我国区域开放合作进展、问题与思考

摘要：本文从理论、制度与重要实践等方面梳理了我国对内对外开放合作的最新进展。改革开放尤其是党的十八大以来，随着改革不断深化，我国区域开放合作不断走向深入。目前我国区域开放合作面临的问题主要有：外向型经济主要在向东部地区高度集聚，内陆亟待培育开放型经济新体制;区域开放合作中依然存在恶性和无序竞争;区域开放合作机制亟待完善。为更好地顺应内外部环境变化，应统筹经济发展与安全，坚持问题导向，坚持开放合作，用好高质量共建“一带一路”、RCEP签署等重大机遇，优化开放空间布局，引导探索以利益为纽带的区域开放合作机制等，来完善区域开放合作体系，提高资源配置效率，促进区域统筹协调发展，提高区域开放合作水平，推动形成对外开放新格局，加快形成新发展格局。

关键词：区域开放合作 区域协调发展 新发展格局

作者简介：

李娣，中国国际经济交流中心经济部研究员、博士后。

区域开放合作是中国整体开放和区域协调发展的重要组成部分，改革开放40多年来，我国区域开放合作不断取得新进展。同时，我国也是一个区域经济发展水平差距明显的大国，各地区实际情况差别很大，从空间分布上看区域开放水平自东向西逐步降低，呈现与区域经济发展水平高度相关关系，导致各地区对内对外开放合作都存在不同的诉求，开放合作的步伐客观上存在不同要求，对内对外开放合作成为我国需要长期研究的重要课题。

一、我国区域开放合作新进展

改革开放尤其是党的十八大以来，随着改革不断深化，我国区域开放合作不断走向深入。

形成陆海内外联动，东西双向互济的开放格局。随着制度安排、政策设计等核心层面的区域合作不断推进，涉及资源要素流动、基础设施建设、产业布局安排、生态环境保护、基本公共服务供给等经济社会各领域的区域合作不断拓展并全面、深入展开。实践中，在国家行政力量和市场机制的共同作用下，区域间横向交流增加，东部沿海发达地区和中西部地区逐步建立跨区域合作关系，以“飞地经济”为典型代表的区域经济合作模式开始打破行政壁垒，探索跨空间的经济开发并取得积极成效。为缩小区域发展差距与促进开放合作，国家支持和鼓励沿海发达地区产业向中西部地区梯度转移。随着一部分产业梯度转移，承接产业转移示范区、东中西合作示范区等区域合作平台不断涌现，对口支援、对口协作等合作方式不断创新发展，在一定程度上促进了人才、技术、资金等要素跨区域流动。

从各区域参与对外开放合作来看，我国的对外开放从沿海设立经济特区、开放城市起步，逐步向沿江、沿边、内陆形成了全方位、多层次、宽领域的开放空间格局。在实践中，随着全球化加速发展，我国已与包括美国在内的所有贸易伙伴形成较为紧密的产业链、供应链和价值链合作关系。在此基础上，积极实施自贸区战略，推动“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）签署。2013年以来，我国提出的“一带一路”倡议得到了国际社会的广泛参与和支持，已成为我国参与国际循环的新渠道。同时，我国正在建设陆海新通道，实施新的西部发展战略，加快建设海南自由贸易港，21个省份正探索建设自贸区，已成功举办三届中国国际进口博览会，积极搭建国内各区域、各省市参与国际循环的重要平台，促进各区域、各经济板块在参与国内国际双循环中的竞争与合作。

在对外开放并积极融入全球化的进程中，我国也面临资源环境约束、进出口贸易中的大出大进等问题。同时，欧美等西方国家的制造业空心化，贸易保护主义和民粹主义等愈演愈烈。2020年新冠肺炎疫情进一步加剧了全球经济的不确定性，也使得全球的产业链、供应链、价值链面临“分散化”“区域化”“本地化”等极大挑战，全球“三链”中的战略格局将面临深刻调整。为应对日趋复杂的外部环境变化，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“形成强大国内市场，构建新发展格局”作为我国“十四五”期间乃至2035年的一项重要战略任务，同时提出了，到2035年，“形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强”的远景目标。贯彻落实党的十九届五中全会精神，加强我国区域开放合作研究，以便更好地顺应内外部环境变化，优化区域开放空间，提高资源配置效率，促进区域协调发展，提升区域开放合作水平，对推动形成对外开放新格局、加快形成新发展格局具有重要意义。

二、我国区域开放合作面临的主要问题

我国传统的区域开放主要是给特定区域更多优于其他区域吸引外商投资、对外贸易便利化的优惠政策，以便于特定区域在对接国际市场、推动国内改革等方面形成有積极意义的体制机制探索。从区域协调发展的角度来看，这也导致了我国区域差距拉大，区域发展不平衡，区域不公平竞争，资源错配等问题。（一）外商投资、对外贸易向东部地区高度集聚，内陆亟待培育开放型经济新体20世纪80年代，伴随我国外贸体制改革以及沿海地区率先对外开放，我国中央和地方政府为东部沿海开发区制定了大量的优惠政策，吸引外商投资，发展外向型经济。外商投资大量涌向东部地区，带动这些区域对外贸易发展。2000—2010年，东部地区创造的进出口贸易额占全国比重达87%以上，其中广东省该占比在很长一段时间内达到全国的1/3，多数外商投资企业也聚集在东部地区。1998年亚洲金融危机后，国家才允许中西部地区设立经济技术开发区。尽管中西部地区加速赶超，但开放理念及综保区、口岸建设等开放基础并没有同步跟进，且开放发展也受制于区位优势，中西部地区的开放进展非常缓慢。2013年后，得益于“一带一路”建设，我国着力构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，中西部地区对外开放速度明显提升。从进出口贸易额占全国比重来看，与2010年以前相比较，2015—2020年，西部地区占比提升了3～4.9个百分点;中部地区提升了2.5～4.4个百分点以上（见表1）。2000年后，东北地区（主要是辽宁）进出口贸易额占全国比重呈现明显下降趋势。东部地区内部进出口贸易额占全国比重也同样出现分化，长三角地区该比重在2000年后有明显的攀升，到2016年后总体稳定在35%;珠三角、京津冀地区总体表现为下降趋势。从外贸依存度来看，我国北京、上海、广东的外贸依存度是全国最高的，意味着这些城市参与国际竞争和国际分工的能力相对是最强的。内陆地区的外向度远低于东部沿海。经济外向度低已成为长期制约内陆地区经济持续快速发展的“短板”。2000—2020年外贸依存度从未超过10%的省份主要是贵州、青海等两个内陆省份。一方面由于地处内陆，在区位上使得发展外向型经济受物流运输成本、资金、信息、人才等诸多因素制约;另一方面与内陆省份的产业基础、资源禀赋等高度相关。我国尚未形成可实现各类开放的相关要素在顺应市场需要的情况下自东向西自由流动的体制机制。一些外向度高的产业如果不适应东部地区发展需要了，不是自东向西梯度转移，而是直接向周边国家转移。新疆、内蒙古、黑龙江等边境地区开放条件已基本具备，但对外贸易额占全国比重依然很低，边境口岸的进出口贸易更多表现为“过路经济”，创造的经济效益有限。

（二）区域开放合作中依然存在恶性和无序竞争

传统上，我国对外开放普遍存在“要项目、要政策”思想。新一轮对外开放进程中，各地实施举措主要集中于争取在本地区设立自贸区、保税区、国际港区，举办博览会、贸易洽谈会，甚至设置使领馆等方面;在争取外商投资、国家重大项目等方面争相出台土地、税收等各类优惠政策，忽视产业发展需要技术、人才等要素基础。忽视了产业集聚需要围绕产业链布局进行一个较长时间的招商才能逐步形成，且一旦形成长时间内又难以转移的客观规律。导致一些企业利用国内地方政府间的竞争，在一个地方政府提供的各类优惠政策到期后转移到给予更多优惠政策的另一个地方。从整体上来看，不仅造成了国内资源浪费，也难以形成有国际竞争力的产业集聚区，还可能造成新一轮的重复投资和产能过剩。

产业转移等区域开放合作也面临诸多困难与问题。从东部、中西部地区的实地调研来看，目前，中西部地区承接的产业主要集中在第二产业，尤其是电子信息、器材制造业等劳动密集型产业以及代工厂，新兴产业及特色产业少。在承接东部转移产业进程中还面临不少问题，包括转移后的劳动密集型企业面临“两头在外”产生的高物流成本，且区域内的公路口岸、铁路口岸等为二类口岸，没有一类口岸，平均每吨货物每公里的运输、配送、保管等物流费用高，欠缺全程物流服务体系，相应的物流技术装备和信息水平也较低。承接全产业链的企业转移又面临承接地项目土地供给不能满足项目落地需求，使得全产业链转移及推动产业链现代化面临极大挑战。重点工业企业技能型、研发型、管理型人才缺乏，转移企业对能源成本高、融资难、融资贵的问题反映较大。与发达地区相比较，中西部地区营商环境建设远落后于东部地区，影响沿海企业向中西部地区转移的积极性。“飛地经济”发展也存在共建政府部门之间横向协调困难，难以构建有效的利益分配与风险分担机制等。

（三）统筹各区域适应对外开放需要的协调合作机制亟待完善

我国在各区域对外开放进程中，尚缺乏对全球各区域板块，对各国的政治、经济、安全及文化政策的统筹协调体系。比如各地在对接“一带一路”建设中，沿线省、市、部门、机构及公司在开展经济外交或经济活动中表现为各自为政，相互竞争。以中欧班列为例，2011—2016年，中欧班列开行数量为3453列，2019年中欧班列开行8225列，是中欧班列开通前五年总量的2.4倍。截至目前，货源范围已经从国内中西部地区辐射到全国乃至整个亚欧大陆，但因往返货源紧张，各地纷纷以补贴方式争抢货源而形成恶性竞争。事实上，中欧班列开行之初，各地政府通过财政补贴的方式，将运价压低到接近海运价格来支持企业从海运市场抢夺货源。中欧班列每标箱运输成本约6000美元，有的班列为争抢货源只收取成本一半的运费。低价竞争造成资源浪费与错配。财政部从2018年开始，要求地方政府降低中欧班列补贴标准。但还需建立有效统筹体系，进一步扩展货源辐射范围，完善多式联运，加强各区域间货源协调，避免恶性竞争。

为更好地实施区域协调发展战略，2018年11月，我国出台了《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，标志着“加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制”正式成为国家政策性文件，指导区域协调发展。但区域协调发展新机制的实施要取得积极成效，还需各方面在实践中共同努力，不断总结经验和创新完善，使新机制在推动跨区域、跨流域的重大区域发展战略实施，深化区域开放合作中发挥好更重要的协调作用。我国在加快形成新发展格局中，还需要加快构建统筹有力的顶层协调机制。

三、完善区域开放合作体系的对策建议

兼顾经济效率和经济安全，坚持对内对外开放合作，优化区域开放布局，加快形成国际国内双循环相互促进的新发展格局，可从以下几方面补短板、强弱项。

（一）推进我国与欧美等发达国家更大范围、更宽领域、更深层次开放合作

积极推动中美关系向好发展。积极推进中欧投资协定尽快签署落地实施，继续深化中欧经贸往来，拓展中欧商品、技术等的贸易和投资空间。在继续加强与主要发达国家的开放合作进程中，各地方各区域要顺应全球化发展、全球价值链分工深度调整等新趋势，以及积极应对全球气候变化、知识产权保护、劳工、数字经济等日益成为国际交往的重要议题等新变化，要发挥好多地自贸试验区探索作用，积极推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。对欧美等发达国家外向型经济依赖较大的区域，要认真审视和适应自身发展环境变化，推动企业从资源、模式、技术等方面加速调整，全面提升企业核心竞争力。推动国内企业找到技术“短板”、拓展技术研发空间及市场盈利点，形成产业国际新优势，培育融入国际、区域产业链的链主大企业，进一步整合国内产业链。要高度重视产业链安全性和稳定性，强化产业链强链补链行动。发挥好北京、上海、深圳、广州等城市开放优势和辐射作用，用好“一带一路”沿线铁路网、长江经济带建设，加强东部与西部地区的联系，加速产业链、供应链的国际国内布局调整，带动中西部地区参与同欧美国家开放合作进程，拓展开放领域，缓冲经贸摩擦，多空间推进与欧美等发达国家的经贸合作。

（二）用好高质量共建“一带一路”、RCEP签署等重大机遇，完善区域开放合作体系

在共建“一带一路”过程中，我国在“一带一路”沿线国家的投资、产业园建设等方面保持稳定增长，加速了国内企业拓展外贸市场，带动“一带一路”贸易额占总额的比重不断攀升。国内各区域要抓住“十四五”期间高质量共建“一带一路”重要机遇，用好“一带一路”沿线铁路网国际物流大通道，加快推进陆海新通道建设，深入推进长江经济带建设，完善国内内陆铁路、公路网，积极发展多式联运，以多通道畅通来推进东部与西部地区的开放合作，带动中西部地区参与“一带一路”建设，提升对外开放水平和质量，拓展国际产能合作空间，形成更为密实的产业链供应链合作体系，完善陆海统筹、东西互济的对外开放新格局。

“十四五”期间，要抓住RCEP如期落实的重要机遇，加强与RCEP成员国的交流合作，推动我国东部沿海地区率先实现外贸、对外投资高质量发展，带动中西部地区不断发挥自身优势，提升承接产业转移能力和对外开放水平，进一步完善沿边开发开放体制机制，释放沿边地区开发开放潜力。从我国所处的地理位置及在东北亚和东南亚的贸易地位来看，中国应进一步加强与东北亚和东南亚合作，在链接东北亚和东南亚建立区域产业链供应链体系中发挥积极作用。要进一步完善东盟10+3的合作框架以及国际陆海新通道建设，积极推进中日韩自贸区（FTA）和自由贸易体系建立，在国际经济大循环中建立东亚地区区域循环和中日韩小循环，积极推进国际区域循环平台建设。构建更为完善的区域协同开放体系，加强各区域特别是中西部地区与“一带一路”沿线国家、RCEP成员国乃至全球各国的联系，带动中西部地区参与构筑合作共赢的产业链供应链合作体系，扩大双向贸易和投资空间。推进各省市尤其是内陆地区对接国家重大开放战略，用好开放平台，完善开放基础设施，建设更高水平开放型经济新体制，畅通国内国际双循环。

（三）优化开放空间布局，完善区域开放合作体系

要坚持从全国一盘棋来统筹考虑。根据我国各板块的区位优势、资源禀赋、战略定位，着眼未来，贯穿产业主线，进行区域产业和开放发展布局，以产业来串联区域开放，推动高水平区域开放合作。长三角、粤港澳大湾区、海峡西岸、环渤海等东部沿海地区要继续在我国区域经济中发挥积极引领和驱动作用，率先向基本实现现代化的目标迈进。要继续贯彻全面对外开放的战略，以技术创新为导向，更为有效地利用国内外两个市场、两种资源，推进国家级科技创新中心建设，推动北京、上海、深圳等城市在关键领域的国际分工中逐步攀登最高技术梯度，创造新的比较优势，推动产业、贸易结构协调化、高端化发展，推进部分产业有序向中西部地区梯度转移。发挥好该区域地处我国开放前沿阵地，开放基础好等优势，积极试点制度型开放，为加快形成新发展格局积累更为有效的经验。建设好海南自贸港。中部及内陆地区经济开放度远低于沿海地区，主要以传统偏重的制造业为主，要在推动传统产业升级的同时，加大与东部地区产业对接，坚持以现有产业为基础，引导国内、国际相关企业向有产业基础和资源禀赋的区域集聚，不断补链强链，做大做强主导产业，推动中部及内陆地区积极参与国际分工，提高产业的国际竞争力。进一步完善综合路网建设，推进基础设施互联互通，推动中部及内陆地区借助于“一带一路”、长江经济带及陆海新通道建设，联通全球范围。支持航空航线开放，增加公路、铁路口岸设置数量，提升口岸等级，提高产品和企业“走出去”的便利性。支持中部及内陆地区重点城市承接国际大型会议、大型赛事。进一步推动这类地区建设与国际对标的营商环境，改善投融资、创新环境，建设全球制造业基础研究资源配置中心。要加快畅通长江水道，降低中部地区制造业发展的物流成本;简化通关手续，改革长江水道12个海关各自为政局面，减少审批，降低通关成本，提高效率。关于西北、东北地区，要继续发挥东部地区对口支援作用，发展“飞地经济”，优化“飞地港”布局，积极推进这类地区的工业化、信息化进程。支持这类地区发挥区位优势、综合文化优势，向西向北开放，发展好边境贸易，建设有区域特点且对外开放生活服务类商贸中心和人文交流中心，支持与周边国家发展木材、畜产品、粮食等具有资源禀赋优势的加工业，推进与周边国家的经贸合作，积极参与东北亚区域经济合作。推进宁夏、青海、甘肃等西北内陆地区以及东北地区基础设施互联互通、公共服务共建共享，不断完善河西走廊，建设这类地区通达中亚、欧洲的大通道。支持西北、东北地区积极改善营商环境，推动高新技术开发区、综保区和保税物流中心升级改造，提升开放和服务水平，积极吸引和承接国际资本及国际国内产业转移。西南地区开放区位条件明显好于内陆地区，重庆、四川等西南内陆省份经济开放度不断提升，产业基础比较好。要加快西南及沿边地区基础设施互联互通，积极推进西部陆海新通道贯通粤港澳大湾区、海南自贸港，加强该地区与长江经济带、粤港澳大湾区等发达区域的联通对接。推动沿边地区积极参与大湄公河次区域、中国—中南半岛、孟中印缅等经济走廊建设，完善面向东盟区域的国际通道。进一步完善沿边对外开放政策，加大向东开放力度，提高广西、重庆、四川、贵州等省份的口岸数量，提升口岸等级，探索有区域特点的服务业对外开放政策，推动西南地区成长为吸引国内外生产要素资源、带动周边地区经济增长的开放阵地。

（四）引导探索以利益为纽带的区域开放合作机制，完善区域开放合作体系

进一步贯彻落实《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，坚持问题导向，疏通区域开放合作中的堵点，积极破解各行政区在经济发展、要素流动、生态环境保护等领域各自为政状态，摒除各种隐性障碍和无形壁垒，加强制度创新，探索以利益为纽带的区域合作机制。创造性地开展对口支援和协作，完善和创新“飞地经济”合作模式，推动合作双方形成互惠互利长期合作机制，在此基础上建立基于经济社会发展整体统筹、全方位联动与深层次融合的合作新形态。各省市要加强与国家重大战略对接，根据区位优势、产业基础、发展趋势等，做好本行政区内重点产业布局与规划，围绕重点产业、主导产业做好招商引资工作，拓展产业链、供应链，有计划、有目的地承接产业转移。在招商引资和承接产业转移进程中，要着力避免相互“挖墙脚”，造成资源浪费与无序配置。要加强中心大城市的培育，推动以城市群为单元的区域开放合作，制定城市群发展目标，发挥强大的中心城市在促进区域开放合作、协调发展中“主心骨”作用，为实现经济社会发展、生态环境保护、开放等区域共同目标，“主心骨”中心城市要主动在某些方面做出让步与牺牲，推动形成有活力、有合力、有包容的区域一体化。重点流域、重点区域、战略性产业布局等要建立有中央层面参与协调的省际合作机制，平衡各方利益，探索功能定位清晰、互利共赢、协调发展的跨省区域合作模式。推动全国范围内的检验检疫、认证认可、信息互换、监管互认等海关合作，完善内陆口岸设置，优化口岸布局，改善边境口岸通关设施条件，加快边境口岸“单一窗口”建设，降低通关成本，提升通关效能。要加强联动机制建设。要推进各级政府相关部门的联动，形成横纵向脉络清晰的高层次协调沟通机制;强化与各重要经济板块和战略功能区域的联动，形成相互支撑、有效借鉴和一体发展的推进机制;加强与社会各方面的联动，形成政府、企业、社会有机结合，同向发力的立体性促进机制。

参考文献：

1.林志强：《亚太区域国际经济合作新进展》，《中小企业管理与科技》2017年第23期。

2.劉建文：《“一带一路”背景下我国国际次区域合作问题研究》，《国际论坛》2017年第3期。

3.贾若祥：《新时期我国国际区域合作战略重点及方向》，《中国经贸导刊》2016年12月上。

4.范恒山：《中央提出“新发展格局”，对内开放合作面临怎样的新变化？》，中国区域经济50人论坛，2020年6月29日。

责任编辑：谷 岳