构建我国金融安全边界体系的政策建议

俞勇 郑鸿

[摘要] 金融科技使金融风险的复杂性、传染性凸显，一些西方发达国家以国家安全为由对我科技产业及发展进行打压等，使我国金融安全面临较多风险。通过金融科技风险事件案例分析发现，金融科技通过对金融基础设施、主权货币、金融监管体制、金融市场的影响，进而影响国家金融安全。应通过以人民币国际化和“新基建”建设强化金融基础设施安全边界，以监管机制改革及法律法规建设强化金融监管系统安全边界，以金融安全审查机制建设强化金融安全防御边界，以金融科技行业标准及全球治理机制的建设强化金融安全攻击边界，构建国家金融安全体系。

[关键词] 金融科技  国家金融安全  金融基础设施  主权货币  金融安全审查机制

[中图分类号] F832   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）01-0061-11

[作者简介] 俞勇，广东粤财投资控股有限公司首席风险官，研究员、博士，研究方向：金融学;郑鸿，广东粤财投资控股有限公司博士后工作站、清华大学经济管理学院应用经济学博士后流动站，副研究员，研究方向：金融学。

一、引 言

2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，造成全球貿易网、产业链等严重受损，甚至一度中断和停滞，导致全球金融体系和金融市场急剧波动，威胁实体经济发展和国家金融安全。同时，一些西方发达国家以国家安全为由对我国科技产业及发展进行打压，甚至不惜以金融制裁手段配合打压，金融基础设施安全的重要性进一步凸显。目前，各国正积极参与和推进以金融科技驱动的新一代全球金融基础设施体系建设，以抢占国际话语权地位，如Libra项目、俄罗斯金融信息传输系统（SPFS）、欧洲INSTEX系统等。

金融安全是非传统领域的安全，金融是经济的“血脉”，金融安全是经济安全的核心，经济安全是金融安全的基础和保障。一方面，全球经济一体化使金融机构之间成为一个高度互联的体系，使得风险可通过交叉持有的金融资产进行直接传递，加剧风险传播的速度和冲击程度，进一步危害经济安全。另一方面，金融为实体经济提供融资，其实质是通过金融体系对实体经济所需要的资源进行优化配置，使实体经济发展所需要的资金流、信息流、物流、人流等均可通过金融体系进行配置。近年来，金融与科技的深度融合造就了金融科技的腾飞。金融科技的不断迭代更新，为金融业新产品、新业态、新模式等提供创新源泉，金融科技正快速重塑金融业生态，深刻改变着支付、身份管理、征信、金融资源配置、信息安全、风险管理等金融业务和服务的运作方式。同时，金融科技在维护国家金融安全方面发挥着越来越重要的作用，如，区块链技术在金融基础设施的应用有利于加强反洗钱、反恐怖融资的监测，人工智能、大数据等技术的运用有助于收集和分析金融市场信息，加强金融市场系统性风险的预警和防范等。

然而，金融科技应用所伴生的运营风险、操作风险、技术风险及模型算法风险正突破现有监管架构、体制，金融科技的开放性、多元性和动态性进一步使金融风险的复杂性、传染性凸显，正深刻重构国家金融安全边界。同时，随着我国金融和科技改革开放的逐渐深入，金融业大幅度对外开放，金融及科技行业正面临激烈的外部竞争和外部风险的冲击，金融科技的发展面临巨大的不确定性，国家金融安全面临巨大挑战。

鉴此，如何应对金融科技对国家金融安全的冲击，需要深入研究。

二、金融科技影响国家金融安全的机理

金融科技在维护国家金融安全方面发挥越来越重要作用的同时，也正在深刻重构国家金融安全边界，它将通过金融基础设施、数字货币、金融监管系统、金融市场等方面传导对国家金融安全的影响。

（一）金融科技重塑金融基础设施安全边界

巴塞尔银行监管委员会认为，“存贷款与融资服务”“支付与清结算服务”“投资管理服务”“市场基础设施服务”是金融科技的四个核心应用领域。“存贷款与融资服务”“投资管理服务”主要是对金融业务的效率提升，但“支付与清结算服务”“市场基础设施服务”却直接影响国家金融安全。我国金融基础设施统筹监管范围包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构。对于国家金融安全而言，其中最重要的就是支付与清结算系统。

1. 金融科技对国家金融主权安全的影响

支付与清结算是全球贸易、金融市场、资本流通等重要基础服务之一，金融科技在其应用越来越多。从国际上看，目前全球支付与清结算体系由以美国为首的西方金融强国主导，全球外汇结算、贸易结算等以美元为主，支付与清结算中心以欧洲为主。从国内来看，2017年中国第三方移动支付的规模已达202.93万亿人民币，近5年平均增速高达181%;成年人电子支付比例高达76.9%。随着“一带一路”建设的推进，中国的移动支付技术也逐渐推广至其他国家，“技术出海”越来越普遍。短短两三年，中国的移动支付技术已经惠及全球超过8.7亿人。

金融基础设施服务是金融科技发挥作用的基础，也是金融市场运行的硬件基础。在金融市场基础设施服务方面，我国已跻身于全球前列，与美国、英国、加拿大等金融强国处于同一行列。目前全球性金融市场基础设施的主要部分——支付结算体系和系统，是SWIFT和CHIPS，主要由美国控制。美国可操纵这些系统，对其想制裁的个体、实体企业和金融机构等进行精准打击，甚至切断金融主权国家的对外金融联系网络，对其他国家的金融主权进行打击破坏。

2. 金融科技对金融基础设施安全运行的影响

人工智能技术使黑客攻击更具智能化（伍旭川，2018），不法分子利用大数据、人工智能等技术，通过金融网络系统攻击金融监管系统、金融机构业务系统、支付结算系统等金融基础设施，导致金融基础设施瘫痪，扰乱金融系统运行，进而危害国家金融安全。根据中央网信办数据显示，2019年我国重要数据泄露风险与事件累计3000余起。国家信息安全漏洞共享平台（CNVD）数据显示，2019年我国通用软硬件漏洞高达1.62万个，同比增长14%，这些漏洞存在于互联网（包括移动互联网）、操作系统、办公自动化系统（OA）等软件，以及VPN设备、路由器、芯片、SIM卡等硬件设备①。这些漏洞极易成为不法分子攻击金融基础设施的渠道，2019年涉及银行、证券、网贷等金融行业的数据非法售卖事件占数据非法交易的34.3%。

目前我国金融基础设施的监管办法、管理操作指引等均未出台，金融基础设施各主体缺乏参照指引，面临合规的尴尬境地。如何保障在开放过程中金融基础设施的安全，在政策制度上亟需監管办法和系列监管的指引，在硬件和技术上亟需构建金融基础设施各主体间的风险防火墙，尤其是构建各主体与国外金融基础设施对接的防火墙，遇到紧急情况，可以从硬件上直接断开与国外的联接，避免受到严重攻击。此外，重要金融基础设施运维人员若被策反成间谍，或因操作不当而导致金融基础设施损毁，更严重影响金融安全。

（二）金融科技重塑国家货币安全边界

货币管控是确保国家金融安全的重要方式之一，金融科技最大的应用是数字货币，目前全球使用范围最广的数字货币是比特币，但其匿名、去中心化、瞬时结算等特性与许多主权国家货币监管的思维与逻辑相矛盾，截至目前也没有获得主流国家的法定认可。我国在2017年也取缔了比特币，禁止其在我国生产与流通交易。

金融科技对国家主权货币带来以下影响：

1. 数字货币对国家金融主权的影响

以数字货币Libra为例。2019年6月18日，Facebook发布加密数字货币Libra白皮书。从白皮书可知Libra币本质是一种稳定币，其价值将由一系列低波动性资产综合决定，包括由稳定且信誉良好的中央银行提供的现金和政府货币证券，其实质是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施，这对一个国家的金融安全有两大方面影响。一方面，Libra使“主权数字货币非核心功能商业化”，影响国家货币主权;另一方面，Libra用户数量庞大，其货币锚定作用明显，影响国家货币运行基础。这两方面都将进一步增强其美元国际货币的地位，对全球汇率、金融市场都有较大影响，对现有的金融体系结算、清算和交换效率等更是一个大的挑战。

虽然美国国会于2019年7月3日叫停了Libra项目，但是由于INSTEX结算机制、“金砖支付”体系等不断出现，美国极有可能批准Libra项目，进而控制Libra项目，进一步强化“美元霸权”。2020年4月16日，Libra2.0白皮书发布，在合法合规方面做了重要更新修改，主要包括：一是引入单货币稳定币，并将单货币稳定币组合成一篮子稳定币;二是放弃向无许可系统的过渡;三是提高Libra支付系统的安全性，并在Libra储备的设计中加入强大的保护措施。从这几点更新修改来看，Libra在极力争取获得监管批准，极有可能在短期内获批发行，这将进一步强化美元支付体系和美元霸权，重塑美元“全球货币”信任机制和价值机制，对其他法币构建挑战，进一步造成对一个国家金融主权的挑战。

2. 数字货币对使用机制安全的影响

数字货币是否一定要借助于一定的工具或载体方能使用，如手机App、POS终端机等，即使现在我国设计的数字货币采用的是“双离线”支付机制，即不管通讯是否中断均不影响支付，但这仍然无法解决数字货币需借助一定的工具才能使用的局限，如果使用工具损坏，或不懂得使用，则影响使用安全与方便。若报以数字货币的编码使用，则需要记住一串数字编码，流通性和安全性受限。此外，对于身处偏远山区、从未使用过电子产品或对电子产品不熟悉的居民而言无疑是一大挑战，这会影响数字货币的使用接受性。

3. 数字货币对金融基础设施安全的影响

数字货币的发行使用会生成巨大的数据，每一次流通就会产生新的数据，庞大的数据处理、存储等对于一般的支付结算系统和存储设备是一个巨大的挑战，一旦数据库崩溃或遇外力冲击导致设施损毁，则将对所有交易主体或参与者造成巨大损失。

（三）金融科技重塑金融监管机制安全边界

金融科技的快速发展和广泛应用，极大地改变了金融市场基础设施的运行模式和形态，使市场参与者迅速增加。一方面，提高了服务质量和效率;另一方面，使市场碎片化，增加市场“噪音”，增加监管成本，扩大风险。现有监管体制机制不能完全覆盖金融科技促进的金融创新业务及带来的新风险。如虚拟货币的发行，现有监管体制机制暂未有明确的规定，区块链技术在金融领域去中心化的业务应用逻辑与现有监管体制机制中心化逻辑尚存在诸多矛盾，人工智能、云计算、大数据等金融科技基础技术的应用将重塑诸多金融业务，也带来了诸多新的风险。

目前金融科技和国家金融安全的关系如图1所示：一是L1线性关系，若金融科技创新较为激进，则L1往左移且变得更陡，金融安全难以得到保障;二是L2、L3非线性关系，L2、L3会左右移动，金融科技与国家金融安全会保持动态平衡。金融科技与国家金融安全的L2、L3非线性关系应该是常态，也是国家监管部门追求的状态，但某些时期也会出现L1线性关系状态，甚至出现线性与非线性共存的状态。

1. 区块链对金融监管机制安全的影响

区块链作为金融科技的典型技术，其应用得到了飞速发展。区块链是一种由多方共同维护，使用密码学保证传输和访问安全，能够实现数据一致存储、难以篡改、防止抵赖的记账技术，也称为分布式账本技术。其典型的应用就是数字货币，而数字货币最关键的底层技术为区块链技术，但区块链技术在金融领域的应用尚未成熟，区块链去中心化和去信任化的特点与监管中心化和统一化的逻辑就存在矛盾。截至2019年8月，由全球各国政府推动的区块链项目数量达154项，主要涉及金融业、政府档案、数字资产管理、投票、政府采购、土地认证/不动产登记、医疗健康等领域。我国及全球主要经济体在数字货币的这些实践均说明区块链在数字货币方面得到了加速应用。

然而，目前全球各国监管部门对区块链的发展与应用持谨慎态度，多数国家重视区块链技术在实体经济中的应用，但认为其发展尚未成熟，在金融领域的应用有可能会增加新的风险和放大原有的风险。少数国家对区块链及加密货币持“积极拥抱”的态度，部分国家对加密货币明确了监管政策，如澳大利亚、韩国、德国、荷兰、塞浦路斯、阿联酋、马耳他等国积极发展区块链产业，制定了产业总体发展战略;美国、中国、韩国、英国、澳大利亚及欧盟重视区块链技术研究与应用探索;与此同时，中国及澳大利亚、法国、瑞士、芬兰等国已经陆续制定了区块链监管方面的法规。目前，在欧盟的GDPR就GDPR与日本的跨境机制作了安排，但在金融科技风险防范上尚无任何全球性合作机制的安排，全球金融科技风险防范处于“群龙无首”状态，金融科技的开放性、多元性等特征带来的潜在风险对全球金融系统是一个巨大挑战。

目前金融科技行业及监管标准缺失，监管数据共享难，给违法犯罪行为可乘之机，如利用瞬时到账、区块链等技术躲避金融监管，进行洗钱、毒品等非法交易。对于人工智能、区块鏈、云计算和大数据等金融科技的基础技术在金融体系应用的风险尚未得到充分认识和揭示，甚至于它们的定义、内涵和特征等都尚未取得共识，更难以在短时间内制定有前瞻性的行业标准及监管标准，导致金融科技无法得到有效监管，严重危害国家金融安全。我国实行的是金融业分类监管，监管数据的共享困难是制约监管有效性与及时性的困难之一，不断地对金融体制机制进行改革，其目的之一就是加强统一监管，强化监管的协调性。2019年9月印发的《金融科技发展规划（2019—2021年）》明确提出，要突破部门障碍，打通金融业数据融合应用通道，破除不同金融业态的数据壁垒。然而，目前针对该规划的系列配套细则并未出台，没有统一和强有力的组织保障及专责部门负责推进，金融科技的有效监管举步维艰。

2. 人工智能对金融监管机制安全的影响

截至目前，尚没有一个得到公认的人工智能的定义，这对其进行监管造成困扰。目前人工智能可以在没有人类控制或监督的情况下，独立完成自动驾驶汽车、起草一份投资协议和诊断病人等，甚至于进行一台手术。人类对人工智能的自主性缺乏足够的预见性，很难推断人工智能行为的因果关系，这将造成人工智能在金融领域运用结果极大的不确定性，给国家金融安全带来隐忧。如人工智能运行过程中，有可能执行某些错误或黑客植入的程序，而造成消费者损失或导致金融系统崩溃等。此外，人工智能研发的秘密性、分散性、不连续性及不透明性（马修，2016）等使金融系统面临巨大的潜在风险，而且监管很难就这些特性产生的潜在风险进行有效的监控和防范。

（四）金融科技重塑金融市场安全边界

金融科技使收集大量个人金融数据极为方便，为非法买卖、精准营销、暴力催收等提供数据支持，导致不公平竞争，扰乱金融市场秩序，也危害消费者财产安全，甚至人身安全。近年来，部分金融消费者不考虑还款能力，利用互联网金融征信缺失过度借贷，造成逾期无法偿还，甚至引发暴力催收等恶性事件。互联网金融涉及金融机构业务系统、支付结算系统、征信系统等金融基础设施，以金融科技为驱动的P2P行业的暴力催收和金融欺诈一度使该行业陷入困境，造成数百万投资者利益受损，曾一度引发群体性事件，危害国家安全。

三、金融科技影响国家金融安全

机理的进一步分析：基于多案例的分析

由金融科技直接导致的危害国家金融安全的事件虽然较少发生，但由于金融科技方面的漏洞而危害国家金融安全价值的案例却非常多，如数据泄露、数据非法买卖等，频繁发生的危害国家金融安全价值的事件一旦积少成多，将严重危害国家金融安全。本文将通过多案例分析，梳理出金融科技影响国家金融价值的风险因子及其导致的后果，通过主成分分析梳理出最主要的风险因子及其导致的危害结果因子，进一步分析和证明金融科技对国家金融安全的影响机理。

选用多案例研究主要基于：第一，目前尚未有针对金融科技影响国家金融安全机理的理论模型，需要在多案例研究的基础上发现哪些因素通过哪些途径影响国家金融安全，构建理论模型及建立解释框架。第二，对于单案例研究而言，多案例研究能够使分析具有更好的可靠性和普遍适用性，更适于建构理论（Yin，2002a，2002b）。

1. 案例资料来源

通过银保监会官网、裁判文书网、数据法盟公众号、期刊文章等公开的网站、报告、报道等收集案例资料及数据，主要收集的是近3年内的由于金融科技风险而导致的安全风险事件，共收集34个事件案例资料。

2. 案例资料的分析及数据编码

基于前面梳理出的金融科技风险关键因子及其对国家金融安全的影响机理初步的路径，对案例资料内容进行分析，重点关注金融科技风险事件的原因及导致的结果，进行规范性数据编码，确认具有经验内容的理论概念，梳理出影响金融科技风险的因素及结果因子（表2），构建理论模型。

由表2可知，服务器安全漏洞、数据库安全漏洞、信息存储设备安全漏洞、API接入安全漏洞、计算机系统安全漏洞、程序错误、技术缺乏保护机制、系统漏洞、云数据库安全漏洞、技术安全漏洞等是造成金融科技风险的主要因素，导致技术风险、云技术风险、大数据技术风险、数据风险、操作风险、道德风险等风险的出现。这些金融科技风险影响因素，可能造成银行机构数据泄露、决策信息泄露、技术安全信息泄露、网络数据泄露、交易信息泄露、客户信息泄露等结果，进而影响金融系统安全、金融市场安全、支付系统安全、网络安全、金融消费安全等。Audit Analytics近期发布《网络安全事件披露趋势》报告指出，2011年至2019年底发生的639起上市公司网络安全事件，每起网络数据泄露事件的平均损失高达1.16亿美元。由此可知，由安全防护技术、硬件设施、人为等因素造成的网络数据泄露安全事件造成上市公司股价波动，进而导致金融市场的动荡。已有案例分析及数据表明，金融科技风险确实会对国家金融安全造成影响。因此，可提出金融科技影响国家金融安全机理的理论解释模型（图3）：

四、构建我国金融安全边界

体系的政策建议

随着金融科技在金融领域应用步伐的加快，金融科技对国家金融安全的影响逐步显现，其会通过影响国家金融基础设施、国家主权货币、金融监管机制、金融市场等重塑国家金融安全边界，应围绕这些方面重点构建我国金融安全边界体系，保障国家安全。

（一）以人民币国际化强化金融基础设施安全边界

截至2018年底，人民币国际化指数（RII）为2.95%，在全球官方外汇储备中的占比仅为1.89%，即使包括直接投资、国际信贷、国际债券与票据等在内的国际金融交易，人民币计价的综合占比仅为4.9%，远低于美元的40.08%。人民币跨境支付系统（CIPS）目前有30多家直接参与的银行，800多家间接参与银行，已经覆盖全球2800多家机构，覆盖机构数量与SWIFT持平，但每天交易笔数仅7000多笔。因此，必须加快人民币国际化的步伐来强化金融基础设施安全边界。

1. 以“一带一路”建设加快推进建设人民币离岸结算体系

一是应争取更多国家和地区共建“一带一路”。加大与英国、欧盟在贸易、投资、金融市场等多领域的合作，尽快与英国签订自由贸易协定，更好利用中英经济结构的互补性和伦敦的金融优势，推动伦敦人民币离岸中心成为覆盖“一带一路”乃至全球的人民币支付途径和渠道。二是继续推动多边主义，争取与欧盟在产业合作、贸易投资自由化便利化方面更大的突破。三是扩大中东欧国家的经贸投资，完善我国优势产业在欧洲地区的布局，扩大人民币的使用范围，奠定人民币贸易使用基础、政策框架和节点布局。四是推进区域性跨境支付系统建设，建立风险隔离墙，在风险可控前提下，积极与现有跨境支付联盟、系统等对接，构建多元化跨境支付结算系统。五是以上海国际金融中心、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等建设为突破点，构建我国跨境支付结算系统网络，以点带面形成金融安全网。

2. 加快人民币国际化政策体系建设

一是应由央行牵头，采取渐进式人民币国际化的方式，以“服务实体经济、促进贸易投资便利化”为基本导向，顺应市场需求，逐步建立人民币跨境使用政策体系，有序解除人民币跨境使用的政策限制;二是在促进贸易便利化基础上逐步放开直接投资、跨境人民币资金池、银行间债券市场、RQFII、沪港通、深港通、债券通等，并完善相关基础设施，巩固本币优先地位，为人民币使用开辟有效通道，保障人民币安全高效使用。

3. 充分利用时间窗口期提升人民币SDR权重

一是在金融双向开放保证安全的前提下，应持续加快人民币债券、衍生品等国际化开放进程;二是拓宽资金双向流通渠道，完善多层次资本市场建设，进一步放宽外资参与国内股市、债券回购、私募投资基金、金融期货、商品期货等;三是加快上海国际金融中心基础设施、政策体系、制度机制等的建设，大幅提升金融服务贸易比重，进一步提升人民币SDR权重。

4. 以人民币支付结算基础设施建设加快构建金融安全的攻防体系

通过CIPS完成的总交易量和金额仍远低于SWIFT的原因，在于CIPS服务的便利性、可获得性、跨境业务的熟悉程度、市场习惯和行为等。因此，一方面，应借鉴国外金融基础设施建设的成功经验，加强以人民币支付结算体系为核心的金融基础设施建设，以海外清算行深耕离岸市场为突破口，促进国际间金融基础设施的协调，增强各个管理部门对金融基础设施重要性的認识与理解，优化各个功能体系，促进金融工具之间的转换，为金融活动信息的交换和安全提供有力保障。另一方面，加强区块链技术在人民币支付结算基础设施和数字货币的应用研究，以支付结算系统和数字货币为突破口，建立国家金融安全的攻防体系，确保国家金融安全。

5. 以渐进式市场化手段完善金融基础设施建设

一是尽快完善金融基础设施监管立法，使监管有法可依。尽快公布《统筹监管金融基础设施工作方案》，并制定配套政策、制度、机制等，明确金融基础设施的定义、范围、统筹监管机构、监管规则等，及早对金融基础设施进行全面监管，并根据实际情况调整监管策略;可由央行作为金融基础设施的统筹监管机构，设置相应的处室专职负责;兼顾国际金融基础设施相关法律基础、制度框架、运行规则、监管规则等，可设置过渡期，渐进式对接。

二是建立金融市场基础设施处置机制。充分实施《国际支付结算体系委员会与国际证监会组织原则》，完善相关法律框架，增强金融市场基础设施的韧性。以《统筹监管金融基础设施工作方案》《金融市场基础设施原则》为指引，加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。完善金融科技的法律、规制和监管框架，制定金融科技行业标准，以金融科技手段完善金融基础设施建设。

三是建立我国金融应急管理体系和机制。建立完善的应急事件响应团队以及对事件响应计划开展全面测试，是保障金融基础设施安全的两项重要举措。

（二）以“新基建”建设强化金融基础设施安全边界

我国以5G为代表的信息通信技术已有一定的基础，在5G、物联网、数据中心、智能计算中心等基础设施的建设上走在世界前列，我国智能交通、智慧能源等融合基础设施及重大科技、科教、产业技术、产品研制等创新基础设施仍有很大的提升空间。此外，我国行政区域辽阔，新型基础设施建设极不均衡，进一步导致金融基础设施发展的不均衡。

第一，要持续推进我国信息基础设施的建设，抢占世界第一方阵，保持持续领先的地位，以5G、数据中心、云计算中心等的建设为突破口，保障我国金融基础设施的安全。第二，加快物联网、大数据等技术在传统金融机构的应用步伐，建设智慧金融基础设施，抢抓金融与科技融合发展的机遇。第三，加大重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等建设的投资，推动金融基础设施的创新发展，研制金融基础设施安全防护技术。第四，建立金融基础设施应急管理机制，按“两地三中心”原则，建设我国金融基础设施灾备系统。第五，以市场化原则鼓励更多资本进入金融基础设施建设，考虑把第三方支付平台纳入金融基础设施建设及监管范围，如支付宝、微信支付等。

（三）以监管机制改革及法律法规建设强化金融监管系统安全边界

近年来，《中华人民共和国密码法》《信息安全技术网络安全等级保护基本要求》《网络安全审查办法》《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法》《App违法违规收集使用个人信息自评估指南》《互联网个人信息保护指引》等多项网络安全相关法律法规、配套制度及有关标准陆续发布，但这些管理要求、指引等大多属于部门规章性质，法律效力低，无法起到威慑作用。现行的《网络安全法》《民法总则》和即将出台的《个人信息保护法》等相关法律作为国家法律，构成我国个人信息保护的制度基础，但政府行政立法司法、市场企业及个人等相关主体间协作治理体系尚未形成，个人信息采集、使用和管理存在采集主体资格无法界定、数据权利无法律依据、权利人被动接受、数据使用和退出边界不清晰、相关法律责任不明确，以及监管和执法难以到位等问题。此外，鲜有看到关于金融基础设施、金融关键信息设备保护等管理办法、指引等出台。

第一，完善我国顶层金融科技监管体制机制。以《金融科技发展规划（2019—2021年）》为契机，进一步厘清金融科技监管体制机制，明确“一委一行两会”对金融科技监管的职责。第二，完善我国金融科技监管法律法规。以现有的《统筹监管金融基础设施工作方案》《中华人民共和国密码法》《信息安全技术网络安全等级保护基本要求》《网络安全审查办法》等为基础依据，短期可先加快出台《数据安全管理办法》《个人信息保护法》等法规，长期应制定专门的《金融法》，在《金融法》里明确金融科技管理相关规定。

（四）以国家金融安全审查机制建设强化国家金融安全防御边界

时至今日，我国仍缺乏相对独立、全面的金融安全审查机制。国家安全审查机制建立的目的是防止外国投资给东道国带来风险（李晓安，2020），应借鉴主要发达经济体经验设立金融安全审查机构，并确定金融安全审查的范围，将金融关键基础设施、金融关键技术和金融数据安全作为审查重点（武长海，2020）。

第一，应制定《金融安全审查法》或在《外商投资法》里增加和明确金融领域的安全审查内容，尽快制定金融安全审查制度，健全金融安全审查体制，明确金融安全审查机制的法律依据。第二，建立以国家安全委员会和国务院金融稳定发展委员会为领导牵头部门，在国务院金融稳定发展委员会下设金融安全审查专责部门，成立央行、银保监会、证监会、商务部、发改委等部际联席审查机制，由金融安全审查专责部门统一协调（表3）。第三，加快科技与金融领域的外商投资审查机制的改革，建立科技、金融、关键基础设施等领域的外商投资安全审查机制，将关键基础设施、金融关键技术和金融数据安全作为国家金融安全的审查重点，构建国家关键产业安全边界。第四，建立技术引入评估审查机制，对从国外引入的金融及科技产品、服务方案等要进行评估审查，评估及预警引入的新产品、新技术等对国家金融、科技等安全的影响，同时在《外商投资法》《外商投资审查机制》等法规里明确对外商在金融及科技领导的重要、重大投资进行审查，审查内容应包括主要评估及预警所能感知到的外部威胁。

（五）以金融科技行业标准及全球治理机制的建设强化国家金融安全攻击边界

全球金融科技行业标准及治理机制的合作机制目前尚未建立，2020年6月，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布报告《全球数字经济下的數据治理原则》，意欲主导全球金融科技治理机制，这将持续强化美国金融与科技霸权。我们必须足够的清醒，并采取必要的应对措施。

第一，保持5G的行业领先地位，以5G技术推进金融基础设施安全网建设。第二，积极参与全球金融科技行业标准的制定与全球合作治理机制的制定，争取金融科技产业链关键核心地位及更多的国际话语权。第三，设立更多的5G基金、金融基础设施建设基金等，引导更多的资金投向国内金融科技领域，培养相关人才，牢牢巩固我国金融科技全球第一方阵的地位。第四，进一步厘清和明确“一委一行两会”的金融科技和数据保护监管职责，在积极对接国际金融科技监管体制机制的同时，建立风险隔离机制，构建中国特色的金融科技监管体制机制，如增设银保监会金融科技监管局。第五，增加金融科技安全保障体系建设资金的投入，提升投资回报率，如增加网络安全、数据保护、大数据中心等建设的投入。第六，大力发展监管科技，对金融科技风险实施实时动态监控。制定金融机构、类金融机构和金融科技企业金融科技风险管理指引，建立金融科技使用安全策略与标准、数据统一管理机制等，如制定《数据治理指引》《区块链使用安全标准》等。第七，提高金融科技服务机构准入门槛，对于征信机构、数据服务机构（数据采集、存储及使用）等金融科技服务机构要进一步提高准入门槛，实行行业准入管理及动态持牌管理，如企业征信、个人征信、身份信息检验服务等行业应实行准入管理和动态持牌管理，动态持牌管理指对持牌机构定期进行规则执行检查评估，对执行规则不达标的机构实行退出管理。

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Policy Suggestions on Constructing Chinas Financial Security Boundary System

Yu Yong， Zheng Hong

（Guangdong Financial Investment Corporation， Guangzhou， Guangdong 510045）

Abstract： Fintech makes financial risks more complex and contagious. Some western developed countries suppress Chinas technology industry and development on the grounds of national security， which makes Chinas financial security face a lot of risks. Through the analysis of fintech risk events， it is found that fintech affects national financial security through its influence on financial infrastructure， sovereign currency， financial regulatory system and financial market， etc. Should be by building to the internationalization of the renminbi and the new infrastructure construction to strengthen the financial infrastructure security boundary， on the reform of supervision mechanism， and strengthen the financial supervision system security boundaries， laws and regulations construction on financial security review mechanism construction to strengthen the financial security defense border， in financial industry standard of science and technology and global governance mechanism for the construction of the measures such as strengthen the financial security against boundaries， build a national financial security system.

Key words： Fintech; National Financial Security; Financial Infrastructure; Sovereign Money; Financial Security Review Mechanism

（收稿日期：2020-10-26   責任编辑：罗建邦）