《职业教育法》修订要处理好九大关系

2021-08-09马雷军周文娟王许人

职业技术教育 2021年12期

关键词：修订

马雷军周文娟王许人

摘要当前，《中华人民共和国职业教育法》的修订工作是我国教育法治进程中的一件大事，对推动我国职业教育的发展具有重要意义。在《职业教育法》修订过程中，需要把握职业教育与国家发展、职业教育与普通教育、技能教育与知识教育、升学与就业、学业证书与职业资格证书、教师的理论能力与实践能力、教育部门与人社部门、经费的政府责任与社会家庭分担、学校与行业企业九种关系，使《职业教育法》的修订符合法治精神、治理理念和教育规律。

关键词《职业教育法》;《职业教育法》修订;法治精神;治理理念;教育规律

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）12-0007-05

2019年12月，教育部公布了《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。2021年3月24日，国务院常务会议通过《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，对产教融合和校企合作、支持社会力量举办职业学校、促进职业教育与普通教育学业成果融通互认等作了规定，并将提交全国人大常委会审议，这意味着《职业教育法》修订取得了标志性的进展，是我国教育法治史上的一件大事。《职业教育法》出台于1996年，其立法背景、立法原则、立法内容、立法重点以及立法技术等在过去二十多年中都发生了重大变化，所以亟须通过修订来保障职业教育的科学、稳定、高效与持续发展。在《职业教育法》的修订当中，我们需要充分认识、把握和协调其中的九种关系，保证《职业教育法》修订的基本逻辑、基本思路、基本框架、基本制度和基本内容达到修法目的，从而保障和推动职业教育发展。本文以教育部2019年颁布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》为文本分析对象，试对其中的九种关系进行阐释。

一、职业教育立法中职业教育与国家发展的关系

立法是国家的上层建筑范畴，《职业教育法》的修订不仅关系到职业教育本身，而且也是关系国计民生的重大事件。我們必须站位于国家发展乃至国际发展的视角，思考《职业教育法》修订的若干问题。《征求意见稿》在第一条将创新驱动发展战略和科教兴国战略并列，提出建设教育强国和人力资源强国的目标。这相对于原《职业教育法》是一个重大突破，是跳出教育看教育，以国家战略的视角引领教育发展。

依照古罗马传承下来的理念，法律有公法和私法之分[1]。按照这种法律的分类，《职业教育法》属于典型的公法范畴，其不是简单的平等主体之间的法律关系，而更多是国家公权力在职业教育领域的介入。从教育内部来看，相对于其他各级各类教育，职业教育与国家经济发展趋势、产业结构调整方向的联系更为紧密[2]。这要求《职业教育法》的修订要着眼于世界变革的形势，落脚于国家整体发展战略、前瞻国际经济发展趋势，瞄准市场供求的转变，为社会提供包括技能型人才在内的多样性人才，推动中国制造和中国服务在国际相关领域占据优势地位，抢占制高点、补齐薄弱点、打造创新点。因此，职业教育发展与国家整体发展有着密不可分的互动关系。

基于以上原因，《职业教育法》一方面应当更加强调国家公权力在职业教育领域的体现，另一方面也应当强调职业教育对国家整体发展的主动适应。首先，《征求意见稿》第一条应进一步提升《职业教育法》的战略地位，明确职业教育对于民族复兴和国际竞争的重大意义。其次，在《征求意见稿》第三条中应修正为职业教育应主动适应社会主义市场经济和社会进步，而不是简单适应、被动适应。再次，《职业教育法》还应当增加适宜职业教育发展外部环境的相关条款，例如扩充职业教育信息管理系统、国家职业教育指导委员会的职能，强化其基于国家视角的引导作用。

二、职业教育立法中职业教育与普通教育的关系

职业教育与普通教育都是我国教育体系的重要组成部分。《征求意见稿》第三条提出：“（职业教育）与普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位。”既然是不同的教育类型，就决定着职业教育在培养目标、教育形式、教育内容、评级方式等方面区别于普通教育。同时，融合理念也是《征求意见稿》的一大特色和创新，例如第十二条提出“职业教育与普通教育相互沟通”，第十六条规定了在普通中小学开展职业启蒙教育的内容。

将职业教育与普通教育在分轨的基础上融合发展，符合人的发展规律，符合职业教育发展特点。首先，教育的多样性是教育对人的发展差异性的尊重和适应[3]，所以应该让每一个人接受到适合自己的教育。当前，普通教育与职业教育在义务教育后的分流是国际教育发展的普遍趋势，也是落实《国家职业教育改革实施方案》的重要举措[4]。其次，在《职业教育法》修订中更应该重视的是职业教育与普通教育的融合发展。这种融合性主要表现为以高中教育阶段为中心向两端发展。这标志着以义务教育为基础、高中教育阶段为重点的普职融合体系，已经逐步开始从义务教育阶段到高等教育阶段的全要素融合[5]。再次，《职业教育法》修订还需要注重互通式发展，为普通教育和职业教育学生提供相互身份转化的空间和机会，进而拓展为全民终身学习的教育生态。《征求意见稿》第四十三条虽然规定了职业学校学生与普通学校学生的权利平等性，但是缺失职业学校学生与普通学校学生身份的转化、学分的转换等具体的制度保障，这就使得两种教育类型在高中阶段即开始隔离发展，缺乏身份互通转化的制度保障，加大了相关学生选择职业学校的顾虑。

因此，《征求意见稿》第十二条应当将“职业教育与普通教育相互沟通”的理念进一步转化为法律制度保障措施，以增强《职业教育法》的可操作性，避免“软法”倾向。其次，《征求意见稿》在第十二条还应当增设专门条款，以破解义务教育后职业教育与普通教育学生学籍的壁垒，为职业教育与普通教育相互融通发展提供法律保障。再次，《征求意见稿》第十六条应当增加高等教育阶段职业教育与普通教育融合的相关内容，补齐立法空白。

三、职业教育立法中技能教育与知识教育的关系

技能教育和知识教育是职业教育的重要内容。《征求意见稿》第二十三条提出：“（职业学校）根据培养技术技能人才的需要，设置教学过程和学习制度。”全文都在围绕职业院校的技术技能教育建构制度保障体系，从多方面强调了技能教育的重要性，而对知识教育却着墨甚少。全文“技能”一词出现了28次，而“知识”一词只出现了3次，且都是指代“专业知识”。

《教育法》的立法目的是发展教育事业，提高全民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，作为《教育法》的下位法，职业教育立法目的需与《教育法》衔接和协调。技术技能人才的教育，首先是人的教育，其次是人才的教育，第三才是技术技能的教育。职业教育的目的仍然是对人的教育，是提高人的素养[6]。以往，职业教育往往被人们视为“机器式教育”，使得很多考生在志愿填报时避之不及，降低了职业院校的吸引力，拉低了职业院校的办学品质。而知识教育是技术技能教育的基础，是授之以渔的前提，是职业教育学生未来长远的根基。

技能教育与知识教育并不冲突。因此，建议在《征求意见稿》中增加相应条款，为职业教育学生提供知识教育与技能教育的双重机会。只有这样，才能破除机械式人才培养的弊端，提升职业教育的吸引力。

四、职业教育立法中学业证书与职业资格证书的关系

学业证书证明学习经历及相应的知识水平，而职业资格证书更多涉及就业准入。《征求意见稿》第八条明确提出了国家实行学历证书、培训证书、职业资格证书以及体现职业技能等级的证书制度。第四十五条规定了学业证书和职业资格证书的授予条件，并将两者共同作为受教育者从业的凭证。特别是新增职业培训经历证书、技能等级证书等学习成果转化为学历教育学分的规定，以及建立以国家学分银行为基础的国家资历框架制度，为落实1+X证书制度和职业资格证书融入职业教育提供了法律保障。

学历证书和职业资格证书共同服务于提高劳动者素质、开发人力资源、促进就业这一根本目的，因而两者相互影响、相互作用，存在着密切的互动关系或者说内在统一关系[7]。这样的关系决定了二者具有内在的同质性。同质性决定了证书转化的可能性和必要性。推动两种证书转化的法理实质是保障职业学校学生的受教育权。受教育权正在从社会化范式向个性化范式转型，受教育的诸多限制都在破除，更加重视人的个性化发展[8]。打通学历证书与职业资格证书相互转化的渠道，有利于满足学生面向职业进行个性化教育，从而促进受教育权保护。但在《征求意见稿》中，这种证书转化更多的是单向的，仅提供了职业资格类证书向学历类证书转化的法律保障，而没有反向转化的渠道。这既不利于职业教育学生的多元互通发展，也为职业教育学生制造了额外的考证负担。

所以，建议《征求意见稿》应当进一步打破行政部门证书管理权限的壁垒，为职业教育毕业生提供合法、合理、常规的职业资格证书转化渠道。另外，《征求意见稿》第四十五条将职业资格证书的学分认定权完全放给学校，也值得商榷。应当充分发挥《征求意见稿》第十二条职业教育国家学分银行等第三方平台在职业教育学历证书和职业资格证书转化中的作用。

五、职业教育立法中升学与就业的关系

在职业教育中，升学与就业的关系看似矛盾，实则统一。职业教育应当既是就业教育，也是给予有意愿、有特长、有基础的职业学校学生升入高层级职业教育或普通教育机会的教育。《征求意见稿》第四十三条特别强调，职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会。这一规定有助于走出职业教育就业与升学认知的误区，明确职业教育的学生应当保有教育选择权。

教育选择权利的平等是受教育权平等的重要方面。现行的《职业教育法》并没有将受教育者权利的保护明确作为立法宗旨[9]，职业学校学生的教育选择权也往往因缺乏法律保护而被忽视。由于教育选择权保护不充分，导致职业教育出现了一些畸形现象。所以，立法既应当保障职业教育学生升学的权利，也应当避免“唯升学”的办学模式，确保职业教育原有的定位和价值。

因此，《征求意见稿》中，不仅应当在第十二条进一步明确中等职业教育学生可以选择普通高等教育升学的平等权利，充分给予学生教育选择权利，切实保障职业教育学生的升学路径。同时还应增加条款防止部分职业学校“职业教育普通化”的倾向，防止其打应试教育的“擦边球”。只有这样，职业学校学生才能获取同等学力的毕业证书用于升学，也能获取职业资格证书用于就业[10]。

六、职业教育立法中专业课教师理论能力与实践能力的关系

“双师型”教师是职业教育教师队伍建设的一大特色。专业课教师能否具有扎实的理论基础与熟练的实践经验，是决定职业教育水平的关键因素。《征求意见稿》的多个条目都对“双师型”教师作了较为具体、详细的规定，例如第三十九条主要规定了“双师型”教师的培养，第四十条规定了职业院校教师和相关行业专业人员的交流互通机制。

近年来，《国家职业教育改革实施方案》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等文件都对“双师型”教师队伍建设提出了相应的对策。《征求意见稿》第四十条原则上禁止高校各类应届毕业生直接担任专业教师是值得商榷的。首先，教师来源需要体现多重性、多元性[11]。专业教师的来源不宜做非左即右的规定，要建立适应不同学校、不同人才、不同专业教师的复合式选聘来源。其次，专业教师的在职继续教育也要理论和实践并重，不仅要规定在职教师在企业实践，还要强调在职专业教师在高等教育机构的培训。

在《职业教育法》修订中，首先应当将第四十条第一款修订为职业学校的专业教师应当具有一定年限的相应工作经历或者实践经验、实习经历，达到相应的技术技能水平。增加实习经历的选项后就可以为一大批职业技术师范院校毕业生进入职业院校担任教师提供机会。同时，《征求意见稿》还应当设置相应条款，为充分发挥职业技术师范院校在培养现职企业经营管理和专业技术人员、有专业知识或者特殊技能的人员担任职业院校教师，或者为职业院校提供在職教师培训提供法律保障。只有这样，才能实现专业课教师的理论能力和实践能力的同步提升。

七、职业教育立法中教育部门与人社部门的关系

我国职业教育主要由教育行政部门和人力资源与社会保障部门归口管理，所引发的多头管理与分工重叠问题是职业教育亟待解决的主要矛盾之一。《征求意见稿》对此专门规定建立国务院职业教育工作部际联席会议制度，试图以多头联合的形式解决这一问题，并给予符合条件的技师学院设置为相应层次职业高等学校的机会。

从职业教育管理的历史发展来看，1978年，教育部、国家劳动总局共同发布通知，明确技工学校由国家劳动总局和地方劳动部门主管。1980年，中央进一步明确，普通中专和职业高中由教育部门主管，技工学校和职业培训以劳动部门为主。这个分工在当时有利于调动各方发展职业教育的积极性，但随着社会经济的发展，政府部门的多头管理、职责交叉、政出多门问题日益明显，基层实践中出现管理不协调、存在空白地带以及资源浪费等现象。这一现象也是国际难题，例如法国职业学校最初由教育部门和经济部门共管，但由于办学理念长期冲突而产生了管理权的争议;再如德国和日本是职业学校由教育部门管，企业培训则由经济部门管[12]。不同职能部门管理职业教育的思路不同，劳动部门对经济价值考虑更多，而教育部门的管理以教育属性为主[13]。部际联席会议制度对于缓解部门分工的矛盾起到了一定作用，但并不能从根本上解决当前分工重叠的现状，尤其对立法可行性产生了极大的挑战。要为职业教育发展提供良好的教育生态，必须打破职业教育领域政府部门的传统分工壁垒。

因此，《职业教育法》的修订应按照遵从教育规律、有利事业发展的原则，在《征求意见稿》第十条中明确规定职业教育统一纳入教育行政部门的管辖，对于涉及资格认定等特定的事项，可以采用例举的方式归口于相应的政府行政部门管辖。这一改革势必触动相关部门的利益，引发激烈的立法博弈。但是，立足于国家发展的视角、考虑到职业教育统一发展的大局，这一趋势又是完善职业教育治理体系、实现职业教育治理现代化的必然选择。

八、职业教育立法中学校、企业与行业组织的关系

调动行业企业举办和参与职业教育的积极性，确立产教融合型企业制度，力求责权利统一，是此次《职业教育法》修订的重点和亮点之一[14]。在《征求意见稿》中“企业”一词出现了52次，“行业”一词出现了35次，充分显示了《征求意见稿》对企业参与职业教育的高度重视。

产教融合、校企合作是职业教育的本质要求和基本特征[15]。1996年，《职业教育法》就提出了“产教结合”的原则，为校企合作奠定了法律基础。在之后的职业教育相关政策中，相继提出了“产学研结合”“工学结合、校企合作”“深化产教融合、校企合作”等提法，明确了职业教育的发展是学校与企业、行业协会共同的责任。但是，目前职业教育发展中，如何调动行业企业积极性，进一步推进校企合作，依然是立法过程中值得关注的难题。《征求意见稿》只有二十一条第二款规定，企业举办职业教育符合条件的，可以按投资额一定比例抵免教育费附加和地方教育附加。对于企业来说，抵免的费用并不一定与企业付出的经费与人力资源相当。所以从立法设计上并不能从根本上解决这一难题。

针对此问题，首先需要在《职业教育法》中设置相应条款，对企业兴办职业教育进行奖补，即在立法中至少要使参与举办职业教育的企业得到政府的成本补贴，有条件的地方甚至可以通过地方立法予以奖励。这样的立法设计虽然在表面上给财政带来沉重压力，但却可以节省一大笔原本需要由政府直接投入举办职业教育的费用。而且，企业的参与提升了职业教育的办学品质，这是一举多得的制度设计。其次，修订后《职业教育法》尚需一些具体的立法设计来调动企业举办职业教育的积极性，例如在土地规划、融资立项等方面给予主办或参与举办职业教育的企业引导性优惠。再次，需要在《职业教育法》中进一步强调行业组织在校企合作中的桥梁作用，在指导企业参与职业教育、建构职业教育发展平台等方面发挥重要作用。

九、职业教育立法中政府与社会、家庭的关系

职业教育立法中政府与社会、家庭的关系主要体现在成本分担上。《征求意见稿》第三十七条规定：“高等职业学校按照国家规定的收费标准和办法，收取学费和其他必要费用。中等职业学校按国务院制定的具体办法免收学费，享受财政经费补贴。”《征求意见稿》第四十八条第三款规定：“民办职业学校举办者应当参照同层次职业学校生均经费标准，以多种渠道筹措经费。地方人民政府按照管理权限，可以按照当地公办职业学校标准或者一定比例，向企业举办的职业学校和其他非营利性民办职业学校拨付生均经费。”

应当说，《征求意见稿》明确了职业教育经费成本分担的方式。职业教育是成本较高的准公共产品[16]，对国民经济发展有直接影响，政府理应承担经费投入的主要责任，甚至要给予其倾斜性的扶持。由于国家财力的有限性，还需要家庭投入、社会组织投入等多途径来源作为补充。当前，建立政府投入为主、家庭合理分担、其他多种渠道筹措教育经费的投入体制是国际职业教育发展的基本样态。美国、德国、澳大利亚等国都建立了多元化的职业教育投入体制，政府财政性拨款占比最大，基本达到80%，家庭负担比例较低[17]。但《征求意见稿》在各级政府的经费分担上，对部分办学主体经费不到位的法律责任，还存在立法空白。

综上，《职业教育法》首先应明确中央政府、省级政府、地方政府的分级负担机制，便于法律的落地和执行。其次在《职业教育法》中，不仅要将经费作为民办职业学校举办的必要条件，而且要在法律责任部分增设民办职业学校举办者经费落实不力的追责措施。

参考文献

[1]汪习根.公法法治论——公、私法定位的反思[J].中国法学，2002（5）：49-58.

[2]任怡平.新时期我国职业教育改革的应然转变与发展指向——基于《国家职业教育改革实施方案》的背景[J].成人教育，2020（10）：59-64.

[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：129.

[4][5]曾天山.健全普职教育融合体系对教育强国建设意义重大[J].中国教育学刊，2020（7）：1.

[6]石纪虎.《职业教育法》修订的法理思考[J].国家教育行政学院学报，2014（2）：13-17.

[7]李红卫.我国职业资格证书制度与职业教育关系研究综述[J].职教论坛，2012（7）：9-13.

[8]孙霄兵，马雷军.教育法理学[M].北京：教育科学出版社，2017：317.

[9]陈鹏，薛寒.职业教育法20年：成就、问题及展望[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：128-135.

[10]李红卫.对职业学校兼顾就业教育与升学教育的思考[J].教育与职业，2013（17）：12-14.

[11]邢晖.创新铸造新时代职教“双师型工匠之师”——学习《国家职业教育改革实施方案》体会 [J].中国职业技术教育，2019（7）：98-102.