从政策引导到法律保障

郄芳

摘 要 近20年来，我国职业教育政策的发展为《职业教育法》的修订奠定了扎实的政策基础。《职业教育法修订草案（征求意见稿）》是职业教育政策法律化的有力体现。在重大职业教育政策法律化的过程中，要注重政策遴选的条件以及限度，对于未给予充分表达的重要职业教育政策应进一步深化和提升。建议《职业教育法》修订要进一步加强法律保障，完善法律内容的细节，明确“双师型”教师队伍建设要求下职业教育教师的权利义务，完善职业院校内部治理结构的相关规定，加强产教融合、校企合作趋势下对多方利益主体的规定强制性;科学立法，发挥政策引导与法律保障双优势，完善普职融通制度，建立职教高考制度，大胆探索职业院校混合所有制问题。

关键词 《职业教育法》;职业教育政策;职业教育发展;政策法律化

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）12-0017-04

1996年5月发布的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）确定了我国职业教育的改革与发展方向。2019年12月，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）面向社会公布，在原法的基础上，共修订调整41条，新增15条。此次修订大量吸收了20年来我国职业教育政策文件的相关内容，具有浓厚的政策法律化色彩。

一、《修订草案》是对职业教育政策群的法律化过程

国内学者对公共政策法律化含义的理解较为统一，即“政策的法律化即是有立法权的国家机关将那些成熟、稳定的政策转化为法律的过程， 也称为政策立法”[1]。公共政策的法律化本质上是“公共政策群”的法律化，并非只是某一项政策的法律化[2]。在我国职业教育发展的实践中，职业教育政策包括政府颁布的管理办法、指导意见、发展规划、政策通知等，由此组成我国职业教育改革和发展的政策体系。以2000-2019年间我国发布的10项职业教育重大政策为例，其颁布主体主要为中共中央、国务院、教育部、人力资源社会保障部、财政部等;政策形式主要表现为意见、决定、办法、方案等;政策内容主要为职业教育的体制机制、产教融合、学历认证、教师队伍、技能培训等。我国职业教育政策体系的逐步形成，为《职业教育法》的修订奠定了良好的政策基础。

二、《修订草案》中的政策法律化问题透视

（一）重要职业教育政策在《修订草案》中的法律表达

1.产教融合、校企合作制度

2014年6月23日，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》，提出建立政府、行业、企业、学校等多方面共同参与的制度平台。2017年12月5日，国务院印发《关于深化产教融合的若干意见》，提出要构建教育与人才培养供给侧和产业需求侧融合发展格局。2018年2月5日，教育部等六部门颁布《职业学校校企合作促进办法》，进一步明确了校企合作的合作形式和促进措施。2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出“促进产教融合校企双元育人”，培育大量的产教融合型企业，推动建设高水平产教融合实训教育基地。这一系列政策的颁布，彰显了职业教育产教融合的重要性以及政府对突破职业教育产教融合瓶颈所做的努力。在《修订草案》中，首次明确将“产教融合、校企合作”写入法律，并分别在第二十三条、二十六条以及三十四条等对产教融合型企业认定制度、产教融合实习实训基地建设以及职业学校培训机构等问题进行了详细说明。但《修订草案》对产教融合、校企合作等方面的规定强制性不足，仍旧是以鼓励、奖励和政策优惠为主，对多方利益主体尤其是企业的规定强制性不足，因此应考虑在给予相应奖励和经济补贴的同时，进一步强调多方利益主体的义务，促进产教融合、校企合作的保障和落实。

2.职业教育体系建构及职业教育管理制度

2014年6月23日，教育部等六部门联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》对我国现代职业教育体系进行了总体规划和顶层设计。《国家职业教育改革实施方案》对职业教育体系建设问题进行了详细表述。在此次《修订草案》第十二条中规定“建设职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互沟通，初级、中级、高级职业教育有效衔接，体现终身学习理念的现代职业教育体系”，正式将现代职业教育体系纳入法律。

2014年5月2日，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》第二十六条提出，落实政府职责，完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》第二十条提出，要完善国务院职业教育工作部际联席会议制度。《修订草案》吸纳了这两条政策，在其第十条明确规定“职业教育实行在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制。建立国务院职业教育工作部际联席会议制度”。

另外，关于技工学校特别是技师学院的法律地位，《国家职业教育改革实施方案》规定将符合条件的技师学院纳入高等学校序列。此次《修订草案》增加了“符合条件的技师学院经审批，可以设置为职业高等学校”的表述。这表明我国职业教育在突破不同主管部门制度壁垒上的进步，并通过《修订草案》给予刚性保障。

3.职业教育人才培养特色制度

一是建立现代学徒制度。学校和企业联合招生、联合培养的现代学徒制度在《关于加快发展现代职业教育的决定》颁布后正式进入试点阶段。2015年7月24日，在人力资源社会保障部、财政部联合印发的《企业新型学徒制试点工作方案》中提出了“企业新型学徒制”为招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养。本次《修订草案》第二十七条明确规定了学徒制度和培养方式，并规定设立专门的学徒岗位。

二是“双师型”教师队伍建设。为促进中等职业学校教师专业发展，建设高素质“双师型”教师队伍，教育部在2011-2019年间先后印发了《关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》《中等职业学校教师专业标准（试行）》《关于实施職业院校教师素质提高计划（2017-2020年）》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等系列文件。本次《修订草案》中，吸纳了上述有关职业院校教师培养和职业院校教师队伍建设的政策内容，在第三十八条至第四十二条做了关于职业教育教师队伍建设的规定。

三是职业技能等级证书制度。《国家职业教育改革实施方案》中提出“学历证书+若干职业技能等级证书”即1+X证书制度。2019年4月，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，并在多地开展试点工作。《修订草案》第八条规定“职业教育实行学历证书、培训证书、职业资格证书以及体现职业技能等级的证书制度”即是对这一制度的吸纳和肯定。

（二）未被《修订草案》采纳的职业教育政策

1.扩大职业学校的办学自主权问题

从职业教育发展过程来看，近年来政府及主管部门一直在强调职业学校的办学自主权，除教材选编外，多项政策文件已经规定了职业学校享有包括专业设置、教学计划制订及经费使用等在内的多方面自主权。另外，作为职业教育实施主体之一的职业教育与培训机构本身在教学内容设置和教学活动管理上也具有较高的自主性，无需再通过政策规范扩大其办学自主权。从这个角度来看，在《修订草案》第三十三条中采取“职业学校依法自主管理”的表述，不再强调“扩大职业学校办学自主权”是较为合理的。

2.针对特定职业教育阶段的政策内容

《修订草案》中未对中等职业教育阶段和高等职业教育阶段分别进行明确说明。不同职业教育阶段发展的侧重点是随着时代的发展发生变化的，不适合在法律中进行规定，因此这部分政策内容未被《修订草案》直接吸收。但不足之处是《修订草案》仅笼统规定了职业教育和普通教育相互沟通，缺乏明确的衔接制度。

（三）未在《修订草案》中体现的重要职业教育政策

1.职业教育考试招生制度

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出要深化职业教育招生考试制度改革。《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》也提出关于职业教育考试招生制度改革的具体意见。然而，《修订草案》中并未涉及中国特色高等职业教育考试招生制度的相关内容。

2.职业教育的均衡发展和政策倾斜

在职业教育发展政策中，出现了“经费投入注重向中西部、贫困地区和民族地区倾斜”“企业职务职级晋升和工资分配向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜”等政策倾斜机制。《修订草案》中未涉及对特定岗位和急需人才的政策倾斜，也未包含发达地区和欠发达地区合作办学的相关表述。

3.现代职业院校治理结构

《关于加快发展现代职业教育的决定》第十三条提出，要健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，要完善校企合作的现代职业院校治理结构。在现代学校制度建设和职业院校内部治理方面，《修订草案》涉及的内容还不够具体，有待进一步完善。

4.职业院校混合所有制问题

职业院校混合所有制办学较为复杂，公办高职院校产权结构与混合所有制管理模式、混合所有制四元素——政府、企业、高职院校、学生的价值取向间均存在冲突。而对于仍旧存在巨大争议、现阶段无法厘清的政策不宜转化为法律。因此，职业院校混合所有制在《修订草案》中没有明确，为避免产生较大争议和矛盾，应通过政策性文件适时灵活调整，促进混合所有制职业学校适应职业教育发展需要。

三、《职业教育法》修订的对策建议

1.进一步加强法律保障，完善法律内容的细节

从政策引导转变为法律保障，根本目的是运用法律的强制性确保制度、机制等得到有效保障。因此，在《修订草案》中，需要进一步完善和明确三个方面。

一是明确“双师型”教师队伍建设要求下职业教育教师的权利义务。“职业教育专兼职教师在管理上与其他教师存在一定差异，建议在《修订草案》中进一步明确其权利和义务，为教育行政部门会同有关部门制定职业学校专业教师聘任、考核、晋升、待遇等专门办法提供法律层面指导。

二是完善职业院校内部治理结构的相关规定。应进一步明确职业院校的学校章程在内部治理结构改革中的核心地位，进一步明确教师参与学校管理、职业院校校长的任职资格等内部治理问题，保障现代职业院校治理结构和体系的完善。

三是加强产教融合、校企合作趋势下对多方利益主体的规定强制性。在《职业教育法》修订中应进一步加强校企合作、产教融合等方面的规定强制性，加强对主要利益相关者的约束力，在强调多方利益主体义务的同时，考虑给予经济补贴等形式，改变长期以来职业教育校企合作薄弱的现状，促进产教融合、校企合作政策体系日趋完善。

2.科学立法，发挥政策引导与法律保障双优势

由于政策具有灵活性、调试性等特点，政策在改革中、经济发展中具有不可替代的先导性作用。对于暂时不能纳入或还不适宜纳入法律保障范围的内容，应充分发挥政策的资源配置性作用。

在《职业教育法》修订过程中，一是要完善普职融通制度。职业教育与普通教育的融合制度在本次《修订草案》中没有给予充分说明，仅在第十二条中提出“职业教育和普通教育相互沟通”。然而，作为中国特色现代职业教育体系构建的支撑性制度之一，职普融通既是通过制度实现教育融合的需要，也有助于打破职业教育与普通教育的资源壁垒，为学生的多样化发展提供制度性保障。因此，通过政策文件进一步加强职普融通的制度设计，既符合教育发展的趋势，也有助于解决现实困难。

二是建立职教高考制度。目前，高等职业教育考试招生改革进入全面构建“职教高考”制度的新时期[3]。因此，在职业教育发展过程中，要充分考虑到职业教育生源结构的变化以及职业教育需求和供给结构的变化，明确配套考试招生改革政策，制订单独的教育考试制度和多样化招生方案，完善职业教育的自主招生体系。

三是大胆探索职业院校混合所有制。混合所有制学校的办学性质问题、产权归属问题、法人治理结构问题等较为复杂且存在巨大争议，立法时机尚不成熟，因此，在《修订草案》中，仅在第二十五条中提到了可以依法举办混合所有制职业学校，承认了混合所有制职业学校存在的合法性。未来，还应进一步通过政策引导，鼓励依据地方实际，大胆探索创办一批混合所有制职业学校。

参 考 文 献

[1]宁骚.公共政策学[M].2版.北京：高等教育出版社，2011：331.

[2]崔鳳，赵缇.论公共政策法律化[J].山东行政学院学报，2019（1）：56-61.

[3]张宏亮.百万扩招背景下高职生源结构变动与职业教育调适策略[J].中国职业技术教育，2020（7）：54-60.