略论海域不动产登记制度

刘传龙 姜志清

摘要：自然资源是人类生存和发展的物质基础，是经济社会可持续发展的强劲动力源泉。习近平新时代中国特色社会主义思想指出：推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。随着经济社会的发展，陆地资源的开发利用日益枯竭，而海洋拥有丰富的生物资源、矿产资源、海洋能源，开发海洋资源具有重要的经济价值和战略意义，探索建立海域不动产登记制度，为构建海域有偿使用制度奠定了坚实的法律基础，对完善登记制度、加强国家海洋资源管理，提高海洋资源的利用效率，保护海域使用权人的合法权益及促进登记事业发展意义重大。

关键词：海域;不动产登记;制度;策略

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）05-0037-40 收稿日期：2021-03-30

作者简介：刘传龙、姜志清，南通市不动产登记中心。

1 建立海域不动产登记制度的必要性和紧迫性

1.1 从管理层面为国家科学有效管理海洋提供了制度基础，是国家管理海洋的重要形式和内容，适应了当前加强海洋管理的迫切需要

当今社会，海洋丰富的资源已经成为各国经济社会发展的动力来源，各国都在加紧对海洋资源的利用开发，而我国拥有漫长的海岸线，在南沙群岛、西沙群岛、渤海、黄海都与邻国海域接壤。据统计，我国主张管辖的海域面积达300万平方公里，其中由原管理机构登记在册的无居民海岛近7000个，每个海岛的面积均在500平方米以上，另外面积小于500平方米的无居民海岛有上万个。过去，我国并没有对海域的权属进行确认，也没有如何取得海域使用权的具体程序及方式。自古以来渔民靠海为生，吃海用海的传统流传下来，导致人们对海域所有权的归属存在错误认识，大量私自占海、用海现象发生。2001年以后，我国相继制定了《海域使用管理办法》《物权法》等涉及海洋的法律法规，从海域使用管理的角度规范了海域使用相关活动。在最新颁布的《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》中也专门对海域使用权登记进行了规定。这些举措都大大加强了国家对海洋的管理，但海域使用权登记没有形成独立的制度。随着海洋资源的开发，海洋资源的利用不再仅存于近海养殖等形式，逐渐出现了超越原来管理模式的新变化、新情况。在近海地带港口、海洋附属设施都逐渐建起来了，围海造田的规模也愈来愈大，由此产生的海洋资源与其附属物作为资产的整体价值特别高，对海域使用权与建（构）筑物一体登记，作为整体资产进行流转、变更、抵押都产生了巨大需求，亟需探索建立统一的海域不动产登记制度，这既是国家管理海洋的重要形式和内容，也为国家推进建立海洋资源产权制度确立了完备的制度基础。

1.2 满足了当前亟需解决的避免海洋资源过度开采浪费、保护海洋生态环境、提升海洋资源利用效率、落实海洋资源有偿使用制度的现实需求

海洋资源的开发较之陆地复杂，技术要求高，投资亦较大，过去我国对海洋资源的利用和保护不够重视，在立法上没有建立健全完备的政策，在机构上也没有组建统一的专门管理机构，更多的是民间人员或资本对于海洋资源的开发利用，长期处于“无偿、无序、无度”的局面，造成了海洋资源和海洋生态环境的极大浪费和破坏，严重侵损国家利益和海域使用权人的合法权益，不利于海洋资源的可持续发展。建立海域不动产登记制度，既加强了国家对于海域使用权的管理，可以提高资源的利用效率，也从责任和和义务角度确定了海域使用权人对于特定海域的专属管理，承担避免海洋资源过度开采浪费和生态环境破坏的责任和义务。

1.3 从物权角度赋予了海域使用权人的依法占有、使用、受益及处置权利，保障了使用权人的相关权益

2007年《物权法》中对于海域使用权的规定，初步确立了海洋资源物权法律制度。《物权法》确立了海域使用权人对于海域的占有、使用、收益和排他权利。《不动产登记暂行条例》规定依法取得海域使用权，可以单独申请海域使用权登记。依法使用海域，在海域上建造建筑物、构筑物的，应当申请海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记。海域不动产登记制度，从政府管理层面确定了海域使用权人对特定海域使用权的归属，规定了海域使用权人海域使用的范围、期限，确定了海域使用权人具有转让、抵押融资的权力。从物权概念上，海域不动产登记制度确定了海域使用权人对海域及其建筑物构筑物具有了与房屋、土地、个人财产同等的处置权力，这对保护海域使用权人的合法权益，具有重要的社会意义和法理意义。

2 海域不动产登记的发展进程

自2002年《海域使用管理法》实施以来，海洋部门以海洋功能区划为导向，以海域权属管理为核心，以现代化海域动态监管手段为支撑，科学配置海域资源，依法开展了海域使用权登记发证工作。特别是依托国家海域动态监视监测系统，形成了全国各类海域管理数据“一张图”，极大地提升了我国海域综合管理能力。海洋部门形成的一整套海域使用权登记流程、数据资料、信息系统等资源应当作为不动产统一登记的宝贵财富，充分地继承吸收。这就要求不动产统一登记与原来形成的海域使用权登记规则进行融合，通过有效衔接，实现海域使用权在不动产登记体系中有效运行，有效地支撑和保障海域管理的需要。同时，随着中国特色社会主义市场经济的发展和建设海洋强国战略的深入，也迫切需要我们统一思想，提高认识，加快做好海域使用权登記与海域管理衔接工作。

3 海域不动产登记国内外研究

目前，国外关于海域使用权不动产登记制度理论研究成果多已体现在法条上，如《联合国海洋法公约》就是第一部最系统的国际海洋法典、美国在海域管理方面采取中央和地方相分权的形式、加拿大海域综合管理体制其渔业与海洋部负责海域使用管理及相关事务、日本则属于半集中管理型海洋管理体制。从国内看，我国学者对海域制度的研究起步较晚，主要在《海域管理法》《物权法》实施后。2008年王惠静在《试论我国海域物权登记制度的不足与完善》中，认为无论对于海洋底土、水体或者水面的排他利用权利，权利人根本无法予以实物上的实际控制且将之彰显于某种外部方式。由此，海域当可视为民法上的物，当可视为不动产。2011年官建东在《海域使用权的权利归属与制度完善》中，对海域的概念与范围、海域使用的内涵与种类进行了详细的分析，从海域的不动产属性、海域使用的排他和支配性、海域有偿使用制度的导向方面证明海域使用权的物权性，认为海域使用权是一种特殊的用益物权。2016年赵梦提出，海域是三维立体空间，包括水面、水体、海床和底土，多数海域使用是使用海域垂直方向的部分范围，对海域进行立体化确权管理是集约利用海域资源的必然趋势。2019年刘方旭在《海域使用权变更土地使用权的困境研究》认为海域和土地管理部门权力、规划不衔接等，导致填海项目的海域使用权转换为土地使用权困难，提出了有关建议。总体来看国外海域不动产登记制度、相关法律制度研究起步早，理论发展成熟，为我国海域不动产登记制度研究提供了很好借鉴。考虑不同国家立法环境、登记机构职能等差异，及国内不同地区经济、文化等差别，这些理论成果和成功经验不能停留在简单模仿，更不能完全照搬。

4 海域不动产登记国内实践

在海域不动产登记方面，国内已逐步从理论研究走向登记实践。在天津、青岛、大连、宁波、舟山、南通、连云港、厦门、广州、深圳都出现了以海域使用权养殖登记、海域与建（构）筑物确权标注为特征的桥梁登记、码头登记、风电项目登记，还出现了在围填海造地后，海域使用权房地产开发项目登记、教育基础设施海域使用权登记、电厂等工业厂房海域使用权登记等一些其他特殊形式。

5 推进海域不动产登记制度的策略思考

5.1 研究梳理海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记相关制度、流程、技术方法

原来各地分属海洋部门管理的海域登记有着各自的登记办法和操作流程，在不动产统一登记后，并未建立统一的海域使用权登记制度，其登记制度、流程和技术方法大都延续以往经验，或进行了具有当地属性的改动，处于混乱、无序、各自为政的状态，缺少统一规范的标准，不能适应当前统一登记的需要。需在充分调研各地好的做法基础上，梳理登记制度、流程和技术方法，形成全国统一规范的海域不动产登记办法和操作流程。

5.2 推动实现海域与建（构）筑物一体登记

《不动产登记暂行条例实施细则》规定房屋建筑物、构筑物所有权和森林、林木等定着物所有权登记应当与其所附着的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。海域与建筑物和构筑物作为一个整体，价值特别巨大，需要对这些资产进行统一量化，开展一体登记，这关系到海域资产的登记、转移、变更、抵押，对海域使用权人实现其权益的效益具有重要意义。

5.3 做好陆海结合项目登记

随着对海洋资源的开发利用，在陆海结合地带产生了许多与海洋相关的企业，政府逐渐建起了与之配套的大型港口及其附属设施，围填海造地的规模也越来越大，如何开展以港口、围填海造地为重点的陆海结合项目登记，是当前海域登记服务相关企业及其他海域使用权人的重要方面。同时，在陆海结合地带常常存在着模糊的空间，土地与海域的自然属性常常发生转变，是否属于土地登记还是海域登记常常难以界定。需充分调研近海城市港口和围填海造地情况，总结这些城市陆海结合项目海域登记成功实践，做好陆海结合项目登记。

5.4 理顺国家与地方登记的衔接

过去土地、海域、森林资源等都归属于不同部门主管登记，各自有着不同的管理模式。海域登记原归属于国家海洋部门管理，采取的一般是自上而下的分级管理体制，以行政管理为核心思想，很多地區采取更多的是对审批权限实行分级登记，登记资料实行属地管理，还有一些地方采取的更倾向于属地管理体制，在国家管理还是属地管理上有着权力重叠。随着不动产统一登记制度的推进，这种海域国家层面的分级管理制度与归属于地方的属地管理登记制度存在的问题，已经严重阻碍了海洋权益的维护，需制定措施理顺国家与地方登记衔接。

5.5 解决好不动产登记单元的设定

《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记簿中不动产以不动产单元为基本单位进行登记，不动产单元具有唯一编码。海域不同于土地，有其特殊性，两者的分宗规则也不同，如何建立海域登记与土地、房屋、林地、农村承包经营权等自然资源登记数据系统、操作方法有序对接，应从不动产登记单元设定开始。不动产统一登记以来，土地、房屋登记均采用了不动产登记单元进行登记，建立了较为成熟的数据管理库，而海域权属管理有自然资源部国家海域动态监视监测管理系统全国联网管理，海域使用权登记时需要上传登记资料，经该系统统一配号。尽管海域使用权证已合并不动产权证，但实际确权登记时，仍需通过国家管理系统配号登记，尚未能实现与不动产登记管理系统直接数据交换。换言之，海域不动产登记单元号的设定还没有与土地、房屋不动产登记单元号完全对接，两者基于不动产登记单元号设定的数据库系统还需磨合完善。国家、省、市自然资源管理部门、不动产登记部门需交流不动产单元号设定经验、数据库系统融合经验，建立以不动产单元号设定为基础的全国统一的权籍管理数据系统，打通海域与房屋、土地在界址点坐标定位、立体数据模型、宗海图匹配等方面的难点;研究海域使用权注销登记适用情形及可操作性，制定合理的海域不动产登记分宗规则。