内蒙古精准扶贫精准脱贫的成效、经验与模式

李强 刘学敏 窦睿音 孙岩 赵瑞

摘要：为全面总结内蒙古精准扶贫精准脱贫的成效、经验与模式，本文基于第三方专项评估检查的实地调研与问卷分析，从贫困旗县的贫困基本特征入手，在分析精准扶贫精准脱贫各项政策的落实情况和成效的基础上，总结脱贫攻坚经验，提炼出来自脱贫攻坚实践的“龙头企业（合作社或大户）+农牧户”、订单农业发展、庭院经济发展、易地扶贫搬迁安置、绿色扶贫、集体经济收益监管和分配、返贫“拦水坝”和“旅游+边贸+扶贫”等扶贫开发模式。进一步指出因自然条件和历史因素制约，贫困旗县虽已脱贫摘帽，但仍然面临扶贫产业可持续性弱、基础设施建设存在“短板”、生态建设任务依然严峻、借势国家项目积极性不高等问题，提出内蒙古需要在未来脱贫攻坚成果巩固阶段及进一步谋划乡村振兴时予以高度关注的建议。内蒙古圆满完成脱贫攻坚任务，切实解决了贫困人口的“两不愁、三保障”问题，脱贫成效经得起历史和人民的检验。

关键词：脱贫攻坚 精准扶贫 精准脱贫 扶贫开发模式 可持续发展

本文受国务院扶贫办《2017年贫困县退出专项评估检查项目（山西、内蒙古、黑龙江）》（2018）和内蒙古自治区扶贫办《2018年内蒙古自治区贫困旗县退出专项评估检查项目》（2019）、《2019年内蒙古自治区贫困旗县退出专项评估检查项目》（2020）支持。

引 言

2020年底，内蒙古自治区的57个贫困旗县（国家级贫困旗县31个，自治区级贫困旗县26个）全部实现现行标准下建档立卡贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（两不愁、三保障），顺利脱贫摘帽，基本解决区域性整体贫困问题。

为确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践的检验，内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅根据国家有关规定

中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）;中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困退出机制的意见》（厅字〔2016〕16号）;国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》（国开办发〔2017〕56号）。制定了《关于建立贫困退出机制的实施意见》（厅字〔2018〕11号），明确贫困旗县退出要严格遵循旗县申请、盟市初审、自治区第三方专项核查评估、公示等程序。受国务院扶贫办（2017年）和自治区扶贫办（2018年、2019年）委托，北京师范大学负责组织并参与了内蒙古全部31个国家级和13个自治区级贫困旗县退出的第三方专项评估检查，在44个贫困旗县共走访43998个农牧户，涵盖了470个苏木乡镇、1173个嘎查村的5532个村组，与旗县、苏木乡镇、嘎查村各级干部及人大代表、政协委员2900余人进行问卷调查和访谈。按照国务院规定的贫困县退出“三率一度”標准，即综合贫困发生率低于3%（中部地区低于2%）、脱贫人口错退率低于2%、贫困人口漏评率低于2%、群众认可度大于90%，评估团队对贫困旗县退出是否达标予以独立、客观、公正的评估，并系统查阅了各旗县脱贫攻坚的相关资料，实地走访了扶贫及带贫效果显著的典型企业和合作经济组织，全面了解内蒙古自治区的脱贫攻坚经验和模式。

一、贫困旗县的基本状况及贫困特征

（一）建档立卡时的基本情况

内蒙古的贫困旗县分布在除乌海市以外的全部11个盟市（图1），自治区级贫困旗县主要分布在西部的阿拉善盟、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市以及呼和浩特市和包头市，还有一部分集中在锡林郭勒盟和呼伦贝尔市。国家级贫困旗县除了呼伦贝尔市的鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔自治旗以外，主要分布在兴安盟、通辽市、赤峰市和乌兰察布市。

2014年建档立卡时，全部贫困旗县的农牧业总人口为103.92万人，其中的63.7%分布在国家级贫困旗县;全部贫困旗县的贫困总人口为12.49万人，其中的74.6%分布在国家级贫困旗县。在国家级贫困旗县中，贫困人口占比以赤峰市的35%为最高，其次为乌兰察布市、通辽市和兴安盟，贫困人口占比分别为23%、17%和16%;在自治区级贫困旗县中，呼伦贝尔市、赤峰市、通辽市、巴彦淖尔市和乌兰察布市的贫困人口占比分别为22%、20%、18%、13%和11%。31个国家级贫困旗县的平均贫困发生率为14.08%，鄂伦春自治旗和巴林左旗的贫困发生率高于20%，而科尔沁左翼中旗、正镶白旗、阿尔山市的贫困发生率低于10%;26个自治区级贫困旗县的平均贫困发生率为8.41%，其中的阿拉善左旗、扎兰屯市、阿荣旗、鄂温克族自治旗、开鲁县、克什克腾旗和凉城县等7个旗县的贫困发生率高于10%。

（二）贫困的基本特征

得益于所处的纬度、海拔以及气温、光照、水资源等优越条件，内蒙古自治区是我国重要的农业和畜牧业基地，农畜产品丰富，品质优良，牛奶、羊肉、山羊绒和有机食品等产量都位居全国第一。然而，因地域辽阔，各地的自然环境、经济发展、人文特征存在较大差异，局部贫困仍然显著，亟待解决。

1.自然条件严苛，生态功能保护制约区域发展

内蒙古东西距离2400公里，南北跨度1700公里，自东向西由半湿润气候向半干旱、干旱气候过渡，呈现春季大风干旱、夏季短暂且降水集中、秋季霜冻早、冬季漫长严寒的特征。干旱、寒潮、大风、沙尘暴、黑灾、白灾、冰雹、暴雨等气象灾害较为频繁，以干旱和寒潮最为严重。而且，内蒙古境内地表水贫乏，地下水资源分布不均且埋藏较深，沙漠化土地广布，不少地方土壤贫瘠，盐碱度较高，耕作条件较差。

不仅严苛的自然条件影响经济发展和农牧民收入增加，由于内蒙古是国家重要的生态功能区，生态保护的要求也在很大程度上限制一些贫困旗县的发展。如大兴安岭地区的阿尔山市，地处重点国有林区和国家重点生态功能保护区，农村没有集体所有的土地，农户只能以租用林间空地和荒滩的方式从事种植业生产，因而农业生产成本上升，产业发展受到限制。又如地处大兴安岭生态屏障边缘的鄂伦春自治旗，受主体生态功能区、限制开发区、森林公园、公益林等的限制，矿产资源不能有效开发利用，影响当地的经济发展。

2.基础设施仍然存在短板

内蒙古地处我国的农牧交错带，农区因生产基础设施建设薄弱，贫困旗县仍未摆脱靠天吃饭的困境;牧区地广人少，公路密度低、等级差，不发达的交通导致贫困旗县的生产和生活环境相对闭塞。如，莫力达瓦达斡尔自治旗在建档立卡初期仅有1条国道和1条省道，220个行政村多数不通水泥路;鄂伦春自治旗地处大兴安岭腹地，不仅远离自治区首府，与所在盟市中心的海拉尔市也相去甚远。尽管“十个全覆盖”工程

内蒙古自治区实施的农村牧区“十个全覆盖”工程，旨在促进基础设施建设向农村牧区延伸、公共服务向农村牧区覆盖、城市文明向农村辐射，推进城乡一体化发展。具体包括：危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村专通电、村村通广播电视和通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障。使内蒙古广大农村牧区的基础设施和公共服务有了质的飞跃，但不少旗县的苏木乡镇、嘎查村分布比较分散，使得一些基础设施日常维护成本相对较高，存在重建轻养现象，道路、电力等设施的破损老旧较为严重。

3.产业发展层次低，农牧民增收困难大

几乎所有贫困旗县的经济结构都比较单一，种植业和养殖业仍然呈现传统、初级、粗放的特点，整体水平不高，品种更新换代缓慢，缺少农牧产品的精深加工企业，产业链条不完整，产品附加值低。贫困户以家庭为单位分散经营，缺乏先进的生产方式和经营理念，使得生产成本高，种养效益低。农牧业企业和专业合作社处于碎片化、粗放型发展阶段，普遍存在层次低、规模小、布局散、生产能力弱、组织化程度低的问题。此外，贫困旗县的工业经济基础较为薄弱，工业反哺农业能力不足，三产融合度不深，使得农牧民持续稳定增收的后劲不足。

4.因病、因残是农牧户个体的主要致贫原因

根据第三方评估检查的结果，尽管建档立卡贫困户的致贫原因呈现叠加性、多样化的特征，但因病、因残的贫困人口占比很高（图2）。如，四子王旗的比例近50%，卓资县占比51.2%，兴和县为59.26%，化德县达到63.07%。有些旗县的结核病发病率达到全国的1.6倍，有些旗县因农牧民饮食、劳作习惯导致心肺病、布病等多发，而且受传统观念影响，群众主动就医的意识薄弱，极易将小病拖成大病、重病。长期慢病和重症患者、残疾人等弱势群体不仅导致家庭劳动力短缺，脱贫致富能力不足，而且治病所需刚性支出较多，进一步加重家庭生活负担。

5.贫困户普遍受教育程度低，部分贫困户的内生动力不足

根据第三方评估检查的结果，贫困人口的受教育程度普遍偏低。劳动力文化素质低，既是贫困的结果，许多人因贫困而失去接受更多教育的机会;又是造成贫困的原因，因不能掌握农牧业生产技术，对新品种和新技术接受慢，思想觀念保守，市场意识不强，他们在发展生产、就业务工、自主创业等方面均不具备实力，从而陷于贫困。还有一部分贫困户虽有劳动能力，但主动谋求发展的动力不足，因此丧失很多发展机遇。他们思想消极，安于现状，存在“等靠要”的依赖思想，长期处于“因穷而要、因要而懒、因懒而穷”的状态。

二、贫困旗县的扶贫政策落实和脱贫成果

（一）扶贫政策落实情况

为了实现精准扶贫精准脱贫的目标，贫困旗县在国家和自治区的统一部署下，贯彻落实各项扶贫政策，大力实施产业带动、转移就业、危房改造、教育扶贫、医疗救助、保障兜底、基础设施和公共服务建设等脱贫攻坚举措，切实解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题，取得了良好效果。

1.产业扶贫政策

产业扶贫是由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”进化的根本。各旗县在国家和自治区的产业扶贫政策支持下，积极探索符合实际的产业发展助力脱贫的途径。一是立足资源禀赋、产业优势和市场需求，发展壮大农牧业主导产业，通过直接参与、资产收益、代管托养、订单、就业等带贫方式，把全部贫困户吸附在产业链上。二是整合涉农资金，建立龙头企业与贫困户的利益联结机制，探索股份合作型、订单合同型、价格保护型、服务协作型、流转聘用型等带动贫困户脱贫的多种形式。三是多措并举，依托光伏扶贫项目、补贴产业扶持和发展资金、发放养殖奖补及圈舍补贴、政府代缴种养殖保险等多种扶贫措施，精准施策，助力贫困户增收。

2.劳动力就业政策

为保障有劳动能力的贫困户能够通过就业脱贫，各旗县制定了就业创业指导与扶持政策，为贫困户提供精准帮扶和精细服务。一是强化传统种养技术服务，为贫困劳动力提供相关技术培训。二是结合少数民族地区的特殊需求，开设蒙汉双语的各种技能培训班。三是搭建就业服务平台和信息通道，各旗县均有劳动保障事务所，各村配备劳动保障协理员。四是创设保洁绿化等公益性岗位，实施精准就业援助，引导就地、就近转移就业。五是充分发挥“京蒙帮扶”的作用，拓宽就业渠道，切实为贫困户提供就业帮助。

3.健康扶贫政策

为解决因病、因残致贫这一首要问题，各旗县全面完善“源头防控—就医减免—兜底救助”的健康扶贫保障体系。一是针对农村牧区因病致贫人口，落实“免费体检、基本医疗保险、商业补充保险、政府兜底医疗救助、住院就医、门诊就医、家庭病床”等健康扶贫政策，有序实施“三个一批”（即大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批）、先诊疗后付费和“一站式”结算。二是强化健康扶贫硬件设施建设，提升各级医院的标准化水平，满足开展分级诊疗的需求，使基层卫生院、卫生室能够为农村常住人口的常见病、多发病、慢性病提供基本医疗服务。

4.危房改造与易地搬迁政策

为解决贫困户的住房安全问题，各旗县积极落实国家及自治区的危房改造和易地扶贫搬迁政策。一是在对建档立卡户进行住房安全鉴定的基础上，采取维修加固、拆旧建新、无房新建、置换或长期租赁村内闲置房屋等方式，开展“危房清零”行动。同时，配套完善水、电、路等基础设施，改善乡村人居环境。二是针对空心村以及“一方水土养不活（好）一方人”的偏远乡村，实施小村整合与易地扶贫搬迁，并为解决贫困户搬迁后的生存和发展问题，建立了扶贫生产车间，鼓励贫困户通过在迁入地开办小商店、小旅店、小作坊等方式稳定就业。

5.兜底保障政策

为确保无劳动能力的贫困人口稳定脱贫，确保所有贫困户不掉队，各旗县实行政策性兜底保障。一是通过整合农村低保、特困人员救助供养与精准扶贫政策，实现应保尽保、应扶尽扶，并落实提高高龄津贴标准、实行贫困残疾人特殊救助、为贫困户缴纳额外保险、政府全额代缴城乡居民养老保险费等政策。二是加强临时救助，针对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或因其他特殊原因而导致生活陷入困境的贫困户，设立“特别救助金”，实现“救急难、托底线”。

6.扶贫小额信贷政策

各旗縣全面落实金融扶贫政策。一是充分利用小额信贷，扶持贫困户发展特色种植、养殖和加工产业。二是优化扶贫贷款抵押担保机制，重点扶持覆盖贫困户的龙头企业和专业合作社。三是实施金融扶贫富民工程，支持三农绿色通道，优化对贫困户和小微企业等群体的服务，鼓励证券及保险机构建立健全乡村两级保险服务体系，形成“惠农e贷”“精准扶贫产业贷”等一些成熟的金融产品。

7.教育扶贫政策

各旗县全面落实控辍保学责任制，完善农村牧区义务教育的办学条件，提高教学质量。在此基础上，针对不同就学阶段的建档立卡贫困学生，全面落实“两免一补（免教科书费、免学杂费、补助寄宿生生活费）”“雨露计划”“普通高中发展促进计划”“贫困大学生助学金计划”等扶贫政策，降低贫困家庭的教育成本，保障贫困家庭的子女不因贫辍学。此外，积极吸纳贫困学生接受优质中等职业教育，提高贫困家庭劳动力职业技能和受教育年限，增强其就业和创业能力。

（二）贫困村提升情况

1.基础设施普遍得到改善

各旗县将脱贫攻坚与“十个全覆盖”相对接，与美丽乡村建设相结合，与乡村振兴同谋划、同部署、同推进，

使农牧区的基础设施发生巨大变化。一是交通网络及配套设施得到明显改善。各旗县以“缺什么补什么”为原则，全面补齐道路建设短板，基本建成内畅外联的覆盖旗县、苏木乡镇、嘎查村三级的农村客运和物流网络。二是农牧区饮水安全得到保障。各旗县因地制宜，农区旗县主要通过实施自来水工程，解决人口集中地的供水问题;牧区旗县通过建设水源井、配备储水窖和拉水车等方式，解决分散居住人口的饮水问题。在农牧业生产用水方面，完成嘎查村小型水利项目建设，持续扩大农田有效灌溉面积，健全防洪抗旱服务机制，提供水利保障。三是农村电网实现全面升级。各旗县实施全覆盖通电工程，持续推进农村电网升级改造，使贫困嘎查村的农网供电能力、供电可靠性和供电质量得到有效保障。四是统筹推进网络覆盖、信息服务、网络公益等工程，提升农村网络建设水平。并以网络覆盖升级为契机，建设以旗县电子商务公共服务中心为枢纽、以嘎查村为服务网点的农村电商服务体系。五是农村人居环境得到全面提升。各旗县通过实施综合整治工程，加强村容村貌建设、垃圾回收、污水处理、公共厕所修建，使嘎查村整体环境得到改善。

2.集体经济获得快速发展

各旗县通过盘活集体资源、量化资产收益等方式，探索加快贫困嘎查村集体经济发展步伐、全面壮大村集体经济的差异化模式和实现路径。一是发展光伏产业，统筹调配无资源、无产业的深度贫困嘎查村，通过建立村级光伏电站、集中式地面电站、联村电站等方式，实现集体经济“破零”。二是村集体依托农业资源优势，采取入股、租赁等形式，带动农户或联动企业建设特色产业基地，发展现代农业。或者依托山、水、林等旅游资源和民族民间文化，采取合股开发、引资开发等方式，带领农户发展休闲旅游业和生态观光农业。此外，村集体通过盘活闲置的办公用房、仓库、校舍，以及机械设备、水利水电工程设施、公共服务设施设备等集体资产和流动资金，通过发包、租赁、参股、联营、合资、合作等方式开发利用，增加集体收入。三是兴办种植养殖型、加工增值型等各类经济实体，产权归嘎查村集体所有，通过自主经营、发包经营、联合经营等形式增加集体收入。或者利用集体建设用地兴办专业市场、仓储中心、标准化厂房、商业门面等物业项目，以托管、出租、承包等方式发展物业经济。四是以集体资产入股分红，选择当地具有良好效益和长远发展前景的企业或产业项目，以嘎查村集体土地或集体积累资金等入股，按股权比例获取收益。或者通过代养模式，将嘎查村集体所有的牲畜（禽）交给守信用的养殖大户饲养，每年新增幼畜（仔）数量由集体与饲养户按一定比例分成。五是推动生产或生活型服务业创收，嘎查村结合产业发展需要，创办多种形式的经营性服务实体，为农牧民提供生产资料、农牧业机械、病虫害防治、技术咨询等中介服务。或者创办综合服务社、便民服务店等，开展家政、环卫、养老、商贸、道路养护、绿化管护等服务以及金融、保险、广电、通信等代理服务。对于劳动力资源丰富的嘎查村，可以通过组织劳务输出获得中介或管理费用，也可以创办、领办劳务公司或企业，通过自主经营发展壮大集体经济。

（三）脱贫任务完成情况

2014年以来，内蒙古经过艰苦努力，全面解决贫困户的“两不愁、三保障”，收入水平达到脱贫标准。同时，贫困村的基础设施和公共服务明显改善，乡村面貌发生重大变化，区域性绝对贫困问题得到基本解决。所有贫困旗县的贫困发生率均在3%以下，达到脱贫摘帽标准（图3、图4）。

“两不愁”方面，所有农牧户都能吃得饱，且吃得起肉类、蛋类、奶制品、豆制品等食品。所有农牧户的饮水条件都能达到当地农村饮水安全评价标准，水源以自来水和井水为主，水质均不存在问题。所有农牧户都有日常换洗衣服和应季衣服，能够保障全年有得穿、有得换。

“三保障”方面，各旗县针对居住在C级和D级危房的贫困户等重点对象，通过危房改造或其他有效措施，如新建、修缮、购买、租赁、移住幸福大院等方式，保障其住房安全。对于建档立卡贫困户，实现基本医疗保险、大病保险、医疗救助全覆盖;慢性病和常见病在旗县、苏木乡镇、嘎查村三级医疗机构能够得到及时救治，牧区达到月巡诊两次以上;建档立卡贫困户不会因患大病、重病而影响基本生活。对于贫困家庭义务教育阶段的子女，除身体原因不具备学习条件外，保障其有学上、上得起学，“两免一补”等教育扶贫政策得到落实。

各旗县剩余的未脱贫人口主要是因病、因残、因灾致贫的贫困户。为确保扶贫路上“不丢一户，不落一人”，各旗县制定了切实可行的后续保障措施。针对因病致贫的贫困户，持续筑牢基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重保障线”，落实“先诊疗后付费”“一减五免”“一站式”结算等政策，加大帮扶力度，减轻就医负担，确保患大病、重病的贫困群众基本生活有保障。针对因残致贫的贫困户，健全完善社会救助体系，统筹各项社会兜底保障政策，落实低保重度残疾人的生活补贴和护理补贴，优先实施贫困残疾人康复救助项目，确保贫困残疾人基本生活有保障。針对因灾致贫的贫困户，在健全自然灾害和突发事件的发现报告、应急处置、帮扶干预机制的基础上，有效落实各项急难救助政策，帮助其渡过难关。

（四）脱贫户人均纯收入情况

1.脱贫户人均纯收入

经过脱贫攻坚，各旗县贫困户的收入明显增加，超过了国家或自治区的贫困线标准。2017年，国家贫困线标准为年人均纯收入2952元;2018年和2019年，自治区贫困线标准分别为3200元和3600元。根据各年度的贫困线标准，进一步将收入划分为三个档次（2017年和2018年以4000元为分界线，2019年以5000元为分界线），分别对应低于贫困线的脱贫户、高于贫困线但低于分界线的边缘脱贫户、高于分界线的脱贫户（图5、图6）。

根据第三方专项评估检查的统计结果，一方面，可以看出部分旗县有少量脱贫户的人均纯收入低于贫困线标准，占比在4%以下，其中可能存在农牧户在调研访谈中刻意“隐瞒”收入的情况。综合调查员对农牧户家庭的实地勘察以及多方佐证核实，确定这些农牧户的收入都可以超过贫困线，且都满足“两不愁、三保障”，达到脱贫标准。另一方面，各旗县还有一定比例的边缘脱贫户，国家级贫困旗县中，以赤峰市和兴安盟较为突出;自治区级贫困旗县中，以乌兰察布市、巴彦淖尔市、兴安盟和锡林郭勒盟较为突出。虽然这些农牧户已经脱贫，但承受灾病等突发事件的能力较弱，存在较大的返贫风险。因此，各旗县需要在巩固脱贫攻坚成果阶段对这些边缘脱贫户予以高度关注，进一步增强其发展能力。

2.脱贫户收入结构

依据第三方专项评估检查中对收入结构的划分，农牧户的收入由经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入四部分构成。以国家级贫困旗县为例，对比不同年度退出旗县的脱贫户和一般户的收入结构（图7），可以看出，脱贫户的转移性收入在2017—2019年占比分别达到63.60%、41.74%、33.67%。在实地调研中也获得同样信息，几乎所有贫困户，特别是因病、因残和因灾致贫的贫困户，都获得了转移性收入。这一结果反映出各项帮扶政策得到有效落实，对于农牧户脱贫具有重要作用。相较而言，一般户的收入中则是经营性收入和工资性收入的占比很高，2017—2019年经营性收入占比分别为41.24%、76.39%、71.35%，工资性收入占比分别为28.62%、17.60%、19.96%;两项之和2017年接近70%、2018年达到94%、2019年为91%，说明一般户相对于贫困户具有更强的自我发展能力。

三、精准扶贫精准脱贫的经验与模式

（一）基本经验

1.推进责任落实，有效传导压力

党的十八大以来，内蒙古坚决贯彻落实党中央部署，把脱贫攻坚作为一项政治任务，实行党政“一把手”负责制。各旗县建立上下贯通、责任到底、压茬推进的责任体系，形成三级书记共同抓扶贫的工作格局。有些旗县通过苏木乡镇党政正职、帮扶单位和行业部门的主要负责人、督查检查组长等签署承诺书的方式，把所有单位“一把手”动员起来，形成全员抓脱贫的浓厚氛围。充分发挥党组织的带头作用，坚持“支部引路、党员带路、产业铺路”的做法，把“支部建在产业链”上，真正用“一班人”带动“一村人”脱贫致富。通过在基层组织队伍中充实一批有见识、有闯劲、能够推动脱贫攻坚的人才，优化班子结构，提高“两委”干部履职能力和综合素质，全面提升村级组织的凝聚力、号召力、战斗力。

2.推进产业扶贫，强化利益联结

各旗县坚持把产业扶贫作为拔穷根、稳脱贫的“金钥匙”，以市场为导向、以生产为基础、以科技为支撑、以政策为保障，健全利益联结机制，将贫困户吸附在产业链上，全力推进产业扶贫。采取叠加产业政策支持、因户落实产业项目，实现产业扶贫全覆盖，使有劳动能力的建档立卡贫困户均有产业扶持，无劳动能力的建档立卡贫困户均有固定分红。一些旗县的产业扶贫“123”方案卓有成效。其中，“1”是产业“一次覆盖”，让特色产业覆盖到全体建档立卡贫困户;“2”是对有意愿、有能力发展产业的建档立卡贫困户实行产业二次扶持;“3”是产业发展“三年行动计划”，对发展特色产业的贫困户实施优惠政策，对扶贫带动作用突出的新型经营主体给予奖励，加强龙头企业与贫困户之间的利益联结机制。

3.改善基础设施，全力补齐短板

为了突破基础设施对于农牧民脱贫致富的制约，各旗县全面改善基础设施，实现生活设施与公共服务配套、安居措施和稳定致富同步。通过落实饮水安全巩固提升工程，进一步提高农村饮水集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率。改造升级农村电网，重点解决农村电压质量差、供电可靠性差等问题，强化农村用电保障。全面推进干线公路和农村公路建设，建立长效稳定的农村公路养护队伍及资金投入机制，创新农村牧区客运发展模式，提高交通运输服务水平。推进广电网络公共文化服务与信息化建设，实现行政村宽带全覆盖，提高网络资源共建共享水平。全面改善村庄公共环境，开展庭院环境整治，提升村容村貌，推动城乡基础设施互联互通。

4.生态助力脱贫，脱贫生态“双赢”

各旗县牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，全面落实国家和自治区关于生态扶贫工作的各项决策部署，以大生态推进大扶贫，使贫困人口通过参与生态保护和修复而增加收入，实现生态保护和扶贫脱贫一个战场、两场战役的“双赢”。各旗县立足自身特色和优势，大力扶持贫困村和贫困户发展生态产业，实施退耕还林、京津风沙源治理、封山育林等国家林业重点工程项目，落实退耕还林、生态公益林补偿等资金，促进就业脱贫和林业产业发展向贫困户倾斜，提高贫困人口参与度，多渠道增加贫困人口收入。

5.短期注重脱贫，长期注重发展

各旗县将短期脱贫目标与长期发展密切结合，在短期内按照“旗县有扶贫园区、苏木乡镇有产业基地、嘎查村有当家产业、贫困户有致富门路”的扶贫目标，全力以赴推进产业扶贫。从长期看，各旗县致力于建设完备的产业支撑体系和主导产业的全产业链，使之能够与后扶贫时代的乡村振兴有效对接。同时，探索并推广产业、科技、金融联动机制，开辟“金融支持产业、科技服务产业”的产业扶贫新路径。按照“科技指导到户、良种良法到田、技术要领到人”的要求，组建农技员、科技特派员和产业扶贫技术专家队伍，指导和解决贫困户在农牧业生产中遇到的困难及问题。

6.创新引领发展，催生脱贫活力

各旗县创新扶贫模式，探索“旗县备菜、自主点菜、联合做菜、考核评菜”的“菜单式”扶贫，通过贫困户自主经营、订单发展、资产收益、合作社带动和入驻园区等多种方式，促进贫困户多业增收。有的旗县建立“母羊银行”，利用政府贴息担保，以免费租赁的方式向贫困户投放受孕母羊，定期定价回收羊羔，企业提供标准化养殖配种管理技术，对贫困户发展产业提供技术服务、价格销售、经济效益等全面保障。在扶贫信息管理和监测方面，依托网络技术和数据分析，实现信息共享、动态预警、精准管理，大幅提升工作效率。

7.扶贫扶志结合，激发内生动力

各旗县为了激发贫困群众脱贫的积极性，加大宣传力度，树立脱贫典型，引导贫困户勤劳致富。一些旗县设立积分制度，对贫困户在参与产业发展、赡养老人、遵规守纪、配合工作等方面的表现进行打分，根据积分激励贫困户主动改善居住环境、遵守社会公德、弘扬家庭美德。同時，通过户与户之间的比积分、学先进、找差距，形成浓厚的主动脱贫氛围。此外，实施产业积分奖励机制，将产业积分与资产收益挂钩，以积分确定产业分红金额，这种做法有利于转变一部分贫困群众的“等靠要”思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。

8.联合搭建平台，京蒙合作发展

各旗县充分利用京蒙合作项目，与北京市的对口帮扶区签订《东西部扶贫协作协议》《携手奔小康行动协议》等，在产业、教育、医疗卫生、劳务、干部双向挂职交流、社会帮扶等方面开展全面合作。利用“北京市X区（对口帮扶区）就业平台”的微信公众号，为贫困旗县的求职者提供就业服务;利用京蒙帮扶资金，设立苏木乡镇和嘎查村综合岗位、林地和水库管护员等岗位;联合相关部门和对口帮扶单位开展各类专场招聘会;在帮扶旗县建设就业技能实训基地，并采取“乌兰牧骑式”的创新模式，提供巡回就业技能培训，对基层农牧民和贫困户上门服务。

（二）扶贫开发模式

1.“龙头企业（合作社或大户）+农牧户”模式

尽管具体实施方式有差异，如“嘎查村+合作社（大户）+贫困户”“龙头企业+嘎查村+贫困户”“龙头企业+合作社+贫困户”“企业+协会+基地+农牧民”等，但实质都是龙头企业（合作社或大户）与农牧户利益有机链接，形成产业共同体，通过契约化管理机制，实现产业发展与贫困人口的良性互动。有的旗县把这种模式进一步延伸为“1+4+N”产业脱贫模式，即依托一个龙头企业或重点项目，使贫困户获得生产性、财产性、劳务性和资产性四方面收入，并推进N个比较成熟的产业发展模式，实现产业措施对贫困户的全覆盖。对有土地、草牧场、牧畜等资产的贫困户，积极探索资产收益扶贫模式，支持贫困户采取土地托管、牲畜托养、草牧场入股、扶贫资金折股量化等方式，参与龙头企业、专业合作社的经营发展，实现“流转土地赚租金、资产入股分股金、就近打工挣薪金”。

2.“联姻”式的订单农业发展模式

按照龙头企业（或专业合作社）与贫困户“联姻”的思路，实行“订单农业、入股分红、吸纳就业”的产业帮扶。在企业与贫困户签约的基础上，企业通过“统一品种、统一管理、统一技术、统一收购”的经营管理机制，保障贫困户无风险经营，促进贫困户产业发展与增收致富。企业提供籽种、化肥、地膜和技术指导，农户利用自有承包的土地耕种经营，企业鼓励贫困户规模种植和反季节销售。企业实行农牧产品价格保护措施，在市场价格高于协议收购价时，按实际市场价格收购;而在市场价格低于协议收购价时，企业按协议价收购，有效化解农户可能面临的市场风险。

3.“方寸之地”的庭院经济发展模式

各旗县积极引导贫困群众利用房前屋后的“方寸之地”发展庭院经济，全力推行“小果园、小菜园、小田园”等模式，在“小庭院”做出“大文章”，为贫困户开拓新的“创收之所”。而且，将发展庭院经济作为促进群众转变生活习惯、改变精神面貌的一项举措，引导贫困户建设庭院生活区、种植区、养殖区、垃圾和杂物存放区“四区分离”。一些旗县组织“志进农家助脱贫，发展庭院增收入”“最美庭院”等评选活动，并给予适度补助，提高贫困群众发展庭院经济的积极性和主动性。还有的旗县通过“支部+合作社+第一书记+贫困户”模式，由合作社提供技术指导、订单回收，帮扶贫困户实现持续稳定增收。

4.“拔萝卜”式易地扶贫搬迁安置模式

在落实易地扶贫搬迁政策时，不少旗县采取整村搬迁的“拔萝卜”式安置模式。在迁入区的选择上，坚持“五不选”（即有地质灾害隐患不选、无发展后劲不选、基础设施改善难不选、就医上学难不选、群众不满意不选）和“六靠拢”（即向旅游环线靠拢、向产业带靠拢、向产业园区靠拢、向中心城区靠拢、向小城镇靠拢、向中心村庄靠拢）的原则。同时，为保证“搬得出、稳得住、能致富”，推行“易地搬迁+X（某种产业）”模式，依托扶贫车间、技能培训，资金资产收益、提供就业岗位等方式，带动易地搬迁贫困户增收。如，巴林左旗开办笤帚手编、中式面点、母婴护理等中短期技能培训班，在扶贫车间安置就业;化德县依托服装和新型合金材料包装袋生产等脱贫车间，带动贫困人口就业。

5.发展生态林果产业的绿色扶贫模式

各旗县探索生态林果产业与脱贫攻坚相融合的扶贫模式，推动生态效益、经济效益和贫困群众持续增收的统一。组织贫困户参与林下采集，鼓励其以耕代抚开展林粮间作，发展林下经济。在实施京津风沙源治理等生态工程中，引导造林绿化企业、专业合作社或绿化队吸纳有劳动能力的贫困户，推动造林劳务扶贫。大力发展景观生态林和特色经济林，注重林草产业扶贫项目库建设，并由政府搭建平台，推动林权进入市场，引进社会资本参与植树造林，盘活林地资源，在改善生态环境的同时，提升产业扶贫的可持续性。

6.“捆绑式”集体经济收益监管和分配模式

各旗县在发展壮大集体经济的同时，探索嘎查村集体和农牧民紧密联结的分配模式，既有利于增强嘎查村集体的凝聚力，又能充分发挥集体经济“公益性”和“杠杆性”的作用。一些旗县对集体经济收益采取“3322”分配方法，即30%用于嘎查村集体、30%用于贫困户生活补助或开发公益岗位、20%用于健康扶贫、20%用于教育扶贫。为了强化对集体经济收入的监管，不少旗县建立健全嘎查村级民主管理、苏木乡镇级常态监管、旗县级定期审计的联动监管机制和嘎查村民主决策机制，苏木乡镇每年对所辖嘎查村的“三资”进行登记备案管理，严防集体资产流失，并定期将集体经济收支情况向全体农牧民公开，接受群众监督。

7.“防贫保险”筑起返贫“拦水坝”模式

各旗县都构筑了防范返贫的多重“拦水坝”。第一层次是社会保障兜底，以苏木乡镇为主体，设立扶贫兜底基金并入股企业，通过资产收益帮扶不符合低保条件、无能力实施产业项目或已经纳入低保但仍未达到脱贫标准的贫困户。第二层次，建立贫困人口低保“渐退期”制度，对于脱贫期内纳入低保的贫困户，在其人均收入超过低保标准后的“渐退期”（12～24个月内），如果仍未实现稳定脱贫，则继续给予低保保障。第三层次，针对农村低收入人群极易致贫或返贫问题，如因病、因灾、因学而产生影响基本生活的大额自费支出的情况，可以通过购买“防贫保险”及时消除隐患，达到巩固脱贫攻坚成果的目的。

8.边境旗县的“旅游+边贸+扶贫”模式

一些边境旗县充分利用区位优势和国家的兴边富民政策，探索将精准扶贫与边民互市贸易相结合的“旅游+边贸+扶贫”模式。除了组织贫困户为客商代购货物以获得劳务收入以外，鼓励和引导建档立卡户通过网络微商形式或者在景区景点现场售卖的方式，自主经营获得收入。另外，政府扶持搭建线上和线下的多种平台，推广和销售本地贫困户生产制作的优质特色农产品、休闲绿色农业产品、民族手工艺品等;同时，由当地企业借助贫困群众的边民免税配额，购买并销售优质进口免税商品，如俄罗斯和蒙古国的休闲食品、日用化妆品和民族手工艺品等。

四、脱贫攻坚成果巩固阶段面临的问题与建议

（一）面临的主要问题

1.扶贫产业的可持续发展问题

产业是保障农牧民脱贫增收的根本，各旗县在脱贫攻坚中充分发挥当地产业特色，做强产业基地，壮大龙头企业，延伸农牧产业链条，着力构建具有区域特色的产业体系，也推出一系列区域品牌，如武川莜面、苏尼特羊肉、兴安盟大米等。但整体上各旗县的特色产业大多处于起步阶段，产业的集约化程度较低，产品的附加值较小，龙头企业的带动能力不强，产业抗御自然灾害和市场风险的能力较弱。而且大多数产业仅仅是初级产品的直接销售，缺少精细加工环节，农牧产品尚未实现优质优价，直接影响农牧民收入的长期稳定增长。另外，受区域整体经济实力和科技创新能力的限制，农牧业的规模化、标准化、组织化程度不高，一些扶贫车间处于投产阶段或产能不足状态，带动作用和生产效益有待提升。而且农村牧区的空心化和老龄化严重，支撑产业发展的劳动力不足。

2.基础设施建设仍然存在“短板”的问题

在“十个全覆盖”的基础上，通过近年来脱贫攻坚的持续投入，广大农村牧区的基础设施条件有了质的飞跃。但是，由于地域辽阔，不少旗县地广人稀，农牧民居住分散，一些地处边远的苏木乡镇或嘎查村的基础设施仍然存在“短板”。主要表现为：由于公路里程长、布局分散，养护作业成本高，再加之重建轻养，造成农村牧区的公路损坏严重，路况质量下降明显，安全隐患增大;不少旗县的农电网络改造面小，致使农村牧区的供电水平和质量不高;尽管已经全面解决了饮水安全问题，但受干旱、半干旱气候条件的制约，不少旗县的水资源仍然较为贫乏，有些地方还存在水含氟、砷严重超标的情况。

3.生态建设任务依然严峻的问题

内蒙古的多数贫困旗县处于农牧交错带，自然条件恶劣，生态环境脆弱，旱灾、雪灾、风沙灾害频繁。这些旗县的致贫原因也与生态环境恶化密切相关，因为生态环境恶化导致边际产出降低，进而导致过度开发，其结果又进一步破坏生态环境，造成恶性循环。脱贫攻坚以来，各旗县都把生态建设作为重点，以大生态推进大扶贫，探索了生态建设利民、生态产业富民、生态政策惠民的扶贫模式，力求实现扶贫开发与生态保护相协调，使贫困人口能够在生态保护与修复中分享红利、增加收入、早日脱贫。然而，不利的自然条件是客观存在的，生态环境的改善需要漫长的过程，由此决定了生态保护和生态建设仍将是各旗县在巩固脱贫攻坚成果阶段面对的艰巨任务。

4.借势国家项目的积极性不高的问题

内蒙古有绵延4000多公里的国境线，肩负为国戍边的重任;众多边境口岸是发展北疆贸易的便利条件;属于少数民族地区，具有民族区域自治的制度优势;地理区位上临近京津，承担为其构筑绿色生态屏障的角色，与8个省区为邻，便于开展多方合作;属于国家西部大开发战略涵盖区域，在国家能源化工产业布局中举足轻重，诸多优势是实现脱贫攻坚和可持续发展的有力保障。事实上，京蒙合作项目、大型国企帮扶项目，以及退耕还林、京津风沙源治理、封山育林等国家林业重点工程项目，还有其他生态建设项目等都在自治区脱贫攻坚中发挥了巨大作用。但在项目实施过程中也存在一些问题：各种类型的项目都有固定的实施时限，短期时效倾向明显;一些国家的重点生态工程项目投资较少，且因土地质量较差而收益微薄，群众不愿参与;在实行新一轮退耕还林政策中，因农作物种植的租地费用较高，贫困群众的积极性不高;适宜实施林业生态项目的土地、林地资源分布比较分散，难以形成规模化、连片化、集中化，集聚效应不明显等。

（二）相关政策建议

1.强化扶贫产业可持续发展的顶层设计和基础保障

针对扶贫产业的可持续发展问题，一是立足自治区产业结构实际，确立“以农（牧）助工、以工扶農（牧）、工农（牧）融合”的政策方针和现代农牧业发展的思路，完善科技支撑体系，加强农牧业生产技术指导和培训，从顶层设计和基础保障两方面助力农牧业经济的提质增效，促进扶贫产业的可持续发展。二是加大对龙头企业的扶持力度，给予持续稳定的政策和资金倾斜，鼓励其以市场为导向，持续打造区域品牌，引领和带动农牧业走向可持续发展。三是通过能人回乡、招商引资等方式，解决扶贫车间运营中的各种问题，尤其是加工订货的难题。四是加强对农牧产品市场风险的预警，提升抗御市场风险的能力，同时探索有效的农牧产品价格形成机制，实现订单与定价同步，让农牧民享有丰歉保障。

2.继续加大基础设施建设的投资力度

一是加大对农村牧区道路交通基础设施和文教卫等公共服务的投入力度，巩固成果，查漏补缺，增强农村牧区发展后劲。同时，积极争取国家支持，在落实启动资金和补助资金的基础上，充分发挥公共财政资金“四两拨千斤”的作用，多渠道筹措资金，解决经费不足等问题。二是充分利用科技进步的成果，通过发展分布式风光互补发电系统解决边远牧区的用电需求，使广大牧民也能够享受现代文明生活。三是着力解决一些地区仍然存在的农牧民饮水安全保障的问题，通过远距离输水、就近取水处理、开采浅层地下水等饮水安全工程，从水量、水质和取水便利程度等方面确保饮水安全。四是把农村牧区的村容村貌、危房改造、环境治理与乡村振兴有机结合，改善贫困人口的生存环境和居住条件。

3.把生态建设放在巩固脱贫攻坚成果的重要位置上

为促进各旗县持续做好生态建设工作，一是把生态建设与产业发展、农牧民脱贫致富相结合，走生态建设产业化之路。要将加强生态建设、构筑北方绿色生态屏障作为一个产业来推进，从而吸纳广大农牧民从事生态产业，获得长期稳定收入，实现在同一个战场打赢生态建设与脱贫攻坚两场战役的目标。二是加强生态恢复工程建设和应对自然灾害的软硬件建设，开展有效的灾害预警与防治工作，提升防灾抗灾和减灾能力，避免农牧民因生态环境恶化和自然灾害而致贫或返贫。三是加快构建市场化的农牧业灾害风险保障体系，扩大灾害保险的覆盖范围，为稳定农牧业生产和保障农牧民收入保驾护航。

4.充分利用自身优势，争取国家长期而稳定的政策倾斜和资金支持

结合贫困旗县短期和长期的发展目标，从挖潜优势发挥内力、拓宽视野借助外力两个方面做好以下工作。一是贫困旗县脱贫摘帽后，以国家“四个不摘”为契机，依托京蒙合作和大型国企帮扶，进一步拓宽合作领域，把原来的短期项目长期化。二是充分利用地理区位优势，加强与其他省区的交流，拓展合作空间，通过产业协作为农牧民创业就业提供更多途径。三是针对一些旗县经济发展和农牧民收入增加受到生态功能区、限制开发区、森林公园、公益林等的影响，要争取中央政府扩大对自治区的转移支付力度，使区域生态补偿获得更多的國家资金支持。四是作为京津地区重要水源涵养地和风沙源屏障，要争取京津冀地区在资金投入、技术力量、产业发展、灾害防御、病虫害防治等方面的支持和帮助。

五、结语

在开展贫困旗县退出第三方专项评估检查的过程中，见证了内蒙古自治区脱贫攻坚的全貌。笔者认为：内蒙古的脱贫攻坚成效显著，经得起历史和实践的检验，其中积累的经验、探索的模式弥足珍贵。实现贫困旗县摘帽清零、彻底消除绝对贫困人口，成绩来自于干部的无私奉献和群众的自立奋斗。这一切都应在内蒙古发展史上留下浓墨重彩的一笔。

打赢脱贫攻坚战是中国21世纪最为重大的事件，内蒙古自治区干部群众共同谱写的脱贫攻坚辉煌篇章应是其中的精彩部分。当然，脱贫摘帽后依然任重道远，巩固已取得的脱贫攻坚成果、进一步推进乡村振兴、让广大农牧民过上更加富裕的生活，还需要付出更多的努力。

参考文献：

1.国务院：《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号），2016年11月23日。

2.中共中央、国务院：《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号），2015年11月29日。

3.中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于建立贫困退出机制的意见》，中央政府网，2016年4月28日。

4.国务院扶贫开发领导小组办公室：《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》（国开办发〔2017〕56号），2017年9月30日。

5.内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅：《关于建立贫困退出机制的实施意见》（厅字〔2018〕11号），2016年8月23日。

6.刘学敏、李强：《国家精准扶贫工作成效第三方评估的几个问题》，《全球化》2017年第8期。

责任编辑：李 蕊