深入推进跨境资本流动本外币协同管理

文/曹姝贤 陈吟野 胡俊伟 编辑/章蔓菁

伴随着资本项目可兑换和人民币国际化的持续推进，加强本外币协同管理、防范跨境资本流动风险的重要性愈发凸显。在相关部门的共同推进下，本外币协同管理成效明显，但仍有进一步提升的空间。为更好地服务于国家对外开放新格局，切实防范跨境资本流动风险,维护国家经济金融安全，未来应继续探索加强跨境资本流动中的本外币协同管理，推动本外币管理政策差异不断缩小，最终趋于一致。

跨境资本流动本外币协同管理的现状

近年来，为适应形势发展的需要，人民银行和外汇局大力推进本外币协同管理，拉平政策差异，加大对跨境资本流动的本外币一体化监测。目前，本外币协同管理成效明显，包括全口径跨境融资、境外放款、本外币一体化资金池等在内的多类业务，已初步实现了本外币一体化管理。但也需要看到，由于监管目标、业务系统以及部分业务管理口径上存在差异，跨境资本流动的本外币协同管理仍有进一步提升的空间。

一是管理目标各有侧重。外汇管理的目标主要在于促进国际收支平衡，防范跨境资本流动风险；而跨境人民币的管理目标更侧重于在防范业务风险的前提下，促进贸易投资便利化，稳步推动人民币结算规模和结算占比的提升。管理目标的不同在特定阶段有利于人民币国际化的推进，但客观上也对本外币管理政策的同步造成了一定影响。

二是本外币监管数据采集归口不同系统。目前，跨境人民币相关数据主要通过人民币跨境收付信息管理系统（RMB Cross-border Payment Management Information System，RCPMIS）进行采集，但该系统不掌握业务登记等市场主体的微观数据；外汇局的国际收支申报系统虽能够采集到本外币的跨境收支数据，但尚难以监测本币业务资金的使用流向。

三是部分具体业务管理口径存在差异。从币种角度看，直接投资、跨境融资、境外放款、跨境担保等在账户开立、业务登记、资金来源、展期等具体政策规定方面仍存有差异（见表1）。

表1 资本项下本外币政策差异

应该看到，本外币管理政策的差异有其特定的历史背景。但随着资本项目可兑换进程的持续推进和人民币国际化的深入发展，有必要进一步加强对本外币的协调管理，在不断促进贸易投资便利化的同时，有效防范跨境资本流动风险。实践中，一些市场主体在开展跨境业务时利用本外币政策间的差异牟取利益，加大了跨境资本流动的风险。面对本外币资金在跨境业务中的交叉发展局面，需进一步加强本外币一体化管理：在微观层面，全面捕捉主体的跨境交易行为，厘清资本流动的来龙去脉；在整体层面，全面研判跨境收支形势，及时发现跨境资金币种结构的异常波动，识别潜在的跨境资本异常流动风险。

进一步加强本外币协同管理的设想

分业务、分步骤推进本外币政策协同

从当前本外币政策协同度来看，直接投资、跨境融资、境外放款等业务在初始登记、资金使用等方面渐趋一致，将本外币跨境融资和境外放款跨境流动规模均纳入总量管理。建议在现有基础上，采取“以点突破、按条线协同、以点线带面”的思路，分步骤地有序开展政策整合，拉平本外币管理中的政策差异，进一步提高政策管理的协同度。

分业务推动本外币政策协同。其一，在境外放款业务方面，统一本外币境外放款在资金来源、期限管理等方面的规定，允许合法的境内融资作为人民币境外放款的资金来源；在放款期限和展期次数管理上，给予市场主体更大的灵活度；在公式设定上，参照跨境融资管理思路，引入期限因子来调节境外放款项下的跨境资本流动节奏，对短期放款业务设定更高的风险权重。其二，在跨国公司资金池业务方面，在现有试点的基础上，统一本外币资金池跨境资本流动宏观审慎管理思路和调节参数，逐步整合现有的两类本外币跨国公司资金池业务，为后续在全国范围内推广本外币一体化跨境资金管理打下基础。其三，在跨境担保业务方面，拉平跨境担保履约后的本外币管理政策差异，明确人民币担保履约也应办理相应的外债登记和对外债权登记，并纳入到跨境融资和境外放款额度进行统一管理。

分步骤实现账户管理的整合统一。在制度层面，梳理和整合本外币相关账户管理制度，明确账户监管的职能分工，为开展本外币一体化账户管理工作夯实法规基础。在操作层面，逐步简化账户分类、精简账户数量，明确各类账户开立所适用的业务范围，为提高账户数据利用效率提供保障；统一账户内资金的具体用途，确保本外币同类业务在资金使用方面的规定保持一致。

优化本外币事中事后监管工作机制

一是构建本外币一体化的跨境资金流动监测分析框架。未来，可进一步整合系统中本外币全流程数据信息，制定本外币一体化监测分析框架和监测指标体系。相关部门应依据各自的管理职责，从收支总量、交易结构、重点主体等维度对跨境资金流动开展监测分析，实现对本外币跨境资金流动的全流程、全口径的监测，提升监测分析的覆盖面和精准度。

二是完善数据整合与共享。在现有的数字外管平台（ASOne）和人民币跨境收付信息管理系统框架的基础上，搭建本外币数据共享平台，全面记录本外币跨境资本流动与账户统计数据。

三是建立统一的本外币检查处罚制度。为更有效地防范本外币跨境资本流动风险，可建立联合核查或检查制度，突破币种限制，根据业务类型而非币种的不同，制定统一的操作规范、核查标准和工作方案，统筹做好本外币专项检查或专项核查工作。此外，为进一步完善对违法行为的处罚管理，建议在法规层面加入对跨境人民币业务违法违规情节处理的依据，提高本外币管理的协同度。

丰富本外币一体化宏观审慎管理手段

短期来看，可探索构建本外币一体化宏观审慎监测预警指标体系（见表2），以实现对本外币跨境资金流动的定向监测和风险识别与预警。在设计思路上，应立足本外币一体化视角，从总量监测、结构监测、专项监测、主体监测四大维度设置监测预警指标体系，并根据监测时点的宏观经济金融形势，设定动态可调整的预警阈值，为适时实施针对性的宏观审慎管理措施提供参考。

表2 本外币一体化宏观审慎监测预警指标体系

长期来看，可借鉴国际跨境资本流动宏观审慎管理的实践经验，进一步丰富跨境资本流动宏观审慎管理工具箱。目前，我国在管理跨境资本流动风险上所采用的宏观审慎管理工具主要包括中间价逆周期因子、风险准备金、全口径跨境融资宏观审慎等各类政策工具。未来，可在借鉴其他国家运用金融交易税、特别费用、无息准备金等价格型工具管理短期外债、证券投资、固定收益投资领域跨境资本流动风险经验的基础上，对我国跨境资本双向流动探索采用本外币一体化的价格型管理工具，以完善市场自身风险抵御和调节机制，达到防范投机冲击、减少市场扭曲、减少逃税避税等多重目标。例如，可优先探索在跨境交易环节引入托宾税，在税基设定上，涵盖跨境人民币交易与外汇交易；在纳税范围上，将涉及跨境资本双向流动交易的境内相关方纳入纳税主体范围；在课税对象上，将外商直接投资、境外直接投资、外债、境外放款、跨境证券投资等各种资本项目跨境交易列为课税对象。此外，可探索在短期外债、短期境外放款、证券投资等领域引入无息准备金，通过提高投机成本实现对短期跨境资金波动的管理。

完善本外币协同管理的顶层设计

一是完善政策立法，为本外币协同管理的深入推进夯实基础。在《中华人民共和国外汇管理条例》或其他上位法中，做好跨境资本流动管理的顶层制度设计，从立法层面明确各部门职能，确立本外币一体化的统计监测机制，为后续开展本外币一体化统计监测和事中事后管理夯实基础。

二是优化部门协同机制，提升跨境资本流动管理合力。跨境资本流动相关管理部门应在现有成绩的基础上，继续推动监管目标趋向统一，并在监管实践中优化部门协同机制，加强本外币一体化的跨境资本流动监测分析和风险防控。

三是促进宏观审慎与微观监管有效融合。在加强跨境资本流动宏观审慎监管的同时，应重视发挥微观监管对宏观审慎管理的支撑作用，促进两者的协调融合。在微观监管层面要落实好跨境业务真实性审核，确保市场主体有效执行政策法规，降低跨境资金异常流动风险；在宏观管理层面，要定期评估监测风险状况，及时识别潜在风险，适时启动宏观审慎调节工具，抑制业务顺周期性波动而可能引发的系统性风险。