对此予以确认。

2.对监察机关从宽建议在刑事诉讼具体适用规则进行明确

在刑事诉讼中对监察机关从宽建议的适用问题，笔者认为在司法实践中具体可以进行如下操作。

根据监察机关从宽处罚建议依据的事由与司法机关量刑依据的事由的关系确定具体如何适用。其一，当二者量刑所依据的事由相重合时，一般应采用吸收规则，具体包括三种情形：(1)当二者的从宽幅度一致时，应采用刑事司法审查后的监察机关的从宽处罚建议，并在量刑建议书中对此情况予以明确，即写明“检察机关量刑建议与监察机关从宽处罚建议依据的事实与从宽的幅度一致，适用监察机关的从宽处罚建议”；(2)当司法机关的量刑建议宽于监察机关建议的从宽幅度时，应适用司法机关的量刑建议，并在量刑建议书中对监察机关从宽建议内容予以阐明，同时对于不适用监察机关从宽处罚建议的理由予以明确；(3)当司法机关的量刑建议要严于监察机关从宽幅度时，应根据《刑法》和《刑事诉讼法》对具体量刑幅度予以确定，在此基础上依据监察机关从宽建议予以一定的幅度的从宽，以保证监察机关从宽处罚建议的权威。其二，当二者所依据的事由冲突时，具体包括两种情况：(1)当监察机关的从宽事由突破《刑法》从宽的法定事由时，例如前文所说的揭发职务违法行为的从宽事由突破了《刑法》“立功”的规定，此时应在司法从宽的基础上，依据监察机关从宽建议予以一定的幅度的从宽；(2)当监察机关从宽事由与司法从严事由冲突时，此时应先从严，再在从严的基础上依据监察机关建议予以从宽。但值得注意的是，刑事诉讼活动是一个持续的过程中，在此过程中监察机关从宽建议依据的事由可能发生变化，例如犯罪嫌疑人、被告人翻供的，此时司法机关应根据具体情况决定是否排除监察机关从宽建议的适用，并将具体情况通知监察机关，以保证监察机关反腐败工作的主导性、统筹性和权威性。

3.对监察机关从宽建议的权限和从宽建议的内容进行明确

通过前文的论述可知，监察机关从宽的法定事由与《刑法》规定的坦白、自首、立功等法定从宽事由，不完全重合，特别体现在立功方面，《监察法》规定的“揭发职务违法行为”和“有助于调查其他案件”明显突破了《刑法》关于“立功”的要求，此时就存在法律与法律的冲突和矛盾，处理不当必然会影响法律的权威，因此，对监察机关基于突破《刑法》规定的从宽事由而做出从宽处罚建议的权限予以一定的限制，避免从宽建议权的滥用而影响法律的适用效果，具体应对此种从宽情形适用的条件和要求做出明确的规定，例如对揭发监察机关根本不能发现的职务违法行为予以从宽，或者对可能导致国家财产遭受重大损失的严重职务违法行为予以揭发的予以从宽等。同时，对“国家重大利益”“重要线索”等关键名词做出具体的解释。

“从宽处罚”这一概念在我国《刑法》中并没有规定，但根据目前我国刑事诉讼认罪认罚从宽制度的适用实践，可知“从宽”包括实体和程序两个方面的从宽，在实体上表现为量刑的从宽，具体包括从轻、减轻、免除处罚三个层级，在程序上表现为非羁押强制措施、非监禁刑罚以及简化诉讼程序的适用三个方面。因此，监察机关的从宽建议也应包括程序和实体两个方面，在监察机关提出具体的从宽建议时，应要求监察机关对从宽处罚的幅度进行明确，是建议从轻、减轻还是免除处罚，同时对程序方面的从宽内容予以明确，在强制措施方面对被调查人是否建议予以刑事拘留和逮捕，在刑罚方面是否建议适用缓刑，在审理程序方面是否适用简易程序或者速裁程序。

(二)构建值班检察官制度

因缺少第三方的参与和制约，使得在职务犯罪调查过程中被调查人认罪认罚的自愿性和证据收集的合法性饱受质疑，严重影响了认罪认罚从宽制度的适用和监察机关从宽处罚建议的权威。针对此，笔者建议在职务犯罪调查认罪认罚从宽程序中建立值班检察官制度，以此对监察机关认罪认罚从宽程序进行法律监督，对监察机关认罪认罚从宽建议权进行规制和制约，保证被调查人认罪认罚的自愿性，保障职务犯罪调查证据收集的合法性。在监察机关内部设置值班检察官，具有合法性和合理性，不论是监察体制改革之前还是改革之后，检察机关作为“国家法律监督机关”这一宪法定位并未改变，检察权与行政权、审判权、监察权处于同一级别的位置并未发生更改。而监察机关根据《监察法》对职务犯罪进行调查，也是法律的一种实施活动，检察机关为保证法律的正确实施，当然有权进行法律监督，有《宪法》的依据可循。同时，《监察法》第4条明确规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”值班检察官的设置正是这种“互相制约”的体现和落实。此外，“控—审—辩”这种三角模式是现代刑事诉讼活动的基本架构，监察机关对职务犯罪的调查虽然不属于刑事司法活动，但就其本质而言就是对犯罪的侦查。(12)陈光中：《关于我国检察制度改革的几点看法》，《环球法律评论》2017年第2期，第116页。因此，也应符合刑事诉讼的基本架构，而不是封闭的线性架构。具体可以进行如下设置：首先，由各级检察机关向同级监察机关派驻值班检察官，参与监察机关与被调查人认罪认罚从宽协商的过程，对协商的过程进行法律监督，并为处于弱势地位的被调查人提供法律帮助，以确保被调查人认罪认罚的自愿性；其次，在认罪认罚从宽程序启动后，值班检察官应对后续证据收集等活动进行监督，以确保证据收集的合法性和认罪认罚从宽的真实性，而不是监察机关非法收集证据的“借口”和“幌子”。

(三)构建律师介入制度

“未获得律师充分的法律帮助”是美国、英国、意大利等国家和中国台湾地区撤销和变更有罪答辩的法定事由之一，美国、英国、意大利等国家都广泛实行认罪协商制度(辩诉交易制度)，在美国认罪协商制度的适用率更是高达95.5%，在这些国家为凸显认罪协商制度的诉讼效率价值一般都严格限制有罪答辩的撤销和变更，被追诉人为了获得从宽处罚而做出有罪的供述，原则上不允许撤销和变更，由此可以看出律师参与认罪协商过程的重要性。职务犯罪的特殊性导致在调查方式上一般是“由人到事”，而非其他犯罪的“由事到人”，被调查人的有罪供述对职务犯罪的查破至关重要，甚至起着决定性的作用。因此，对被调查人进行人身控制，采取封闭式的调查模式，不允许第三方的参与和介入，对突破被调查人的心理防线，获得有罪供述有一定的必要性和合理性。但认罪认罚从宽职务犯罪案件中，这也必定会成为被诟病之处。自愿性是认罪认罚从宽制度的基础和根本，若无法保证被调查人认罪认罚的自愿性，认罪认罚从宽制度在职务犯罪调查中就会变成一纸空文，正所谓“皮之不在，毛将焉附”。

基于认罪认罚从宽制度的基本要求，笔者建议职务犯罪调查认罪认罚从宽案件中构建律师介入制度。自愿性和真实性是建立在协商主体地位平等的基础上的，但在职务犯罪调查过程中，被调查人明显处于弱势，而且差距十分巨大，特别是在案件信息的掌握和法律知识素养方面，这也是在后续刑事诉讼活动被调查人翻供的主要原因之一。针对此，域外都建立了律师介入制度，为被追诉人提供充分、有效的法律帮助，以平衡双方地位的不对等，保证有罪答辩的自愿性和真实性。我国也应借鉴这一做法，对于被调查的职务犯罪案件，若被调查人主动认罪认罚的，应允许律师介入协商过程，为被调查人提供法律咨询等服务，这样既兼顾了职务犯罪调查的特殊性，也兼顾了认罪认罚从宽制度的基本要求，有利于对监察机关权力进行制约，有利于调查效率和诉讼效率的提高，有利于保障个案的公平与正义。

(四)构建职务犯罪调查协作制约机制

《监察法》第4条明确规定，要加强监察机关与司法机关的配合与制约，如何对这一规定进行落实和贯彻呢，在职务犯罪调查中构建监察机关与司法机关的协作制约机制就是很好的体现，这样也能保障职务犯罪调查案件中认罪认罚制度的有效运行，降低被调查人在后续刑事诉讼中翻供的可能性，保证法律适用的一致性，在坚守司法公正的基础上提高调查和诉讼效率。同时，中共中央也明确提出，在职务犯罪案件的调查过程中，要建立协调机制，特别是在重大案件中，要加强纪检机关、监察机关与检察机关、公安机关和审判机关等机关的配合与协作。(13)中共中央:《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，《中国监察》2008年第13期。具体可以进行如下构建。

首先，统一证明的标准。统一标准是监察机关和司法机关进行协作和制约的前提和基础，否则，标准不同又如何进行协作和制约。职务犯罪案件的调查主要依据是《监察法》，在监察机关认罪认罚从宽处罚建议进入到刑事诉讼中后，同样要受《刑法》、《刑事诉讼法》等刑事诉讼法律规范的规制，因此，应统一监察机关从宽建议与刑事诉讼证明的标准，减少的法律之间的冲突和矛盾，确定以刑事诉讼证据标准来规范监察机关从宽建议证据的收集、固定和运用等。其次，建立监察机关从宽处罚建议事前沟通和评审机制，在职务犯罪调查过程中被调查人主动认罪认罚的，监察机关可以征求检察机关和审判机关的意见，特别是重大、复杂、疑难的案件，在从宽建议做出之前，三机关可以进行充分的沟通，最终形成合意。若无法达成共识，争议较大的，可以各自向上级机关进行报告，由上级机关进行沟通。最后，应加强对司法机关发表意见独立性的保障，前文已经论述，在《宪法》上检察机关、审判机关与监察机关处于并列的地位，但在实际中检察官、法官作为被监察的对象，其法律地位并不平等，因此，为了保证检察官、法官发表意见的真实性，必须保障司法机关发表意见的独立性。