新南威尔士公共部门绩效评价的借鉴与启示

孔建波 张莎

摘  要：绩效审计是指对政府部门管理活动和资金活动在一定程度上实现经济性、效率性和效果性的一种综合绩效评价。该文以新南威尔士州公共部门绩效审计为例，首先对新南威爾士州实施绩效审计评价的背景和目的进行了分析，接着又对审计的过程和内容进行了介绍，着重分析了绩效评价的效果。然后通过对比我国政府绩效审计的评价结果，最后得出了结论和启示。

关键词：绩效评价  绩效审计  新南威尔士  公共部门  生产力和效率

中图分类号：D771.2                         文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）04（b）-0204-04

A Reference on New South Wales Public Sector Performance Evaluation

KONG Jianbo  ZHANG Sha

（Henan Branch of Zhongqin Wanxin Certified Public Accountants （Special General Partnership）， Zhengzhou， Henan Province， 450008  China）

Abstract： Performance audit refers to a comprehensive performance evaluation of the economic， efficiency and effectiveness of government department management activities and financial activities to a certain extent. Taking the public sector performance audit in New South Wales as an example， the article first analyzes the background and purpose of performance audit evaluation in New South Wales， and then introduces the audit process and content， focusing on the effect of performance evaluation. Then， by comparing the evaluation results of our government performance audit， we finally draw conclusions and enlightenments.

Key Words： Performance evaluation; Performance audit; New South Wales; Public sector; Productivity and efficiency

经济的快速发展必然伴随着资源的不断消耗，在资源越用越少的情况下，不仅要关注其使用是否合法，更应关注是否合理和效用最大化。国外政府绩效评价和审计开展早于我国，通过研究国外政府绩效审计的发展及对其典型案例进行分析，我们能够从中获得不少启示，进而通过结合我国特色来改善我国政府绩效评价的不足，并促进其不断地发展完善。

1  新南威尔士州公共部门绩效审计评价概况

1.1 绩效审计评价背景

为什么公共部门的生产率是重要的？生产力的测量在私营部门很普遍，能够帮助其更好地了解生产过程。生产力的测量在公共部门不太常见的，因为在确定公共部门准确的输入和输出的价值方面存在难度。一些政府服务供应商是公众垄断行业，他们是“价格制定者”，他们获得的巨大回报不是在竞争激烈的市场中产生的。因此，面临更少的激励，如果要更有效率，就要保持更低的边际成本。这对于公民的福利有重要意义，因为他们提供的货物（服务）质量较差或数量较少，而服务价格高于他们在竞争条件下的价格。

从宏观经济的角度看，公共部门的生产力也是很重要的。在公共服务委员会2012年的国家部门报告中提到，在2011年，新南威尔士州的公共部门约占新南威尔士州经济收入的15%左右。因此，提高公共部门的生产力对新南威尔士州和澳大利亚整体经济增长具有显著的促进作用。生产力也是新南威尔士州2011年的公共部门的工资政策的一个方面。这项政策的目的是允许增加报酬和其他条件，同时不减少就业服务和保持财政的一致可持续发展。在新政策下，每年增加劳动报酬或增加就业条件员工相关费用可同比增长2.5%以上，但只有当各个环节的成本节约已经充分实现，才能抵消增加的员工相关成本。可能节约员工相关成本的措施包括：改变就业的条件，增加员工的生产力，改变执行实现成本节约的方式，增大公共部门雇员的工作范围和提高他们的生产力。2011年的政策取代了新南威尔士州公共部门2007年的工资政策，总的目标是将员工每年的开支总额增长限定在2.5%以内。

1.2 绩效审计评价的目的

实施绩效审计评价可以向议会和公众提供合理保证和切实可行的改进意见，推动政府机构寻求更加有效的政府服务方法以节约更多的成本，同时协助问责机制的有效实施，提高公共部门的生产率可为居民带来更高标准的服务。鉴于新南威尔士州的公共部门经济大约占新南威尔士州的1/6，提高公共部门的生产率也有助于经济增长。虽然经济增长的主要驱动力是在个人控制之外组织，如教育和基础设施的投资、劳动者生产率提高也可以由个人控制来推动组织进步，但政府组织是提高绩效的关键，其协助确定如何改进工作的策略以提高服务效率。

2  绩效审计评价的内容和过程

2.1 绩效审计评价内容

2016年01月新南威尔士州审计署对其公共部门效率进行评价，目的是在政府活动的选定区域，对其公共部门5个机构的6项活动进行审查，分别是中小学教育（教育部）、急救治疗（卫生部）、城市铁路（运输部）、在新南威尔士州警察部队的所有活动和新南威尔士州地方法院（司法部），并通过对其输入、输出、质量和效率等方面指标分析，并依据公共来源的绩效报告，如政府服务报告、年度报告、国家计划绩效报告、澳大利亚统计局报告和数据、内部机构绩效报告及有关机构的政策、指南和立法等，对其绩效进行相应的追查研究及评价，以便能够获取足够信息来识别生产力的变化及对公共部门活动进行评定是否达到预期目标或者是否存在相应问题需要提出建议[1]。

2.2 绩效审计评价过程

此次评价检查了政府活动的几方面绩效报告，看这些信息是否可以识别和评估他们的生产力的变化，并在对审计目标达成意见时，将设法回答下列的问题：在选定的活动随着时间的推移过程中，各机构是否有能力跟踪他们的生产力和效率（主要指标包括输入、输出、质量、效率等）;机构是否向议会报告这些活动的生产力和效率;现有的数据是否显示出生产力和效率的趋势;工资政策对各部门的影响。

绩效审计评价方法的设计，应满足澳大利亚ASAE3500审计标准，审计流程也应符合《1983公共财政和审计法案》的要求。为检验上述标准及重点领域，审核组利用以下审核程序：采访相关人员;审核机构内的业绩报告;依托中央和地方政府部门的帮助（新南威尔士州公共服务委员会，财政部总理和财政服务部的官员）;咨询生产力方面的主题专家;其他审计署人员参与[2]。

3  绩效审计评价的结果

新南威尔士州审计署通过对上述5个部门的绩效评价，分别评估了各部门输入、输出以及质量等方面的效率，并结合各部门向议会报告的情况，给出了如下建议。

3.1 新南威尔士州卫生–急性住院治疗

审计署分析了卫生部2008—2012年的报告，可用的数据显示，单位成本效率的趋势呈下降。新南威尔士州卫生部门工资水平的增加违背了2007年的工资政策的意图，这种背离的工资政策是由新南威尔士州政府批准的。2011年新工资政策出台后，员工费用却在每年以2.5%以上的增长率继续增长。审计署建议新南威尔士州卫生部：向议会报告其真实的单位实际成本效率;明确生产力和效率目标;可以使用审计署规定的方法或其他合規的方法向议会报告其生产力趋势;并向议会报告其效率趋势[3]。

针对审计署给出的意见，卫生部称将会寻求一种合适的方法报告议会，并且更加准确地捕捉到效率的方法，改善当前政府服务环境，考虑怎样切实有效地报告效率趋势，卫生部表示接受以上意见并将应用到2015年的财政年度报告中。

3.2 新南威尔士州中小学教育

2012年教育和社区部门没有报告中小学教育的生产力或效率，审计署利用可用的数据分析了中学教育的生产力和效率趋势。对于小学教育，只有效率的趋势是可识别的。在2008年至2012年之间，中学教育的生产力呈下降趋势，在同一时期，小学和中学的学校教育效率呈负向。2011年工资政策出台后，中小学教育职工支出比2007年增加了2.5%，教师工资增加超过2.5%[4]。审计署建议教育和社区部门应该研究更好的方法来衡量其服务质量;明确其生产力和效率目标;可以使用审计署规定的方法或其他恰当的方法报告其生产力趋势;向议会报告其效率趋势;评估和报告班级规模。

教育部称将重新考虑生产力和效率的客观因素，寻找到有价值的方法来衡量学校的服务质量，在2015年度将不建议向议会提交特别的报告，但是将会在2016年向议会报告2015年之前的信息，而且不打算减少评估班级规模的费用，上述教育报告都将进行公开。

3.3 新南威尔士州城市铁路

在2009—2012年期间，审计署采用的方法并没有表现出明显的生产力趋势，但是可用的数据表现出了明显的效率趋势，显示这段时间效率趋于积极。2007年工资政策出台后，城市铁路员工费用每年增长超过2.5%，员工工资上涨超过2.5%。然而2011年的工资政策出台后，城市铁路员工工资增长超过2.5%，费用每年增长不到2.5%。因此，审计署建议新南威尔士州运输部门应当确保悉尼铁路的正常运行;明确其生产力和效率目标;使用审计署规定的方法或其他恰当的方法通过其年度报告向议会报告其生产力发展趋势;及时向议会报告其成本效益（每位乘客的旅程成本）;向议会报告每辆车公里的实际成本。

运输部称审计署绩效审计确定了公共部门的工作效率和生产力的目标，将继续配合审计署的监督工作并向议会报告意见的执行情况。

3.4 新南威尔士州警察部门

在2008—2012年审查期间，该部门没有向议会报告他们服务活动可用的生产力和效率指标。现有的数据表明，生产力和效率的趋势是可识别。该期2008—2012年生产力和效率呈负向趋势。工资政策中包括未宣誓警官，在2008—2010年之间，员工费用增长率为每年增加2.5%;2010—2012年的员工费用增长率每年不到2.5%。审计署建议新南威尔士州警察部队明确其生产力和效率目标;寻求更好的方法来衡量警务活动;向议会报告其生产率的趋势（例如通过其年度报告）使用审计署规定的方法或其他恰当的方法;向议会报告其效率趋势[5]。

警察部称将建立生产力和效率的对目标，研究更好的方法来衡量警务活动，考虑到工作的结果将供议会的使用，不可能在指定的期限内完成以上意见。

3.5 新南威尔士州地方法院

2012年，司法部没有向议会报告新南威尔士州当地司法机关的生产力和效率，同年该州所有法院的年度报告（包括新南威尔士州地方法院），也没有报告效率变化趋势，但现有的数据表明基本的生产力和效率的趋势并非一致，2008—2010年之间，生产力和效率呈负向，2011—2013年之间生产力和效率有积极趋势。在引进2011年的工资政策后，新南威尔士州地方法院员工费用每年增长小于2.5%。审计署建议司法部应当：明确其生产力和效率目标;提高新南威尔士州地方法院和工作人员的工作效率;利用法院卓越的国际框架或其他合适的框架，设置质量指标;向议会报告其生产力趋势（例如通过使用年度报告）审计署规定的方法或其他恰当的方法;及时向议会报告其效率。

司法部称，考虑到生产力和效率的报告供议会使用的及时性，这些建议会在2016年3月接受并实现。

4  我国审计署的绩效评价情况

2010—2014年，我国审计署共发布了5份绩效报告[6]，该文借鉴国外审计同行经验并参考国外审计机关的做法，结合我国审计工作的实际情况，主要从以下两个方面来分析评价审计署的绩效。

4.1 可用货币计量的审计成果

即审计工作产生的能用货币计量的成果。例如：审计查出的问题金额（包括违规问题金额和损失浪费问题金额）、为国家增收的节支、挽回（避免）的损失、促进拨付到位的资金额、核减投资（结算）额、审计投入、投入产出比、人均审计成果等。

4.2 不可用货币计量的审计成果

即审计工作产生的不能用货币计量的成果。

（1）审计署从完善国家治理、推进深化改革出发，密切关注审计发现问题背后的深层次因素，密切关注改革发展中的新情况新问题，努力提高审计工作的宏观性和建设性。审计署积极推动有关部门整改措施的执行，加大了督促和跟踪力度，积极提出完善制度和深化改革的建议，为中央决策及有关方面完善制度提供参考和依据，积极回应社会关注，继续加大审计结果和整改情况的公开力度。

（2）审计署坚持把严肃揭露和查处重大违法违规问题作为审计机关的重要职责，更加有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用。在审计中，注重深入研究违法违规问题的特征和趋势，坚持以财政资金为主线，以国有资产资源为抓手，紧紧盯住工程建设、土地及资源出让、国有资产管理和金融交易等关键环节，有重点地加强监督。

重点是查处重大违法案件线索和事项，及时跟踪关注移送案件和事项的处理结果。

（3）在涉外审计中认真履行审计职责，积极展示专业形象。开展多边和双边交流合作，在开展国际合作交流，提升中国审计的国际影响力方面的作用。

5  结论与启示

5.1 我国政府部门的绩效评价

1983年，中华人民共和国审计署成立，各地方审计机关也随即成立，我国正式开展政府审计。然而我国政府审计侧重于资金使用合规方面，公共部门绩效评价范围尚不广泛。我国审计机关正式以绩效审计类型单独立项的项目还为数不多，主要由地方审计机关依据地方法规尝试进行析、论证较少，再加上独立性地位比较低，对政府层级的经济责任分析评价难以触及。因此，政府绩效审计的作用还比较有限，而且有限审计作用的发挥更多是借助领导和媒体的力量，而不是制度的力量。

5.2 新南威尔士州绩效审计的借鉴

5.2.1 生产力趋势方面

通过对新南威尔士州政府绩效审计的研究，新南威尔士州更加侧重于政府生产力和效率是否切实可行，然而展现政府生产力和效率趋势又是复杂的，审计署制定了一种方法来确定生产力趋势，可用数据检查6个活动的生产力发展趋势。展示出的1项活动具有生产力下降趋势（中学教育）和3个活动（急性住院治疗、新南威尔士州地方法院和新南威尔士州警察部队）具有改善生产力趋势。生产力发展趋势不能确定的活动（小学教育和城铁），使用其他方法可以顯示趋势。新南威尔士州政府机构以此确定是否向议会报告生产率和效率。这些报告包括：年度报告、新南威尔士州绩效报告、预算文件、其他部门具体报道议会。

5.2.2 评估生产力和效率方面

可以借鉴新南威尔士州审计署制定的指南针法，以确定生产力公共服务机构的趋势。该方法使用公开和内部信息，以确定生产力趋势。

生产力趋势的“指南针”是用来帮助确定生产力趋势的工具，罗盘由四象限组成。第一象限是生产力增加与质量下降的区域。在这种情况下，不能得出生产力发展趋势的肯定结论，因为研究者无法比较变化的幅度。第二象限是一个有增加或稳定的区域，生产力增加与质量稳定（但不是两个都是稳定的）。在这种情况下，该文可以得出整体生产力的确定增加的结论。第三象限是一个减少的区域，稳定的生产力下降，或质量下降（但不稳定）。在这种情况下，可以得出整体生产力肯定是下降的结论。第四象限是一个生产力增加或质量下降的区域。在这种情况下，不能得出生产力趋势的肯定结论，因为无法比较变化的幅度。

参考文献

[1] New South Wales Auditor-General's Report.Performance Audit Public Sector Management Reforms[R/OL]. （2017-04-14）.https：//apo.org.au/node/94351.

[2] 澳大利亚绩效审计课题研究组，黄建宇，谢海松，等.澳大利亚绩效审计的借鉴与启示[J].中国审计，2019（21）：62-63.

[3] 丛鹂萱，王海银，谢春艳，等.澳大利亚医疗服务价格改革绩效评价经验及其启示[J].中国卫生经济，2019，38（10）：93-96.

[4] 王志锴，李玲蔚.国外财政教育资金使用绩效评价体系比较研究[J].广西质量监督导报，2020（1）：157.

[5] 刘翠微.澳大利亚联邦政府预算报告分析及借鉴[J].财政科学，2019（8）：155-161.

[6] 徐娅婕.审计署绩效评价研究[D].北京交通大学，2018.