产教融合型城市试点：要素、困境与改革路径

韩连权 臧志军 尤婷婷

摘 要 开展产教融合型城市试点是落实国家产教融合战略的创新实践，对推动区域产业转型升级、教育创新发展、城市现代化整体实力提升有着重要的现实意义。基于江苏省C市产教融合的生动实践，针对当前地方城市在深化产教融合方面存在的运行机制不够完善、服务产业系统发展能力不足、支撑教育系统发展动力不够的现实困境，运用三螺旋理论构建了产教融合型城市各核心要素良性互动的基本模型，并从政府层面、产业系统、教育系统三个维度提出改革路径建议。

关键词 产教融合型城市;构成要素;实践困境;改革路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）12-0026-05

一、问题的提出

2019年9月，国家发改委、教育部等六部门印发《国家产教融合建设试点实施方案》（以下简称《实施方案》），提出“通过5年左右的努力，试点布局建设50个左右产教融合型城市”。开展产教融合型城市试点，是国家发挥地方城市统筹区域资源和政策作用、压实产教融合试点任务而采取的创新举措，旨在形成以学校为起点、城市为节点、企业为重点、行业为支点的新型产教融合机制，推动产业系统主动融入学校人才培养全过程，建立健全校企实质性协同育人、校企协同创新的教育发展体制机制，提高教育对经济社会发展和产业升级的服务贡献度。

本文基于江苏省C市产教融合的創新实践，探讨产教融合型城市试点建设的要素、困境与改革路径等核心问题，探究相关性及制约因素，寻求突破产教融合型城市试点的瓶颈问题，并从政府层面、教育系统、产业系统等多方面提出具体的破解对策，以期为我国产教融合型城市试点提供借鉴。

二、产教融合型城市的构成要素及分析

（一）产教融合型城市的内涵界定

关于产教融合型城市的定义，各界尚未形成统一的共识。《实施方案》中也没有给出明确答案，只是强调“试点城市应具有较强的经济产业基础支撑和相对集聚的教育人才资源”，但这显然不能反映出产教融合型城市的全貌和本质。在吸收国外关于产教融合先进城市生成和发展经验的基础上，本文认为产教融合型城市是指工业城市发展到一定阶段后，产业系统与教育系统实现有序贯通衔接，产业链、创新链与教育链、人才链实现自主互通联动，经济社会与教育发展形成相互促进、优势互补、统筹融合、良性互动的一种城市发展类型。

基于内涵界定，产教融合型城市具有以下典型特征：一是具有先进的产业基础和产业结构，特别是高科技产业发达，紧跟国家战略需求;二是具有丰富的教育资源，至少需要具备中职、高职、应用型本科的三级教育体系，以满足产业系统对不同层次高端技术技能人才的需求;三是具备成熟的产教融合型实践平台和载体，可以驱动产教融合横向发展与纵向深入。

对于地方城市而言，开展产教融合型城市建设的价值主要体现在三个方面。首先是服务经济高质量发展的现实需要。当前我国经济已转向高质量发展阶段，以智能制造、信息网络、新材料等为代表的新产业、新业态迫切需要更多的技能人才，但现行职业教育和高等教育的专业设置、课程体系等不能满足新常态下产业结构调整的要求[1]，因此，必须借助产教融合型城市建设打破上述壁垒，促进产业与教育有效融合。其次是带动城市空间布局的重新定位与调整。城市可以完善产教融合发展规划和资源优化布局，打破原先城市空间布局中经济板块与社会功能板块割裂的困境，推进教育资源等向产业和人口集中区域汇聚，优化教育资源合理配置，促进教育均衡发展。最后是可以带动产业系统技术生产方式的现代化。对大多数企业来说，技术都是外生的，是从外部引进而来，但随着传统大规模生产模式的式微，以及中国在国际竞争体系中的重新定位，国内企业的技术要逐步走向内生，企业应该有自主进行技术生产的能力，必然需要与教育系统对接研发、创新，从而推动教育优先发展和产业技术优化升级。建设产教融合型城市是为了实现更高层次的城市化与更高层次的产业体系现代化，是城市建设现代化经济体系的重要抓手。

（二）产教融合型城市的相关构成要素及分析

要素是构成组织的必要因素和最基本单位。从产教融合型城市的概念来看，产教融合型城市建设是由政府自身、教育系统与产业系统三个基本要素组成的一项宏伟系统工程。这三个基本要素不是彼此孤立的存在，而是相互关联、多维互动的有机整体，借鉴美国纽约州立大学社会学家亨利·埃茨科威兹和阿姆斯特丹科技学院的罗伊特·雷斯多夫教授提出的三螺旋理论，可以为分析产教融合型城市构成要素及彼此互动关系提供一个崭新的分析框架。

三螺旋理论认为，“大学—企业—政府”三者在保持自己原有的身份和作用之外，各自都表现出其他二者的一些功能，通过彼此间相互促进与联系，促使代表三者的每根螺旋发展线都能够获得更大的能量，从而进一步相互合作、相互作用，支持在其他螺旋线里产生创新，以形成持续创新流，并使三者获得共同发展[2]。这一理论超越了以往学者们提出的两两之间的双螺旋关系，强调“大学—企业—政府”三者是典型的合作关系，客观解释了三者的相对独立和彼此作用的本质。

政府、产业系统、教育系统是产教融合型城市的重要组成要素，每个组成要素都是一个异质主体，都具有互动自反的创新溢出效应，即它们既承担自身的主要职责，也履行了其他要素在合作中的职能，三者构成一个产教融合型城市三螺旋互动模型，建立一种彼此互惠、三角互动关系，三者相互叠加、相互影响，最终形成同向的创新动力。具体来看，政府需要承担自身的行政治理职责，确保三者形成稳定的相互作用和合作关系，还要通过政策制定和资源统筹等措施来改善外部发展环境，支持教育系统和产业系统创新发展;产业系统是进行技术生产与科研成果转化的主力军，承担着产品供给和服务社会的责任，同时还需要通过知识、资本、技术等方式对接教育系统，提升人才培养质量;教育系统作为新知识新技术的来源和高端技术技能人才重要供给方，要发挥自身的人才资源等优势，服务产业系统的创新升级。因此，政府、产业系统、教育系统集成为一个创新驱动力的命运共同体，形成一个三螺旋创新场域，为产教融合型城市发展提供持续的创新源流。见图1。

在产教融合型城市三螺旋运行演示模型中，用三个圆形分别表示代表产教融合型城市三种要素的三条螺旋，图形中交叉重叠部分代表多方互动、集成产生的产教融合叠加效果。这个模型通过政策、资金、人才、知识等关键要素的合理参与，激发各要素方的参与热情，形成良好的要素互动，促进运行模型合理有效的运转。

三、基于C市产教融合工作建设的现状分析

C市地处江苏南部、长三角腹地，以建材、生物医药、机械、冶金电子、纺织服装和化工为主要支柱产业，产业门类较齐全，其中智能制造装备产业集群入选首批国家战略性新兴产业集群，具有较强的经济产业基础。全市拥有本科高校5所、高职院校7所、中职学校11所，在校生18.6万人，各类科技人才2万余人，又有投资近3亿元、年实训量近4万人次的公共实训基地作为深化产教融合的重大平台，极具试点产教融合型城市的优势，并在2019年11月作为唯一试点城市被江苏省推荐至国家发改委。

（一）C市产教融合工作现状

1.政府层面：发挥主导作用统筹推进产教融合改革

第一，地方政府发挥政策制定和统筹协调的职能，推动产教融合从理念生成到制度安排落地，统筹规划建成了集聚产业资源、教育资源和科技资源的高教园区，将产业系统的“产”与教育系统的“教”无缝对接，营造了良好的产教融合协同育人生态环境。第二，通过“政府专项、学校共筹、企业投入、自我造血”等方式筹措经费，建设了区域学校型公共实训基地，面向园区高校及国内外各种高科技企业、研发机构等开放共享使用，促进教育资源与产业资源对接共享，为开展产教融合奠定了良好基础。第三，发挥政策制定职能，出台了《校企合作培养高技能人才项目实施办法》《加强职业教育校企合作办学的指导意见》等文件，设立专门奖项鼓励职业院校、行业企业、研究院所协同开展产教融合，引领科研院所、科技人员投身产业系统与教育系统的对接实践，引导产业系统与教育系统高层次人才有序流动，实现育人主体从“一元主导”向“多元共举”转变。

2.教育系统：发挥主体作用主动服务产业创新发展

一是围绕地方重大产业链对高素质技术技能人才的发展需求，推进专业集群与产业集群精准对接衔接，构建了检验检测、新材料新医药、智能制造、文化创意、现代服务等各具特色的专业集群，实现专业结构与地方产业链发展高度契合，为地方产业高质量发展提供多层次人力资源支撑。二是依托引企入校、引企驻校、校企一体等途径，与区域行业龙头企业合作共建行业（产业）学院，发挥双方资源優势进行全方位合作，探索建立校企合作育人新模式，让学生在学习实践中适应未来的企业生产环境、感受企业管理文化[3]，培养更多受地方行业企业欢迎的高端技术技能人才。三是凭借各类科技公共服务平台，为企业提供科技政策咨询、科技项目申报与培训、知识产权服务、企业员工素质提升等综合性科技与社会服务，为地方行业产业升级发展注入新的活力。

3.产业系统：发挥主要作用拓展产教融合创新路径

C市的行业企业积极参与校企合作、产教融合，构建形成了休戚与共的校企命运共同体，实现“产”的产业链与“教”的专业链、人才链的深度融入贯通，具体体现在：一是行业企业独立投资举办或作为重要举办者参与举办职业院校，或承担现代学徒制、企业新型学徒制、产教融合型企业、1+X证书制度等试点任务，发挥协同育人的积极作用。二是参与或组建各类产教融合（职业教育）集团、产业学院，共建产教融合型实训平台（基地）或教师企业工作站等，接收职业院校学生开展批量化和规范化的实习实训，提高教师和学生实践动手能力，促进“教”与“产”校企双元育人。三是加大包括品牌、资本、资金、技术、设备、管理等知识型要素的投入，通过实训设备捐赠、订单班培养、共享知识产权等发挥行业企业重要主体作用[4]，引领教育系统紧跟产业系统的实际现状而创新发展。

（二）C市产教融合工作面临的困境

1.政府层面：产教融合运行机制不够完善

从战略高度审视C市当前的产教融合，存在着运行机制不够完善这一突出问题，主要表现在：一是地方政府在产教融合中的主导作用发挥不够充分，没有出台专门的支持激励、知识产权保护、成果转化、技术转移等政策，发改、金融、税务等多部门协同产教融合机制没有真正形成。二是“政府为主、社会参与”的多方投入职业教育办学机制尚未建立，职业院校办学多元主体协同推进不够顺畅。三是政府、行业企业、社会共同支持和监督职业院校发展、协同育人的长效机制缺失，市级层面关于产教融合的评价指标体系尚未健全，不能实现资源动态调整优化。四是教育系统、产业系统两者之间的“权责利效”不清晰、利益诉求不对等，政府缺少有效引导，缺乏基于“契约”精神约束的产教融合利益均衡保障机制，直接影响产教融合成效。

2.教育系统：服务产业系统发展能力不足

一是教育系统中的职业教育技术技能积累基础薄弱，导致校企合作处于低端层次。技术技能基础水平不足使职业教育的创新缺乏后劲，与区域产业企业的耦合关系不紧密，跟不上区域经济发展方式和产业结构调整要求，校企合作资源整合能力不强，缺少高层次的校企合作平台，直接影响了校企合作水平质量。二是职业院校的专业建设跟不上区域产业发展形势要求，尚未形成与区域产业发展相适应的专业建设与调整机制。三是职业院校课程改革缓慢。课程教学内容没有突破现行学科体系的禁锢，行业龙头企业的新技术标准、新工艺标准、新规范标准融入职业教育课程不足，滞后行业企业的实际发展，导致所培养的学生不能满足企业岗位对人才核心职业能力的要求。

3.产业系统：支撑教育系统发展动力不够

产业系统的参与积极性不高是影响产教融合高质量发展的关键因素，究其原因，一方面是存在制度性交易成本，行业企业投入的资源容易被“套牢”并且遭受机会主义侵害[5];另一方面是产教融合的各类配套政策缺位或不到位，尤其是财政、金融、土地、信用、表彰等支持政策迟迟不落地，导致行业企业缺乏合作热情。因此行业企业在产教融合中往往表现为内生动力不足、获得感不强，更多关注的是通过合作为自身招聘员工带来便利等显性收益，而对专业（群）建设、人才培养、资源共建等深层次的合作投入明显不足，对教育系统发展的支撑不够，双方签订契约式的合作框架协议存在执行不到位等现象，产业系统的技术、设备、工艺等要素未能有效发挥育人作用，一定程度上限制了“产”与“教”融合的深度。

四、产教融合型城市建设的改革路径

（一）政府层面：以政策、资金为抓手，落实建设高品质城市的目标定位

政府是深化产教融合的引导者，是各项实施政策的制定者和推進者，在推进产教融合型城市建设中起着举足轻重的作用，要做好以下三方面工作：一是以系统思维设计产教融合型城市建设与发展的长远规划，统筹教育与经济社会发展布局，发挥市场配置资源决定性作用，探索建设路径和具体实施方案，设立专项建设资金，形成正确的政策导向和改革推力，将产教融合型城市建设的“规划”尽早变为“现实”。二是围绕“产”与“教”对接融合的需求，制定标准认定一批市级产教融合型企业，出台具体激励政策，营造良好舆论氛围，落实落细金融、土地、信用、财政等方面的支持细则，同时运用“政府看得见的手”和“市场看不见的手”来做好校企合作资源的配置与优化，发挥各自最大效能以达到最优状态。三是建设一批产教融合型实践平台。打破政策、制度等壁垒，结合1+X证书制度试点要求，主动引进国际优质教学资源，将产业系统先进的工艺流程、产品标准等嵌入实践平台教学内容中，促进高技能人才供给侧改革。

（二）教育系统：以专业、师资等为中心，拓宽“产”与“教”的融合渠道

教育系统是提高产教融合成效的主力军，要把专业（群）、师资、培训高地建设作为推动产教融合内涵式发展的重要着力点。

第一，建立以专业（群）为核心的产教联盟。打造区域相关行业企业、院校自愿组建的开放式合作平台，提供双证教学、政策咨询等服务及资源共享活动，深化多校多企集群式合作，增强服务区域产业链建设与发展的效能。第二，铸造产教融合型师资队伍。探索“固定岗+兼职岗”相结合的用人模式，选聘一批技术能手作为产业教授（专家）指导生产实践、科技创新，推动企业为学生提供生产性实训、实践创新平台，推行现代学徒制等产教融合人才培养项目等。同时加大学校“双师型”师资队伍培养力度，建设教师企业实践培训基地，支持教师定期到行业骨干企业进行技能训练、工程技术实践锻炼，强化师资队伍专业技能和实践动手能力的养成。第三，围绕产业发展持续优化专业布局。将产业转型发展的战略需求融入院校的专业布局与结构调整[6]中，加快推进契合区域经济发展的专业建设，同时要深化与产业系统的全方位合作，推动一批原创性的应用型科研技术成果落地、生根和产业化，为城市建设现代化经济体系提供更多新动能。第四，打造区域共享型社会培训高地。衔接职业技能培训与行业企业发展需求之间的关系，创新技能培训内容和技能培训方式，形成线上线下相结合的“互联网+”职业技能培训模式，提升技能培训质量与劳动者的能力素质。

（三）产业系统：以平台、技术等为突破，促进协同育人与实现技术创新互动

国务院公办公厅2017年12月5日发布的《关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号）明确提出新时代产教融合要强化企业的重要主体作用，因此以企业为主体的产业系统要树立全局观和强化社会担当意识，以平台、技术等融合关键要素为突破口，主动促进“产业”“教育”双方协同育人与技术创新，与教育系统加快构建共创共赢共享的命运共同体。

首先，打造产业资源与教育资源互通流动的服务平台。资源的融通是产教融合的基本形式和质量保障，要发挥生产设备、生产工艺等行业资源与知识、科研成果、人才等教育资源的优势互补作用，在促进企业产品升级、技术更新的同时提高职业院校人才培养质量。其次，积极发挥行业和龙头企业在产业技术上的优势，引导学科、专业设置主动响应产业发展需求，促进供需双方的有效对接，促进产与教的真融真合。同时拓宽产教融合途径，鼓励行业协会、社会组织、龙头企业等共建现代学徒制、企业新型学徒制、双元制等产教融合项目，提高产教协同育人的效率和质量。再次，行业企业应积极深度参与人才培养的全过程，产教双方协同制订有针对性的人才培养方案，为人才输出耦合社会需求奠定前提和基础[7]。最后，发挥文化育人隐性功能，将行业骨干企业优秀文化移植到学校课堂教学等主阵地，引导学生感受企业精益求精、锐意进取的文化氛围，鞭策学生强化技能训练和理论学习，提升学生的职业素养和文化修养，为行业企业培养出合格的技术技能人才。

五、结语

城市是深化产教融合的重要载体。当前，产教融合型城市试点尚处于起步阶段，各地对产教融合型城市的标准及如何试点仍处于摸索期，这为地方政府提供了广阔空间。地方政府要以深化体制机制创新为目标，加强政府的统筹指导，发挥好产业系统和教育系统的双主体作用。同时，产与教双方要利用好资金、基金、税收、财政、土地、激励、问题清单等一系列政策优惠，形成推动区域产教融合创新发展的强大推力，最终达到智力、人才、技术、管理等相关要素集聚融合、政策相互支持配合的良好成效，形成区域教育和产业统筹融合、良性互动的新发展格局[8]，推动新旧动能转换，进而推动城市现代化的进程。

参 考 文 献

[1]庄西真，郝天聪.现代职业教育：体系、治理与转换[M].南京：江苏凤凰教育出版社，2017：100.

[2]叶正飞.基于产教融合的地方高校创新创业教育共同体构建研究[J].高等工程教育研究，2019（3）：150-155.

[3]杨应慧，杨怡涵.产教融合背景下高职院校产业学院发展研究[J].职教论坛，2018（12）：114-118.

[4]国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见[Z].国办发[2017]95号，2017-12-05.

[5]蔡瑞林，李玉倩.新时代产教融合高质量发展的新旧动力转换[J].现代教育管理，2020（8）：115-121.

[6]胡昌送，张俊平.高职教育产教融合：本质、模式与路径——基于知识生产方式视角[J].中国高教研究，2019（4）：92-97.

[7]李梦卿，刘博.高职院校深化产教融合的价值诉求、现实困境与路径选择[J].现代教育管理，2019（3）：80-85.

[8]王泳涛.我国省级政府深化产教融合的政策分析与局限突破——基于24省市实施意见的文本分析[J].职教论坛，2020（1）：42-49.