完善自然资源治理体系 提升不动产登记质量

摘要：由于分散登记时期土地、规划、测绘等工作管理不规范，引发的各类历史遗留问题持续出现，给登记工作带来了困扰，也给群众办证带来了困难。以自然资源体制改革为背景，从自然资源管理制度的角度分析产生不动产登记历史遗留问题的原因，以完善自然资源治理体系，提升自然资源和不动产登记质量。

关键词：自然资源;不动产登记;治理

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）05-0041-44 收稿日期：2021-03-30

作者简介：张旭强，宁夏回族自治区自然资源和不动产确权登记中心。

不动产统一登记制度实施以来，取得了阶段性成果，实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。但由于分散登记时期土地、规划、测绘等工作管理不规范，引发的各类历史遗留问题持续出现，给登记工作带来了困扰，也给群众办证带来了困难。本文以自然资源体制改革为背景，从自然资源管理制度的角度分析产生不动产登记历史遗留问题的原因，提出完善自然资源治理体系，提升自然资源和不动产登记质量的相关建议。

1 当前不动产登记工作面临的困境及其成因

一是技术标准不统一，登记成果难应用。例如：土地用途按照《土地利用现状分类》的二级分类标准填写，而房屋用途按照《房屋用途分类标准》填写，出现了土地用途与房屋用途不一致情况;林地、草原确权范围与原国土总体规划不对等，存在地类重叠、不一致的情况，导致林、草数据整合工作难度较大。另外，不动产测绘没有统一的技术标准，土地、房产等测绘依然沿用各自的技术规范，导致房产、土地等各类数据衔接不好、相互不关联;“房地一体”权籍调查数据成果中的土地测绘数据没有关联有坐标的房产分层分户数据，没有真正实现“房落地”的数据关联;项目实施过程中，用地规划许可、工程建设许可、竣工验收等各个环节的重复测绘，加重了企业负担，形成了不同的测绘成果，也影响了不动产登记效率。

二是部门间协调配合机制不健全，影响登记效率。不动产登记是一项综合性工作，需要各个部门之间的信息互通共享。例如，办理房屋过户需要房屋交易备案信息、完税信息，登记机构要和税务、住建、公安等多部门密切配合，做好工作衔接。目前，虽然按照《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）要求，交易、税务、登记部门在整合窗口、人员的基础上实现了“一窗受理、并行办理”，但在信息共享和工作衔接上依然存在阻力，没有真正实现以信息集成为基础的“一窗受理、并行办理”，企业、群众办事依然不便捷。同时，由于信息共享不及时，办理不动产登记涉及的土地审批、规划、缴纳税费等相关信息，依然需要通过提交纸质资料、部门之间相互传递等方式实现，这不仅降低了行政办事效率，也不利于社会发展和营造良好的营商环境。

三是项目建设不规范，历史遗留问题难解决。办理不动产登记是工程项目的最后一个程序，也是保障权利人合法权益的必要手段。由于工程建设过程监管不足，部分商业、住宅项目为了商业利益擅自增加容积率、擅自更改批准用途，导致建设工程无法按期竣工验收，影响了购房者正常办理不动产登记。实际工作中，群众往往将无法办理不动产登记申诉于不动产登记机构，给不动产登记机构及自然资源部门带来了较大的信访压力。然而，不动产登记是依据合法批准的文件进行记载的行政确认行为，审核容积率、批准用途等控制性详细规划不属于其职责范畴，无法对工程结果进行依法处置。由此可见，疏忽建设用地、建设工程的批后监管不仅会破坏登记事项的连贯性和严肃性，还会对政府公信力造成不利影响。

四是法规建设滞后，产权界线不明晰。首先，地下空间不动产登记工作难度大。随着经济社会的快速发展，城市地下空间的使用需求日益增强，明晰地下空间构筑物产权归属也日益迫切。虽然《民法典》对国有建设用地使用权（地下）已经予以明确，但在规划、用地审批、建设等方面依然缺少行政法规及配套政策予以支撑，无法对地下空间的构筑物（地下车位、地下室等）的产权归属及权属界限进行明确。目前，《建设用地规划许可证》等建设用地符合规划的有关证明文件，国有建设用地出让合同、划拨决定书等土地权属来源材料对地下空间的使用、建设仍属于空白，对申请办理不动产登记来说缺乏有力依据，因此无法依法登记国有建设用地使用权（地下）及建筑物所有权。影响了依法批准建设的地下建筑物、构筑物（例如储藏室、车位、车库）的正常交易，制约了城市地下空间的发展。其次，城镇小区配套幼儿园登记缺少依据。随着城镇小区配套幼儿园专项治理工作的开展，小区配套幼儿园的归属问题也引起了社会广泛关注。由于从用地审批到工程规划没有对小区内配套设施进行区分和明确，导致登记机构无法对小区配套幼儿园的归属进行认定，造成小区配套幼儿园产权界限模糊，给专项治理工作带来了困难。

五是农村产权管理缺失，确权登记难度大。随着不动产登记工作的推进，农村宅基地及房屋确权登记工作也在各地相继开展，通过对农村宅基地及房屋开展权籍调查，农村宅基地及房屋管理的相关问题也陆续出现，影响了确权登记颁证进度及质量。首先，“一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》明确规定，农民一户只能拥有一处宅基地，这是宅基地及房屋确权登记的基本底线。但在实际工作中发现，“一户多宅”现象较为普遍，登记机构无法依据政策办理不动产登记。其次，农村宅基地私自买卖管理难度大。根据国家关于宅基地管理的相关规定，本集体经济组织成员可以向所在村集体申请宅基地，宅基地不得买卖给本集体经济以外的个人，但随着城镇化进程的加快，进城务工人员在城市安家，农村的宅基地及房屋长期空置，无法通过合法手段转让。再次，宅基地上的房屋及構筑物确权登记难度大。随着经济发展，农民利用农村宅基地建造了“营业房”“仓库”等改变了宅基地用途，由于农村建房缺少规划审批手续，办理不动产登记时哪些房屋应该登记、怎么登记，成为了困扰不动产登记人员的一个难题。

2 加快构建自然资源现代化治理体系，规范开展不动产登记

不动产登记历史遗留问题就是政府多部门分头管理、政策法规之间互相不关联的集中表现。在自然资源管理“两统一”改革背景下，加快构建自然资源现代化治理体系，是提升自然资源和不动产确权登记效率和质量的治本之策。

2.1 健全自然资源和不动产确权登记制度体系，统一标准规范

建立统一的确权登记技术标准是健全自然资源和不动产确权登记制度体系的前提。应从国家层面对现行涉及不动产登记的规章制度、技术标准进行再梳理，建立健全自然资源与不动产登记确权登记技术标准体系，用以支撑不动产登记、自然资源确权登记各项工作;对土地、房屋用途不一致的问题，要按照“多规合一”要求，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程;针对权籍调查测绘种类多、存在重复等问题，加强部门协调，推行“多测合并、联合测绘、成果共享”，将土地勘测定界、地籍调查、房屋测量及相关规划测绘等统一纳入权籍调查，将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记测绘多项业务整合，建立全流程一体化工作机制，确保调查不重复、成果可沿用，提高办事效率，降低办事成本。

2.2 加快建立自然资源信息化体系，推动信息互通共享

要加快建立自然资源信息化体系，主动打破系统内部信息壁垒，再通过建立部门间良好的工作衔接机制，逐步提升不动产登记办事效率。自然资源系统要依据“多审合一、多证合一”改革要求，进一步简化和规范申报材料，加快信息化建设，促进系统内部数据融合，实现系统内部的国土空间规划、建设用地审批、测绘成果、确权登记等数据融合贯通、全业务网上运行、全方位智能监管，实现从建设用地审批到不动产登记“一门受理、一表通行、一图审核、一网通办、一次办结”办理模式，协同推进不动产登记“一窗受理、并行办理”，重点解决办理环节多、流程不清晰、群众重复提交材料等问题。同时，自然资源部门要与其他政府部门尽快建立信息共享集成机制，加强部门协作和信息互联互通，提高信息质量和利用效率，可以通过信息共享平台获取办理不动产登记时需要的具体材料，打破“信息孤岛”。应从国家层面归集存储的税务完税信息、自然人身份、法人和非法人组织统一社会信用代码、婚姻登记等信息，实现部门之间“总对总”的共享模式，减少地方信息互通共享成本，让信息多跑路、群众少跑腿，方便企业和群众办事创业。

2.3 健全国土空间用途管制制度，加强规划监督实施

建立统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，是促进自然资源治理体系和治理能力现代化的必然要求，要规范开展项目建设，妥善处理不动产登记相关问题，应从完善制度和加强监管入手，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。一是健全用途管制制度。要以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，要严格实行“详细规划+规划许可”的管制方式，加强建设用地、工程建设审批的全流程监管，把更多行政资源从事前审批转换到加强监管上来;要逐步完善村庄规划，合理安排农民建房用地，从规划编制方案到规划的实施监督，要全过程吸纳村民意见，满足“生产、生活、生态”的用途管制要求。二是完善执法监管体系。自然资源部门应会同相关部门对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入到联合执法督察内容，严肃查处建设项目违法违规行为，防止出现建设单位擅自改变规划用途、改变容积率等违法违规行为，为不动产登记工作做好铺垫，有效保护群众合法权益。同时，要加强宅基地用地建房监管力度，防止违法买卖，要对宅基地申请、审批、使用的全程监管，并开展农村宅基地动态巡查，及时发现和处置涉及宅基地的各类违法行为，防止产生新的违法违规占地现象。

2.4 加快构建国土空间规划体系和用地审批制度，与登记工作做好衔接

自然资源部门作为统筹管理国土空间规划、用地审批的行政管理部门，应科学布局、合理分工，自上而下完善空间规划及用地审批体系，努力实现确权登记与国土空间规划体系的无缝衔接。要解决地下空间建筑物（构筑物）无法登记的问题，应从平面的土地扩展到立体的空间，并将地下空间的规划设计条件纳入建设用地的审批条件中，明确国有建设用地使用权（地下）的权利范围、土地用途、空间范围等，登记机构依据这些条件进行登记;对住宅小区配建的幼儿园缺少登记依据的问题，自然资源部门应结合国家关于配套建设小区幼儿园的相关规定，在规划及用地审批文件中明确幼儿园权利主体，登记机构可依据相关文件进行登记。对于解决农村宅基地上私搭乱建、改变宅基地用途等问题，要从完善村庄规划入手，合理区分宅基地居住与非居住功能，既要保障“户有所居”，又要激活宅基地的生产经营功能。除此之外，自然资源系统内部要加强国土空间规划、用地审批与确权登记工作的相互衔接和协同，让自然资源管理工作从上到下更符合经济社会发展需要。

2.5 加快构建自然资源产权管理体系，保障权利人合法权益

健全自然资源产权制度是加强生态环境保护、促进生态文明建设的一项重要的基础性制度。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。按照本轮机构改革和新修订的《土地管理法》规定，农业农村部门要主导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作，加强农村宅基地管理，与自然资源部门协同做好宅基地及房屋确权登记颁证工作。

3 小结

不动产登记工作虽然是依法保护权利人合法权益的行政确认行为，但涉及自然资源管理领域的方方面面，而不动产登记工作的质量与效率直接反映了行政管理的能力和水平。当前，自然资源管理体系已重新构建，自然资源领域各项工作迎来了全新挑战，在深化自然资源体制改革的同时，要用科学理论武装头脑，用新发展理念贯穿自然资源管理工作全過程，要边探索、边总结、边创新，厘清自然资源领域相关工作的上下关系，优化自然资源管理机制，落实上做好政策的上下衔接，为确权登记工作提供制度保障，确保不动产登记工作平稳高效运行，推动自然资源治理能力、治理水平现代化。