关于文物保护单位保护区划的几点思考

董云慧

摘 要：文物保護单位的保护区划是各级文物管理部门和政府其他相关部门依法履行管理职责的依据，是国土空间规划的强制性内容，影响城市的空间结构。文章阐述了保护区划的内涵和来源，分析了保护区划的常见问题，提出了增强保护区划合理性的主要途径。

关键词：文物保护单位;保护范围;建设控制地带;管理规定

1 保护区划内涵

保护区划一词出自《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，通常包括保护范围、建设控制地带和各自的管理规定。保护范围是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。建设控制地带是指在保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。

《中华人民共和国文物保护法》第十七条、十八条、十九条规定，保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业，建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌，并规定了保护范围和建设控制地带内因特殊需要实施建设工程的限制性要求和报批流程。《文物保护法》确立了文物保护单位保护区划的法律效力，及其在政府相关部门项目审批中的决定性作用，是利益主体项目选址、方案设计和维护合法权益的依据。保护区划也是国土空间规划的重要内容，与生态保护红线、永久基本农田等重要控制线共同影响着城市的空间结构和空间特色。

2 保护区划来源

一般情况下文物保护单位的保护区划有两种产生方式。一种是不可移动文物被各级人民政府初次公布为省保、市县保单位时附带的保护区划。部分文物保护单位在后续的等级提升中沿用了原有的保护区划，如某文物保护单位最早为县级文物保护单位，后来被公布为市级、省级文物保护单位，虽然保护等级不断提升，但是保护区划仍然与其为县级文物保护单位时的保护区划一致。此类保护区划多为成批公布，是当前保护区划的主要来源，如《第五批陕西省文物保护单位保护范围及建设控制地带》《省人民政府办公厅关于公布湖北省第八批全国重点文物保护单位及广德寺多宝塔保护范围和建设控制地带的通知》《成都公布第七批市级文物保护单位及保护区划》分别公布了254处、26处、33处文物保护单位的保护区划。此类保护区划由各级人民政府直接指定，可称之为指定型保护区划。

另一种是依照《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》编制而成的文保规划中的保护区划。《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》第八条规定：各类保护区划必须明确四至边界，注明占地规模，制定管理规定。保护范围可根据文物价值和分布状况进一步划分重点保护区和一般保护区。建设控制地带可根据控制力度和内容分类。保护区划的管理规定应当依据《文物保护法》和相关法律法规，结合文物保护单位的实际情况编制。涉及城镇建设用地的建设控制地带应提出详细的建设控制要求，包括建筑物的体量、高度、色彩、造型等，必要时应提出建筑密度、适建项目等要求。此类型保护区划在有考古新发现或存在展示利用和城市建设需求的国保、省保单位中比较常见。部分文物保护单位因为原有的指定型保护区划不符合文物保护的真实性、完整性要求或者保护区划难以执行时，也通过编制文保规划调整保护区划。此类保护区划由专业人员综合分析研究后划定，经专业机构指导评定，可以称之为研究型保护区划。

3 保护区划常见问题

3.1 针对性差

针对性差的问题多见于指定型保护区划。此类保护区划大多由市县文物管理部门根据文物分布情况，结合周边环境划定，以文字表述为主。区划边界多为文物遗存分布范围外扩一定距离或以村庄、道路、河流、建筑等相对固定物体为参照点，缺少地理坐标和管理规定，随着认知主体不同产生多种多样的理解。例如：陕西省的省保单位窦马遗址保护范围为窦马村村北，遗址东西500米，南北80米，建设控制地带为保护范围外延50米;湖北省的国保单位白龙洞遗址保护范围为白龙洞遗址及周围一定范围，以白龙洞洞口为界，四周各向外延伸50米，建设控制地带为以保护范围为界，东面向外延伸200米至徐家洼山脊，南面向外延伸200米至坡地，西面向外延伸100米至山顶村级公路，北面向外延伸200米至耕地。

2004年开始推广的文保规划将保护区划作为基本内容，要求规划编制机构参照考古研究资料，分析文物价值、历史环境和遗存构成情况，并结合周边环境确定合理的保护区划和管理规定。此类型的保护区划由文字表述和图纸共同构成，图纸标明了文物本体、环境和保护区划的边界，整体提升了保护区划的严谨性和执行力。但是受多种因素影响，文保规划存在编制周期长、编制费用高等问题，降低了地方政府编制规划的积极性，也导致研究型保护区划的覆盖面不足。

3.2 相互交叠

我国的文物资源受地理因素影响，呈现分布面广与局部密集的双重特点，部分地区聚集有不同等级、类型和时期的文物遗存，文物遗存之间可能存在文化上的关联性，也可能仅仅是地理区位上的临近。不同文物保护单位的保护区划相互交叠的情况时有出现，如甲单位的保护范围为乙单位的建设控制地带、甲乙单位的保护范围或建设控制地带完全包含或者存在交叉等。同时，部分文物保护单位地处生态保护红线、永久基本农田、历史文化街区等重要控制线内，如森林公园内常常分布有宗教类建筑，历史文化街区内常常有古建筑、近现代重要史迹及代表性建筑。不同等级和不同类型控制线的管控要求存在差异，容易造成利益主体之间的意见分歧，既降低了保护区划的严谨性，也影响了城市的生产建设活动秩序。

为了理顺相邻文物保护单位的保护区划及其与相关控制线的关系，规划衔接成为文物资源富集区域各类规划的必备内容。然而规划衔接常面临五类困难：①衔接对象自身缺少管理规定;②衔接对象的保护区划公布时间较早，参照物发生变动，边界难以确定;③衔接对象存在保护区划过大或涵盖文物遗存不足的情况，自身需要调整;④衔接对象的保护等级较低，但管理规定过于严苛;⑤文保规划对衔接对象提出的相关措施难以落地实施。

4 保护区划几点建议

基于保护区划存在的上述问题，可以从下述三方面提升保护区划的科学性。

4.1 提高指定型保护区划科学性

随着文物保护理念的深化和文物保护工作的推进，文物保护单位的数量也将持续增长，覆盖面广的指定型保护区划仍将是保护区划的重要来源。提高指定型保护区划的科学性能够有效提升保护区划整体的指导性，并减少后期以文保规划方式调整保护区划的文物保护单位数量，减少各级政府在文保规划编制方面的费用支出。

各级人民政府在集中公布文物保护单位的保护区划前，可以组建由考古、历史、建筑、测绘等方面的专业人员构成的工作团队，开展实地调研，在满足文物保护需求的前提下，与地方文物管理部门和城乡管理部门共同协商，确定合理、清晰、可管、可控的区划边界和管控要求，同时将控制边界落实至图件。各级人民政府将保护区划的文字表述、图件和管控要求一并向社会公布。

4.2 优化研究型保护区划工作流程

截至2019年，全国范围内国保单位5053处，在《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》和《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》框架下，通过编制文保规划来调整保护区划耗时长、耗资大，也难以满足城市建设活动的速度和不断增长的公共文化需求。通过优化文保规划的工作流程，创新文保规划的内容，能够有效提高规划的编制效率。

4.2.1 优化文保规划编制审批流程

《全国重点文物保护单位保护规划编制审批管理办法》规定国保单位的文保规划由县级以上人民政府组织，规划成果由省级文物部门会同城乡规划等部门评审，征得国家文物局同意，由省级人民政府批准公布。《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》规定了规划成果的主要内容和一般体例。上述两项文件保障了文保规划各项内容的规范性和严谨性。然而实际工作中，从地方政府组织编制文保规划到省文物局评审、国家文物局审议、省级人民政府公布，整个规划周期短则一年，長则数年，在此期间文物保护单位的展示利用需求和周边环境可能发生较大改变，文保规划的时效性和适应性常受到影响。同时国保单位基数较大，文物价值、地理区位、文物规模和展示利用需求不尽相同，部分文物保护单位的遗存构成和保存环境相对简单，遵照常规要求编制规划可能造成规划内容冗长，缺乏特色，无故耗费人力财力。

从加快文保规划编制进度、合理使用文物保护经费方面看，文物主管部门可以从三方面优化文保规划编制工作流程：①借鉴中华文明核心标识的概念，建立重点文保规划的审批清单，将文物价值重大、影响深远、保存环境复杂的代表性文物的文保规划作为重点审议对象;②将遗存构成明确、保存环境相对简单的文保规划调整为一般审议对象或备案抽查对象，适当下放此类文保规划的审批权，简化文保规划的审批程序，提高文保规划的时效性;③区分文保规划中的管理性内容和建设性内容，将价值评估、保护区划和管理措施作为强制性内容，满足各级政府部门项目管理和审批的需求，保护措施、展示利用和环境整治等用于指导文物保护单位自身发展的规划内容可以根据文物保护单位的实际情况选择性编制。

4.2.2 探索编制区域性文保规划

在文物资源富集、空间分布集中的地区按照《全国重点文物保护单位保护规划编制审批管理办法》和《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》分别编制各文物保护单位的文保规划，容易加大地方政府的文物保护经费支出。同时文保规划由不同的单位组织编制，可能会侧重单点文物的保护需求，对区域整体的历史文化关注不足，增加了保护区划的衔接难度，延长规划的编制时间，影响整个区域保护区划的执行力。《西咸新区文化遗产保护总体规划》《新疆吐鲁番地区文物保护与旅游发展总体规划》等即是部分省区以区域性文保规划替代单点文保规划的一种探索。

区域性文保规划的区域应具有灵活性，根据文物资源的分布情况，可以以村、镇、区县等行政单元为界，也可以涉及行政单元的部分地区或跨越不同的行政单元。此类文保规划的规划对象至少为两处，规划对象的年代、类型、规模、保护需求可能大同小异，也可能大相径庭，相互之间可能存在关联性，也可能互不相干。因而区域性文保规划应提纲挈领，分析整个区域的历史演进和文物价值，以整体保护为原则，重点明确区域的发展目标、空间定位、保护区划、活化利用格局和公共文化设施布局。传统文保规划中的保护措施、环境措施等内容可酌情增减。

4.3 融入国土空间规划

随着各级国土空间规划的深入推进，文物资源在提高国土空间舒适性、艺术性方面的作用进一步凸显，历史文化保护线、历史文化保护体系和保护要求更是国土空间规划的强制性内容。各级文物保护单位的保护区划是确定历史文化保护线和保护要求的基础。只有与国土空间规划统一底图底数，综合考虑生态保护红线、永久基本农田、城镇发展边界、公共服务设施等相关内容，才能制定能用、管用的保护区划，切实保护文化遗产，传承中华优秀文化，提升国土空间品质和价值。同时，将保护区划纳入国土空间规划一张图，既是国土空间规划的基本要求，也是推进文物治理体系现代化的基础。

综合而言，文物保护单位的价值认知随着历史研究和考古工作的持续开展逐步深入，文物保护单位的保存环境也随着区域整体的发展不断变化，当下适宜的保护区划经过时间的作用可能逐渐面临各种问题。从保持保护区划合理性和可操作性的角度出发，应定期进行保护区划的适宜性评估，当文物保护单位有考古研究新发现或者环境发生较大改变时可以提前开展保护区划评估，并根据文物保护单位的实际情况适时调整保护区划。