何以应急

张静

7月22日，郑州市中牟县，江苏省扬州市消防救援支队的消防员在营救被洪水围困的群众

7月20日，郑州市受强降雨影响，单日降雨量突破历史极值，单小时降雨量超过日历史极值，降雨造成郑州市区严重内涝。

此次郑州特大暴雨暴露出我国大城市应急管理体系还存在哪些不足？应如何完善？一直说要借鉴国外经验，到底要怎么借鉴并发挥中国的制度优势转化为治理效能？

近日，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟接受《瞭望东方周刊》专访，就上述问题谈了自己的看法。

城市灾害链条会不断延伸叠加

《瞭望东方周刊》：此次特大暴雨暴露出城市应急管理工作哪些问题？

王宏伟：此次暴雨从性质上看是由于极端天气事件引发的城市系统性危机，也是一次非常规突发事件。在工业社会，人们习惯于基于预测来进行风险防范，根据预警来采取响应行动。但是，在高度复杂性、高度不确定性的今天，城市遭遇了许多难以预测的风险挑战和非常规突发事件，这使得平素积累起来的经验如同一张无效的“旧船票”。不论人们如何咬牙切齿地憎恨，偶然性就在那里。所以，预防突发事件，既要警惕“黑天鹅”，也要防范“灰犀牛”。特别是要摒弃确定性思维，着力塑造城市系统的韧性，以减缓、吸收、抵抗非常规突发事件的扰动。未来，我国应急管理工作还需要加强非常规突发事件的应对能力。

王宏伟

城市是一个复杂的巨系统，其运行严重依赖供水、供电、供气、供热、通信、交通等关键基础设施。它们不仅是城市运行的“血脉”与“神经”，而且彼此之间还存在着密切耦合的相互依赖关系，造成灾害链条不断延伸、叠加。

依赖主要包括三类：一是空间上相互依赖，比如因暴雨雷电导致的变压器爆炸又导致煤气管道爆炸;二是逻辑上相互依赖，比如因为害怕公众涉水触电而拉闸，这又会导致地铁停运;三是基础设施相互依赖，城市基础设施多由现代化的信息技术所控制，一旦信息系统崩溃，整个城市的运行必然是“一锅粥”“一团麻”，让应急处置面临更为严峻的问题。

如何构建科学的城市应急管理体系？

《瞭望东方周刊》：虽然郑州特大暴雨这种极端天气属少数，但大城市科学的应急管理体系还是能尽可能地将灾害风险与后果降至最低，应从哪些方面构建科学的城市应急管理体系？

王宏伟：一是预防要立足兼顾“黑天鹅”和“灰犀牛”。从性质上看，此次在河南发生的极端天气事件是一起“黑天鹅”事件，其发生概率低、损失结果重。比较而言，“灰犀牛”的发生概率高、损害结果重。单只“灰犀牛”并不可怕，可怕的是“灰犀牛”群的踩踏，即一些熟视无睹的常见問题耦合在一起，就可能造成严重的影响。“黑天鹅”或“灰犀牛”风险会引发棘手的非常规突发事件。

二是准备要立足“灾情就是国情”。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，这是我国的一个基本国情。在城市化、工业化、信息化、全球化、农村现代化等大趋势的交织作用下，城乡系统相对于自然风险更加脆弱。脆弱的城乡系统若与极端天气事件相叠加，其后果不堪设想，往往会形成复杂性巨灾。

在此次暴雨中，郑州的供水、供电、通讯、交通等基础设施运行受到严重扰动，城市运行几乎瘫痪，医院、救援等应急部门的保障也面临威胁。公众长时间在被浸泡的地铁中，那种苦守待援的场景，令人万分揪心。此外，登封一个工厂还因为水侵而发生爆炸，自然灾害引发了安全生产事故。因此，必须直面灾害风险的复杂性、不确定性特征，更加关注灾害的次生、衍生效应。只有以复杂的危机情景为假设，应急准备、包括应急预案编制才能符合底线思维的要求，才能发挥实际效用。

河南登封市嵩山跑马岭山顶的嵩山国家基准气候站（冯大鹏/摄）

三是响应要“总分结合”。要立足“发挥应急管理部门的综合优势与其他部门的专业优势”。2018年，党和国家机构改革中，应急管理部整合了11个部门的13项职责，积极扛起防范化解重大安全风险的责任，成为健全中国特色应急管理体系的支撑部门。但极端天气事件所导致的复杂性巨灾决不是应急管理部门一家之事，需要党政军群多元力量协同应对。发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，这是衔接好责任链条各环节的必然要求。未来，健全应急管理体系，需提升应急管理部门的统筹协调权威，更好地发挥国家防汛抗旱指挥部办公室等高层次议事协调机构的作用，把水利、气象、自然资源、交通运输、医疗卫生等部门整合起来，形成防范化解重大风险、应对巨灾大难的“拳头”，从而更好地完成保民平安的政治任务。

在极端天气事件应对中，乡镇、社区的基层应急管理能力十分重要，因为基层与老百姓离得最近、贴的最紧，能够在第一时间采取有针对性、差异性的应急措施，进而将损失降到最低。但是，目前我国基层应急体系和能力现代化建设之路任重道远，基础薄、基层弱制约着极端天气事件的响应能力。在河南洪灾中，如果基层具有应对突发事件的充沛人力、物力、财力，其结果应会大有不同。

7月21日，暴雨过后，郑州市经济开发区发生严重积水（宋亚猛/摄）

应急管理是各方共同责任

《瞭望东方周刊》：应急管理体系涉及诸多部门，紧急情况下各部门如何无缝衔接至关重要，目前中国城市在这个层面还需做哪些提升？

王宏伟：在高度复杂性、高度不确定性的今天，发展与安全是一体之两面。风险对经济社会发展具有明显的附着性。经济社会发展所至之处，就是安全风险所及之地。风险具有蔑视一切边界的延展性与跨界性。它扩散到哪里，应急管理服务与保障就应该跟进到哪里。应急管理不是应急管理部门一家之责，而是全政府、全社会的共同责任。细思起来，从白银马拉松山地跑事件到河南暴雨，我们或许都可以得出上述结论。绝不能出现“各部门在发展中漫不经心地制造风险、应急管理部门枕戈待旦地处置突发事件”的现象。

在应急管理体系中，应急管理部门不是一个普通的部门，而是支撑部门。2019年11月29日，在主持中央政治局第十九次集体学习讲话中，习近平总书记强调：“要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好‘防和‘救的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。”

2020年，面对1998年以来的最大洪灾，党中央高度重视，国家防总、应急管理部发挥统筹协调作用，水利部、自然资源部、中国气象局等部门发挥专业优势，创造了“大灾小害”的奇迹。面对系统性风险和复杂性灾害，要坚持统筹发展和安全的原则，加紧完善统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，特别是要思谋如何进一步发挥应急管理部门的统筹协调功能。

夯实应急管理的基层基础，十分紧迫。基层强，则应急强;应急强，则天下安。

2018年的应急管理机构改革，没有涉及街乡层面。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。基础不牢，地动山摇，道理尽人皆知。夯实应急管理的基层基础，十分紧迫。基层强，则应急强;应急强，则天下安。

将制度优势转化为治理效能

《瞭望东方周刊》：不同类型的城市应如何根据自身特点构建应急管理体系？

王宏伟：城市化、工业化、全球化、信息化与农村现代化是中国应急管理所面对几个大趋势。不论城市大小、南方北方都会受其耦合作用的影响。所不同的是，不同城市面对的突出风险不同，需要根据风险评估，进行有针对性的应急政策设计。

《瞭望东方周刊》：暴雨這种极端天气有时候是不分城市的，那么不同规模大小的城市在构建应急管理体系时应如何把握好度，避免资源浪费？

王宏伟：应急管理是防灾减灾抗灾救灾一体化的。极端天气事件的应对，取决于事前的风险减缓和应急准备水平。防灾减灾不一定是一种净投入。从经济的角度看，减负为正。另外，把防灾减灾理念融入经济社会发展、实现绿色发展，这也是统筹安全与发展的必然要求。

《瞭望东方周刊》：国外有哪些经验可以借鉴？ 

王宏伟：未来我国应更加重视风险管理和综合减灾，同时实现重心下移、资源下倾、力量下沉。我们可以学习美国、日本、欧洲等国家和地区利用先进信息技术加强风险管理的经验，将应急管理的关口前移。许多国家的应急响应次序是自下而上，地方和社区的应急能力强大。还有，综合减灾必然要采取常态化的治理模式，而不是紧急状态下的政治动员模式，政府、社会组织、企业、公民等力量都是应急主体，需要形成密切合作的伙伴关系。借鉴国外经验，其主要目的是更多地将中国的制度优势转化为治理效能。