国际工农业补贴现状及其改革趋势★

俞文秀 编 译

（中国财政科学研究院）

美国首任财长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilto n）曾言，补贴可以达到保护新兴产业、促进国内经济繁荣发展的目的。近几十年来，随着美国与贸易伙伴冲突的不断升级，美国政府一直秉持捍卫本国补贴政策的立场，以实现拯救国内日渐衰弱的产业、占领国外市场、并吸引外国公司和新技术等目标。但许多经济学家谴责这种不断升级的补贴战，认为不仅效率低下，还给消费者带来了高昂成本、拖累了生产力，长期将自招失败。因为当主要经济体进行大范围补贴时，其贸易伙伴就会陷入亏损的困境，最后将出现囚徒困境中进行相互限制的博弈结果。

目前世界各国用来阻止其贸易伙伴使用补贴和进行相互限制的工具有两种：

一是国家征收的反补贴税（CVD）：CVD限制了外国补贴商品进入国内市场的机会；二是世界贸易组织（WTO）的两项协议：补贴和反补贴措施协议（SCM）、农业协议（AoA），WTO任何成员国均可通过申诉援引这两项协议，对抗另一方的补贴。如果申诉国成功，WTO将要求实施补贴的国家终止其违规补贴。

一、欧盟与美国的补贴实施情况与相关制度分析

世界各国政府都在补贴上花费了大量资金。经济合作与发展组织（OECD）在2020年6月发布的《2020年农业政策监测与评估报告》中指出，54个国家（OECD所有成员国、欧盟、13个新兴市场和发展中经济体）在2017—2019年期间，平均每年为农业部门提供了7080亿美元的补贴支持。除去对农业、渔业和铁路的补贴援助，欧盟28国在2018年的国家补贴援助支出高达1210亿欧元，占欧盟28国GDP的0.76%。补贴援助支出的一半以上用于环保和节能措施。2018年，铁路和农业接受的补贴分别达到500亿欧元和60亿欧元。

2018年和2019年，美国特朗普政府批准了两项高达280亿美元的援助计划，以补贴农民所遭受的损失。2020年9月17日，参议院民主党宣布了一项对华法案：《美国劳工、经济竞争力、联盟、民主与安全法案》（S 4629，即《美国LEADS法案》），以提供超过3500亿美元的“投资”资金，进一步建设美国的工业能力。该法案很可能在2021年获得通过。美国现任总统拜登在竞选过程中，曾承诺四年内投资3000亿美元用于促进高科技产业，并承诺在十年内投资4000亿美元用于支持清洁能源和相应技术创新。

（一）欧盟的国家补贴援助制度及重点补贴对象

《欧盟运作条约》（TFEU）第107条第（1）款将国家补贴援助定义为“成员国通过倾向某些行业或特定商品的生产，扭曲或试图扭曲竞争，而直接给予或以任何国家资源形式给予的援助。” 第107条第（2）和（3）款列举了允许采取和不允许采取的援助措施。该条约禁止扭曲欧盟内部竞争和贸易的国家援助。

根据欧盟委员会的判断标准，国家补贴援助需满足四个要件：

1.国家通过如拨款、利息和税收减免或担保等方式来进行干预（或使用国家资源干预）；

2.干预措施有选择地使某些接受方受益（例如倾向特定的企业、行业或地区）；

3.竞争已经或可能被扭曲；

4.干预可能会影响成员国之间的贸易。

欧盟成员国必须在实施补贴援助措施之前向欧盟委员会通报，并获得批准。欧盟委员会将对该措施进行调查判断，分析是否符合欧盟规则。未经委员会批准实施的援助措施是非法的。659/1999号条例第21条还规定，成员国必须就所有现有援助措施实施情况向欧盟委员会提交年度报告。

对国家补贴援助措施的调查可能会出现在前期通报阶段，由申诉产生或由欧盟委员会主动发起。近年来，欧盟委员会一直在积极地挑战成员国的国家补贴援助，开始调查成员国为吸引外国投资而实施的税收措施，如爱尔兰对苹果公司的税收优惠。

欧盟这一制度不同于WTO的报告制度，原则上，欧盟成员国必须首先向欧盟委员会通报并获得其批准，才能实施国家补贴援助。不过几年前，欧盟委员会通过了651/2014号、702/2014号和1388/2014号条例，这些条例规定了某几类无需事先向欧盟委员会通报和获得批准即可实施的补贴援助措施。因此近年来，在成员国实施的援助措施中，有94%以上属于无需事先获得批准的类型。但欧盟委员会仍可通过自行启动调查来监督这些措施。相比之下，在WTO体系下，成员国可以实施补贴而无需得到WTO的事先批准，而且WTO不对未报告而直接实施补贴的成员国施加任何惩罚。但欧盟成员国和整个欧盟常常受到WTO机制的挑战。

大型商用飞机领域可以说是欧盟国家补贴援助制度的最大受益者。自20世纪90年代后期以来，欧盟成员国一直通过有偿发射制度资助飞机发展计划，进而为空客公司提供支持。成员国政府向空客公司垫款，该公司在出售飞机后偿还这笔钱。法国和德国就有一项3.77亿欧元的援助计划，用于开发新型空客X6直升机，该计划于2017年6月获得批准（SA 45185）。钢铁和汽车行业也经常是欧盟国家补贴援助的方向。在COVID-19大流行期间，欧盟委员会建立了国家援助临时框架，并批准了大量国家补贴援助措施，以缓解严重影响成员国经济的问题。截至2020年11月，欧盟委员会已根据临时框架批准了25份意大利等国家补贴援助申请。

（二）美国的补贴制度及重点补贴对象

《美国宪法》第1条第8款第3项赋予国会 “规范与外国之间，几个州之间以及与印第安部落之间贸易”的权力。该商业条款原则上禁止歧视或加重州际商务负担的州法规。例如，在West Lynn Creamery Inc.诉Healy（1994）一案中，马萨诸塞州对牛奶征收了所谓“非歧视性的”销售税：州内生产商和州外生产商都为在马萨诸塞州出售的牛奶缴纳了相同的税款；但是，税收收入仅分配给马萨诸塞州的牛奶生产商。州外生产商就以上述商业条款为由，质疑“税收+地方补贴”计划的合宪性。美国最高法院最终裁定上述计划违宪。

但实际上，美国最高法院对未造成州际贸易明显歧视的补贴措施，采取了非常宽容的态度，大多数州采取的补贴措施从未被质疑，也未被要求报告其补贴信息。毕竟政府官员与大型企业之间的谈判通常是保密的。

美国联邦政府已向可再生能源领域提供了大笔补贴资金。根据美国能源信息署的数据，在2016财年，联邦政府对可再生能源领域的直接补贴达67亿美元。密歇根州政府通过密歇根州经济增长局的税收抵免计划，向三大汽车制造商（福特、通用汽车和克莱斯勒）提供了数十亿美元的资金。其他州政府也提供了巨额资金吸引梅赛德斯-奔驰、丰田、日产等多家公司来建造新的汽车装配厂。

二、限制补贴的两类机制分析：反补贴税(CVD)与WTO规则

反补贴税、反倾销税和保障措施是各国可采用的三类贸易救济措施。由于贸易救济通常被用作保护性手段，实施国可能会触犯到WTO规则下有关义务，因此SCM和其他WTO协议赋权出口国抵制上述救济措施。尽管SCM在某种程度上限制了反补贴税的使用，但反补贴税目前仍然是国际上最重要的贸易救济措施。

（一）CVD调查

各国政府商务部门根据国内企业的申诉或自行，可以就有关补贴措施启动CVD调查，但最终要实施CVD需确定补贴和损害同时存在。作者分析了1995—2018年间启动超过10项CVD调查的9个经济体（4个发达市场和5个新兴市场：澳大利亚、巴西、加拿大、中国、欧盟、印度、秘鲁、南非和美国），选取了此期间的498项CVD调查，约占9个经济体发起的971项调查的一半。其中，4个发达经济体（欧盟、美国、澳大利亚和加拿大）共同发起了432项调查，而5个新兴市场经济体仅发起了66项。

图1显示上述4个发达经济体（a组）和5个新兴市场经济体（b组）发起CVD调查的主要目标针对国家。毫无疑问，中国和印度是发达经济体启动CVD调查的首选目标。中印两国共同占到了发达经济体所有CVD调查目标针对国数量的一半。中国和印度也是新兴市场经济体CVD调查的主要目标，位居榜首。而发展中国家经常把目标对准美国和欧盟。

图1 CVD调查主要目标针对国家

关于4个发达经济体和5个新兴市场经济体发起CVD调查最常针对的行业/部门。在发达经济体所针对的行业/部门中，只有不到4%属于高科技（核产品和电机），超过75%属于传统金属行业（铁、钢和铝）。与发达经济体相比，新兴市场经济体针对的行业更加多样化，但传统工业仍然是主要目标。

（二）WTO有关规则

《关税与贸易总协定》（GATT）第十六条试图限制出口补贴。但收效甚微，因为诉讼国必须举证存在不利价格影响和损害（在GATT术语中定义为“严重偏见”）。随后在东京回合（1974—1979年），24个GATT成员国通过了一项法则，其中有一项要求是成员国不得给予倾向出口而非国内销售的补贴。基于东京回合、乌拉圭回合（1986—1994年）中所有WTO成员国一致同意，通过了SCM。

SCM涵盖工业补贴，并要求工业补贴特定于某生产线（第1条和第2条）；同时，SCM定义了三类补贴：禁止的、可诉的和不可诉的：

1.禁止性补贴是指以出口额或使用国内产品而不是进口产品为条件的补贴（第3条）。

2.可诉补贴是指对其他成员国的利益产生不利影响的补贴（第5条），但申诉方在WTO诉讼中应承担举证责任，证明可诉补贴的不利影响；如证实不存在不利影响，则允许采取补贴。

3.SCM允许成员国采取的一类不可诉补贴，是指对社会有益的补贴（例如研究活动和环境保护），但该类补贴于1999年底到期。这一类补贴值得恢复，但当前各成员国之间存在高度不信任，意味着达成新协议的可能性不大。

如果一个成员国选择在WTO框架内对另一个成员国的补贴措施提出质疑，则WTO争端解决机构将审查该措施。首先确定上述补贴是禁止的还是可诉的。如果对裁决不服，可以提交上诉机构，由上诉机构做出最终裁决。裁决确定属于禁止性补贴的，则应立即撤销该补贴，并应消除该补贴的不利影响。如果败诉方不执行WTO裁决，则申诉方可以采取WTO批准的报复措施（通常是对败诉方的进口商品征收关税）。

在WTO框架之外，一个国家可以调查贸易伙伴的补贴措施，并实施CVD来抵消补贴或抵消补贴在某些辖区对国内产业的损害。在程序上，申请人获得国家CVD补救要比WTO补救容易得多。但是，国家CVD可能会被WTO挑战，原因可能是对补贴判断不正确，或是对补贴造成的损害判断错误。

在1995—2020年之间，WTO有131项争端案件援引了SCM，WTO案件数量远远少于国家CVD案件数量。WTO两个具有里程碑意义的案件展示了援引SCM的两类诉由：美欧波音-空客纠纷案（The US-EU Boeing-Airbus dispute）对被诉国所采取的禁止性和可诉补贴提出了挑战；加美软木纠纷案（The Canada-US softwood lumber dispute）挑战了被诉国实施的国家CVD。

作者总结了已知的77例有关禁止性和可诉补贴的WTO争端案件，主要申诉国是美国（27例）、欧盟（15例）、巴西（8例）和日本（8例），申诉目标主要集中在农业和传统工业上，主要产业是汽车和零部件（15例）、农业和食品（14例）、飞机（12例）和可再生能源（8例）。在主要产业中，只有飞机和能源可以归为高科技。

禁止性补贴比可诉补贴遭到的申诉多得多。在上述77项通过SCM审查的申诉案件中，除3项（DS71，DS147和DS519，且均以协商方式结案）外，其余均是对禁止性补贴提出质疑。在23个同时针对禁止性补贴和可诉补贴的案件中，WTO仅在8个案件中做出了裁决，其中申诉人均胜诉。

许多争端在协商阶段就得到了解决，因此在上述77项通过SCM审查的申诉案件中，WTO仅对31宗案件做出了专家组或上诉机构裁决，其中专家组裁决仅占8宗。申诉人赢得了一半以上已决的WTO争端案件：在由专家组或上诉机构做出的31宗SCM案件裁决中，申诉人在17宗案件中胜诉。

作者还回顾了1995年以来WTO审理的52宗有关CVD的案件，对应世界银行临时贸易壁垒数据库中列出的国家CVD。在52宗案件中，涉及钢材案件占了10宗，另有13宗涉及农产品的案件。美国（34宗）、加拿大（12宗）、欧盟（10宗）和韩国（6宗）是最常被诉的几个国家。

52宗涉及CVD的纠纷案件中有28宗以专家组或上诉机构裁决告终。28宗案件中有24宗申诉人胜诉。在WTO有关CVD的案件中，争端解决机构通常会发现CVD实施中存在的计算或法律推理上的漏洞。鉴于美国政府采取的CVD措施常常具有偏向性，因此特朗普政府对上诉机构的裁决心存不满。特朗普政府辩称，上诉机构在裁决推翻美国商务部实施的CVD措施案件中，存在越权行为。

三、国际补贴规则的改革趋势

如今在疫情影响下，各国恢复自由市场经济（企业在政府最低限度的援助或监管下竞争）的欲望较低，相反，人们呼吁政府采取干预措施来促进某些行业，特别是可再生能源和高科技行业的发展，并缓解夕阳行业中的失业问题。大规模实施公共补贴的主要掣肘在于预算资源，随着大家对改善教育、卫生、基础设施和国防的需求不断增加，预算资源可能很少。

尽管如此，选择性升级补贴规则还是可能的。作者总结了目前有关改革国际补贴规则的三项建议：

（一）针对汇率低估问题的有关建议

第一项建议由美国提出。根据美国法律，当外国政府或公共实体向企业提供“财政捐助”，使企业的产品生产、制造或出口“受益”且该受益对象具有“特定性”时，即存在可诉补贴。原法并未考虑汇率低估的问题，因此美国商务部于2020年4月制定了一项规则，将“货币操纵”视为可诉补贴，假定满足CVD的其他条件，则可以用罚款来抵消这项补贴，且商务部服从财政部对汇率低估程度的判断。第一起案件是美国在2020年6月针对越南乘用车和轻型卡车开展的调查，财政部确定越南对美元的汇率被低估了4.2%～5.2%。第二起案件于2020年7月启动，针对对象是从中国进口的扎带。

国际货币基金组织（IMF）已警告美国，反对将“货币操纵”视为可诉补贴，因为其他国家可能会效仿美国，并采用他们自己对货币操纵的定义，进而可能会干扰现行的灵活汇率制度和中央银行货币政策；此外，WTO没有先例，支持将汇率低估作为补贴的一种形式（Hufbauer和Cimino-Isaacs，2015年）。因此，美国的新规则可能会在日内瓦面临挑战。

（二）针对区域贸易问题的有关建议

第二项建议是由欧盟提出的，旨在规范由非欧盟成员国补贴引起的贸易扭曲。2020年6月，欧盟委员会发布了《关于外国补贴与公平竞争环境白皮书》（a White Paper on Levelling the Playing Field as Regards Foreign Subsidies）。 委员会的目标是对“跨国”补贴（补贴国是非欧盟经济体，而受益人在欧盟市场活动）进行规范。白皮书列举了委员会担心会破坏欧盟内部市场公平竞争的四种外国补贴：支持欧盟所设立公司开展一般性业务的补贴，促进收购欧盟公司的补贴，为政府采购而进行的补贴，为获得欧盟资助计划而进行的补贴。

欧盟委员会认为，需要新的工具来应对这些扭曲（有关较早的建议，请参见Hufbauer，Moll和Rubini 2008）。2020年12月30日，欧盟达成了两个具有里程碑意义的协议：与脱欧后英国达成的经济伙伴关系协议，以及与中国达成的全面投资协议。与英国达成的协议具体规定了SCM未涵盖的补贴类型，包括无限制的国家担保、对无力偿债或陷入困境的公司进行救援和重组、大型跨境或国际合作项目、能源与环境以及航空路线运营。欧盟在与中国的协议中，明确了服务部门补贴的透明度，以及双方对有关补贴进行磋商的承诺。欧盟是否会试图将与英国或中国的协议推广到其与其他贸易伙伴的关系中，还有待观察。

（三）针对WTO工业补贴规则的有关建议

第三项建议是在COVID-19席卷全球之前，由美国、欧盟和日本提出的，旨在修改WTO有关工业补贴的规则，建议包括以下内容：

· SCM第3.1条应涵盖四种新的无条件禁止性补贴：无限制担保、在没有可靠的重组计划情况下对无力偿债或陷入困境的企业进行的补贴、对无法从独立商业机构获得长期融资或投资的企业或对产能过剩的行业部门进行的补贴，以及某些形式的债务直接免除。

·补贴方应承担举证责任，以证明该补贴计划不会造成严重的负面影响。

·除了对另一方利益的严重损害，SCM第6.3条还应涵盖某些扭曲另一方能力的补贴措施，作为严重损害的另一种表现形式。

·为确保补贴通报机制的运行，应该增加一些有效的激励措施。如补贴方未通报WTO，而反由另一方向WTO通报，则除非补贴方在规定时限内提供了必要信息，否则补贴方的补贴措施应被视为禁止。

·应明确成员国在CVD调查中不采用国内价格而改为使用第三国价格数据的条件。

·应进一步明确对“国有机构”的定义，使国有企业服从WTO的补贴规则，而不必证明它们正在执行政府政策。

作者认为，第二项和第三项建议可以一并作为改革SCM的起点。但是，如果按照WTO的单一承诺原则（该原则是指所有164个WTO成员国在达成所有协议之前，不得单独达成某些协议）进行谈判，谈判将永远不会结束。务实的选择是由WTO一部分成员国签署多边协议，作为独立协议。除美国、欧盟和日本外，多边协定还应包括英国、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）成员国（除日本外还有10个国家）、多数欧盟自由贸易协定合作伙伴（有44个经济体），以及大多数美国自由贸易协定合作伙伴（有20个国家）。 尽管多边协定最初只包括发达经济体，但它应逐步向所有WTO成员国开放。

多边协议面临的一个长期问题是非成员国是否可以在无条件的最惠国待遇基础上享有权益，还是应被要求以加入条约为条件以享有权益。协议成员国将不会为了减轻对非成员国的影响，而接受对自身补贴措施施加新限制，除非非成员国接受相同的限制。因此，有条件的最惠国待遇方法似乎是唯一有效的方法，明确加入协议才能享受契约利益。