驻村工作队嵌入乡村治理的本土实践

摘      要：将嵌入性理论延伸出的嵌入式治理运用于驻村工作队参与皖南L乡乡村治理本土实践过程中，通过制度嵌入、结构嵌入、关系嵌入、认知嵌入等多重维度，在构建新型治理制度和政治基础、提供强有力机制支持、整合乡村社会关系、提高政治和治理理念认知等方面发挥了重要作用。通过有针对性的策略支持，能够使驻村工作队摆脱在嵌入乡村治理过程中面临的“脱嵌”困境，促进驻村工作队更好地“嵌入”乡村社会，实现乡村“善治”。

关  键  词：嵌入性理论;嵌入式治理;驻村工作队;乡村社会

中图分类号：D422.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）07-0076-13

收稿日期：2021-04-16

作者简介：耿磊磊，中共黄山市委党校教师，研究方向为基层社会治理。

治理有效是乡村振兴的基础。党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届五中全会提出：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。可见，在国家治理进入新阶段的背景下，乡村治理作为国家治理的重要组成部分必须符合治理体系和治理能力现代化的新要求。当前，乡村治理面临村落转型中“乡村性”流失、[1]村庄社会关联度低、[2]乡村“过疏化”[3]或“空心化”[4]以及城镇化对乡村的“虹吸”效应[5]等困境，还有学者认为乡村遭遇了“精英流失”[6]和治理“内卷化”[7]等难题。基于此，在既有的治理工具中，除了激发乡村治理的内生动力、发挥乡贤作用等路径外，学界一致认为，派驻工作队对乡村进行嵌入式治理是一种重要的策略选择。作为连接国家与乡村的创新机制，[8]驻村工作机制嵌入乡村治理不仅能够建构政府与社会互动的“结构场域”，而且能够推动农村社会变革，促进农村社会整体性发展和现代性转型。

一、相关研究文献综述

驻村工作队参与乡村治理一直是学界研究的重要议题。从历史视角看，作为在农村地区能够将中央政策转化为治理效能的重要现象和运作机制，“工作队”模式是国家治理现代化的中国经验。[9]从现实视角看，为巩固脱贫攻坚成果，与乡村振兴有效衔接，驻村制不仅是中国共产党贫困治理的重要路径选择，[10]而且是优化资源配置和纾解农业“内卷化”问题的重要制度安排。[11]从职能作用视角看，驻村帮扶作为基层政府与村級组织之间的中间型载体，在村治场域内能够实现国家与社会的上下贯通[12]和从悬浮到嵌入的转变。[13]从政策全过程视角看，驻村工作队通过动员派驻和精准施策等政策过程，短期内能够改变发展基础薄弱地区经济、文化、党建等现状，政策施行效果显著。[14]从治理结构视角看，驻村工作队延伸到乡村社会，能够重塑村庄治理结构和社会秩序，[15]寻求国家治理目标与村落自主性之间的平衡，[16]实现国家权力的再嵌入。[17]但有些驻村工作队未能很好地融入乡村社会，遭遇了基层社会的反向制约。如驻村工作队参与乡村治理遭遇基层社会对外部力量的强烈反对，[18]容易形成自治与他治逻辑上的悖论，[19]消解了原有乡村权力架构下的公共治理价值。[20]驻村工作机制受乡村复杂关系的影响，容易出现“趋利选择”“制度困境”等现象，[21]亦可能带来工作队对基层行政的侵权，难以摆脱制度研究的“工具理性”和“科学主义”。[22]

目前，关于驻村工作队参与乡村治理的研究取得了一定的成果，相关研究注重观点呈现和学理探讨，主要集中于驻村工作队参与乡村治理的动因、效果、历史沿革及治理之策，但缺乏系统的指导性分析框架，使得驻村工作队参与乡村治理的实践理性程度不高，治理效应有待进一步提升。本文运用嵌入式治理这一分析框架对驻村工作队参与乡村治理的本土实践和面临的困境进行阐释和探讨，进而提出驻村工作队嵌入乡村治理的有效路径。

二、 嵌入式治理：一个乡村治理的分析框架

（一）嵌入性理论

在新经济社会学研究中，作为分析经济与社会关系的核心理论——嵌入性理论缘起于英国社会思想家、经济人类学家卡尔·波兰尼在1957年提出的“嵌入”概念。其采用唯实主义的认识论，认为市场嵌入社会是人类历史的本质和普遍逻辑。正如他在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中认为“经济体系嵌入于社会关系”。[23]由此可以看出，波兰尼在市场、经济与社会的关系问题上态度鲜明、立场坚定，这种经济的整体嵌入观对理解社会结构和经济行为之间的互动关系具有启发性意义。不过，波兰尼并没有对嵌入这一概念进行明确的界定，也没有构建关于嵌入的理论体系。同时，波兰尼侧重在宏观层面阐释经济与社会之间的嵌入关系，而在微观层面的研究相对不足。美国社会学家马克·格兰诺维特则对嵌入的概念作了具体系统的解释，其认为人类为避免过度与低度社会化造成的孤立问题，行动者不应像独立原子一样运行在社会脉络之外，而应镶嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中。[24]同时还分析了经济与社会之间的关系，即社会行动包含经济行动、社会网络的运行支持经济生活、经济制度是社会建构的体现。此外，他还认为，镶嵌不仅强调具体的关系，而且注重关系结构（或称“网络”）产生的信任，[25]即关系嵌入和结构嵌入。其中，关系嵌入是指行动者嵌入在关系网络中，并受其他网络成员的影响;结构嵌入是指行动者嵌入在价值规范、社会文化传统等更大的社会结构之中。[26]然而，由于格兰诺维特研究的是一般的经济与社会之间的关系，所以，不可能对嵌入机制、嵌入效应等内容进行详细分析，同时他忽略了文化、政治等因子对嵌入过程的影响。基于波兰尼和格兰诺维特对嵌入的研究，一些学者建构了不同的嵌入性理论框架以阐释具体事物之间的内在关联度。如Brian Uzzi从嵌入程度分析要在企业获取绩效中节约成本、提高效率。[27]John Hagedooron则将嵌入分类为双边嵌入、环境嵌入和组织嵌入。[28]Zukin和Dimaggio通过分析文化、政治等对嵌入的影响，提出了认知嵌入、结构嵌入、文化嵌入和政治嵌入等四种嵌入观。[29]

综上，嵌入概念的提出及其理论发展与应用对于理解嵌入性行为和影响提供了重要的分析视角。虽然嵌入性理论主要集中解释社会结构和经济行为间的嵌入关系，但实际上包括政社关系、社会交往和社会组织行动等几乎人类所有行为的嵌入社会关系网络。换言之，除经济行为外，治理行为也同样嵌入社会网络和社会结构中，这为审视更广泛的社会议题和构建嵌入式治理分析框架提供了重要启示。

（二）嵌入性理论的适切性引介

嵌入不是机械地拼凑和叠加，而是嵌入双方或多方互动耦合、有机联结。那么，是否可以在驻村工作队与乡村治理研究中运用嵌入性理论进行阐释和论证并将二者予以结合，答案是肯定的。具体而言，其一，在驻村工作队参与乡村治理中存在工作队和治理两个主体，这为实行嵌入式治理提供了基本前提。其二，伴随着市场经济和城市化的快速发展，传统的乡土社会正逐步向城市社会演变，[30]呈现出村庄社会多元化和村民对村庄的主体感逐渐消减等样态，意味着传统的治理工具无法对“半熟人社会”进行治理，这为驻村工作队参与乡村治理提供了嵌入动因。其三，作为将资金、人才、项目等外源性要素内源化的重要媒介，驻村工作队欲发挥正向建构作用，需要全面深入嵌入乡村治理的既有结构中，这不是抽象化的概念表达和物理性的简单组合，而是一种有机联系、互动融合和动态调试的复杂结构关系。其四，驻村工作队嵌入乡村治理具有极高的实践价值和理论价值。作为一种广泛应用的分析工具，嵌入性理论不仅为驻村工作队参与乡村治理提供了一个全新的分析视角，而且助推了乡村治理研究的深入和实践创新。在既有研究中，用嵌入性理论解释我国的乡村治理几乎形成了一种学术思潮。如有学者认为嵌入性理论在中国的发展须符合其本土化的要求，[31]有学者用嵌入式治理分析国家和乡村社会在秩序整合中的相互影响，[32]还有学者用“嵌入式政治”阐释在政府主导力量下对乡村社会的“乡政村治”新模式的构建。[33]可见，嵌入性理论对分析驻村工作队参与乡村治理具有重要的借鉴意义。

（三）嵌入性理论框架的提出

驻村工作队嵌入乡村治理目标的实现，取决于驻村工作队在乡村治理中的多重嵌入，即不仅有制度、结构等方面的硬嵌入，也要有关系、认知等方面的软嵌入。根据嵌入性理论，笔者尝试在结构嵌入和关系嵌入的基础上提出多重嵌入分析框架（见下图）。即在乡村治理中，嵌入主体作为外部力量，通过制度嵌入、结构嵌入、关系嵌入和认知嵌入等四重维度，整合内外部资源，培育内生力量和乡村现代性因素，激发乡村发展活力，实现从外源“输血”到内源“造血”的可持续发展。

具体而言，当代中国乡村社会正经历从传统的乡土性礼俗社会向现代的异质性法理社会转变，[34]在这一过程中，熟悉、信任和心安等传统性的积极因素逐渐减少，保守和功利等传统的消极因素还未完全消弭甚至成为乡村发展的障碍。在传统乡村向现代乡村转型是历史必然的背景下，如果没有外部力量的嵌入和指导，乡村仅靠自身的“自治”则困难重重。驻村工作队参与乡村治理构建了“多重嵌入”的治理架构。下派的驻村工作队带领村“两委”、村社会组织和村民等多元治理主体发挥正向作用，通过制度嵌入、结构嵌入、关系嵌入和认知嵌入，能够统筹人力、物力和社会资本，整合乡村社会内生力量，提高农民组织合作能力，重建乡村权力文化网络，优化乡村治理结构，提高乡村公共服务能力和水平。

三、 案例呈现：来自皖南L乡的调研

L乡地处安徽省H市X县的西南部，即长江以南的皖南山区，全乡总面积90.26平方公里，下辖4个行政村、40个村民小组，共1386户5100余人。乡域山系较多，耕地面积较少，存在较为突出的人地矛盾。同时，该乡第二、三产业较少，大量中青年群体外出务工，留守儿童和老年人较多，经济基础较为薄弱，人口结构不合理。此外，L乡还存在村民传统观念固化、思想保守、治理根基不稳和基层组织弱化等问题。为改变上述现状，2015年，X县为L乡组建了四个驻村工作队，在全县不同部门挑选28名科级后备干部作为工作队队员，由科级干部担任队长，助力L乡进行乡村治理。X县要求驻村工作队接受L乡党委领导，实行月交流汇报和“五天四夜”工作制度，同时要求驻村工作队队员吃住在村，与村民一起生活，以融入乡村共同体。根据X县的统计结果，自2015年X县向L乡派驻驻村工作队以来，该乡的乡村治理取得了明显成效： 村民素质大幅提高，基础设施建设、农民增收和脱贫攻坚等成果显著。在嵌入式治理分析框架下，L乡驻村工作队的乡村场域实践主要体现在以下四个方面。

（一）制度嵌入：构建新型治理制度和政治基础

制度嵌入是驻村工作队參与乡村治理的基础。作为国家基层治理意志的代理人和权力行使者，驻村工作队通过制度嵌入影响行为主体所处的环境、体制和权力结构，进而建构乡村场域的治理制度和政治基础。

乡村治理制度在本质上是一系列乡村场域的治理规则体系，其目的是治理主体在治理实践中通过制度安排维护乡村社会秩序和规范行动者的行为活动，以实现乡村善治。驻村工作队在嵌入乡村治理过程中，通过制定和完善治理制度，助推乡村治理现代化、制度化和科学化。其一，制定驻村帮扶政策。以J村和W村为例，一方面，X县下发文件要求每个已脱贫村都有驻村工作队和责任人，严格执行“五天四夜”工作制，确保驻村帮扶的长期化、制度化;另一方面，驻村工作队结合J村和W村的实际情况，制定了“一户一方案、一人一措施”精准帮扶计划、脱贫边缘户跟随计划等，为巩固脱贫攻坚成果提供政策保障。其二，指导驻村加强重点制度建设。驻村工作队在嵌入L乡治理中，健全党务管理制度，如严格落实“三会一课”制度、 “县委六项制度”和“党务公开制度”等，同时健全村务管理制度，指导修订“四议两公开”“村规民约”等制度。其三，驻村工作队注重加强对自身的考核和激励。X县制定了“驻村帮扶工作考核办法”“驻村工作人员奖惩措施”，对考核办法、奖惩措施进行广泛宣传和严格执行，增强了干部和村民对制度的认同感以及规范意识、制度意识。

乡村政治基础是乡村正式政治结构和非正式政治结构的统称。具体而言，村党支部和村委会等正式政治结构在“乡政村治”模式下进行程序化运作，而基于宗族、规范和市场等因素形成的非正式政治结构影响着乡村的治理逻辑。总之，乡村政治基础是基于法情理的基础上形成的政治综合体，主导着乡村的建设与发展。我国《村民委员会组织法》规定，党支部与村委会是领导与被领导的关系。但在实践中要复杂得多，如L乡的J村和W村因村集体经济贫弱、村庄异质[35]等因素，使作为乡镇行政代理人的村支书与由村民选举出来的村主任矛盾重重。而T村和G村因受市场因素的影响，村庄社区记忆消失较快，传统的依据宗族、血缘和地缘等因素组合的利益组织逐渐减少，村庄富人、精英对村干部职位的吸引力较强，村支书和村主任因利益取向的差异使得原本用制度机制约束二者行为的效用日渐式微，这样，村“两委”的关系处于无序状态。而驻村工作队嵌入乡村治理，推动乡村治理由内生主体向内外双生治理主体转变，重构了新型乡村政治基础。具体而言，一方面，驻村工作队能够有效协调村“两委”的关系，进而增强其凝聚力和基层党组织战斗力;另一方面，能够重塑“权力文化网络”，[36]帮助其在乡村社会中建立基于宗族、市场等形成的多种组织体系和权力运作规范，如建立各种议事会、理事会等村民自治组织，同时摆脱因宏观和微观的制度缝隙以及与政策不接轨所导致的乡村治理困局，如乡镇政府因对村级治理不信任而产生对其组织、自治形式的干预或限制。

（二）结构嵌入：提供强有力机制支持

结构嵌入是指驻村工作队以一种相对独立的组织要素嵌入已有的乡村治理体系之中，实现工作队与乡村治理体系的结构性耦合，形成一种新的关联结构共同体。在L乡的实践中可以作出这样的解释，即结构嵌入旨在通过驻村工作队的整体思考，发挥其在乡村治理中的组织机制、激励机制和动力机制效应，进而促进乡村建设与发展。

在组织机制方面，L乡驻村工作队建构“党委领导、单位挂钩、部门互动、上下联动”的结构性耦合组织机制，有效嵌入乡村治理体系中。具体而言，一是党委领导。驻村工作队与乡村居民点建立直接联系，有利于改变乡村社会出现的基础性治权流失的局面，这也就不难理解在“省-市-县-乡（镇）”四级党委架构下对驻村工作队的领导和重视。如安徽省将驻村工作队纳入省委工作的总体布局中，明确X县委书记和L乡党委书记作为第一责任人和直接责任人。二是单位挂钩。L乡的四个驻村工作队队长分别来自县直四部门（财政局、林业局、司法局和水利局）。按照X县要求，各挂钩单位的一把手负总责，指派分管领导具体负责，指定单位一名联络员联络本单位和扶贫村。三是部门互动。L乡驻村工作队人员构成多样化，来自发改、交通、民政、教育、文化等多家单位，根据各自工作职责密切配合、合作运行，强化对驻村工作的协调和指导。四是上下联动。调研中发现，X县设立驻村工作协调机构，建立驻村工作队与L乡月交流汇报制度，确保上下级的纵向沟通和联动。

在激励机制方面，L乡驻村工作队建立“晋升激励、典型激励、情感激励”等工作激励机制。由于需求是人类行为的原动力和人处在运动状态的基本因子，所以激励机制应以人的各种需求为基础。[37]晋升作为干部需求的重要透视点，是比荣誉和物质奖励更为重要的激励要素。X县明确规定，驻村干部在乡村振兴中有突出表现、获得显著成绩和赢得群众好评者，优先考虑职务晋升和职称评定。因此，发挥典型的示范和辐射作用是L乡激励驻村干部重要的策略选择。如在驻村工作中培育和发现先进典型，通过报纸和新媒体的广泛宣传报道，激发驻村干部干事创业热情，营造积极进取的乡村振兴氛围。情感关注作为非正式激励嵌入，与正式激励相互作用，进一步满足激励客体的需求。X县和L乡党委政府及相关部门十分重视与L乡驻村干部的情感交流和沟通，体贴驻村干部，尽力帮助其解决生活工作中遇到的困难。

在动力机制方面，L乡属于中部农业型乡村，在乡村治理中存在村庄内生动力不足的问题。[38]作为地方政府行政启动和“外源式”推动的具体体现，驻村工作队以经营式动员策略和权力式动员技术[39]推动L乡“内源性”发展。其中，经营式动员策略是指基于村集体经济的“空壳化”和村组织动员能力的弱化，驻村工作队以资金、技术和项目等经营动力因子推动乡村公共工程和公益事业的发展。如指导泉水鱼养殖和有机茶叶项目、修建村路和改造校舍等。权力式动员技术是指基于村政能力不强和“造血功能”不足，驻村工作队以制度创新、行政权威和国家力量等权力动力因子对基层公共权力组织（村支部、村委会）的再造与重塑。如指导村民自治章程和村规民约的拟定与完善、指导村“两委”建设等。在推进乡村治理现代化过程中，作为一种特殊的“行政管道”，驻村工作队对村庄的行政输入和调适反映出国家权力与村庄地方性传统互动互融的逻辑进路。

（三）关系嵌入：情理之間的互塑与整合

关系嵌入是指驻村工作队（行为主体）嵌入由本土互动（组织间、人之间、组织与人之间）形成的社会网络中，而当下社会网络中的某些因素如价值情感、互惠赞同和期望激励等对驻村工作队的行为产生影响，进而双方行为主体的互动使既有的乡村社会关系和社会结构发生变化。在实践情境中，笔者用情与理来概括。所谓情，表征的是L乡的地方性特征在这一互动过程中的潜在影响;所谓理，强调的是驻村工作队用普遍的制度、技术安排和理念对这一过程发挥的显性作用。关系嵌入是驻村工作队重构社会网络和整合社会资本的重要策略，也是在情理互动下国家力量对村庄“规划性社会变迁”的工具选择。

一是情理互动下社会网络的重构。调研发现，作为作用于村庄社会生活和村庄政治的表征，L乡的亲缘关联和秩序不仅是逐渐消逝的宗族秩序的承接物，而且是编织村庄成员社会网络的基本因素，已成为村民行为和心里互动的圈层结构。然而，驻村工作队的植入使乡村场域的社会网络更具公共性、正式性和权威性，给乡村的民风村俗、邻里关系、村民教育、家庭婚姻带来了较大影响，其实质是亲缘秩序与行政秩序的互动。因此，村民生活在一张亲缘秩序和行政秩序交融互动的社会网络之中，相对于传统的社会网络，重构的社会网络对乡村具有更为直接、正式和普遍化的意义，其主要体现在权利实现、资源分配、矛盾纠纷解决等方面。在以下材料整理中能够直观反映出来：

J村村民L需要给其儿子建房，施工方是村里的工匠。为确保建房质量，L要求与施工方签订施工合同，将双方在建房过程中的权利、责任和利益要求一一写明。为确保合同的权威性，L将驻村工作队队长兼村党支部书记D请到现场，D十分热心，不仅亲自动手拟定了合同内容，同时还作为见证者在合同上签了名。无疑，这使事主双方都很满意，他们认为，驻村工作队负责人的介入有利于提高合同的有效度和可信度（材料整理编码20190516）。

二是情理互动下社会资本的整合。社会资本是社会学广义上的资本形态，是指单个行为主体（组织或个人）的社会网络中包括物质资源、人力资源、权力资源、信息资源等在内的各种资源。在传统的由交往结构聚合的社会资本中，除了亲缘关系在传统的社会网络中发挥主导作用外，地缘、学缘、业缘和谊缘关系在社会网络中内聚的各种资源无时无刻不在影响村民的心理和行为认同。如村庄精英、富人、能人利用社会关系网络筹资建设村庄。然而，就组织方面而言，驻村工作队作为国家权力的“接点”，把权力资源、组织资源和政治力量嵌入到乡村，提高乡村场域外来社会资本尤其是国家政策赋予的各种资源在乡村的配置效率，赢得了村民对国家行政力量的信任。如安徽省财政厅拨付600余万元推动L乡T村、J村和G村建成3个省级美丽乡村，H市财政局累计支持100余万元对J村基础设施建设给予帮扶等。就个人方面而言，驻村工作队队员广泛利用私人网络、非正式渠道等社会资本帮助村民解决在生产生活中遇到的问题。在以下材料整理中可以直观反映出来：

驻村工作队队员建立的“微信群”作为社会资本平台，汇集了朋友、同学、老乡、亲戚等各种社会关系网络，通过社会资本链接解决乡村治理难题。以驻村工作队队长S为例，当他走进已脱贫群众家里时，经常拍一些他们的生产生活照片并上传到微信群，他每隔几日就在朋友圈、微信群进行更新，目前已筹集资金5万余元，还有衣服、电脑和空调等物品，帮助脱贫群众将资金投入到生产当中，进一步提高生活质量（材料整理编码20190524）。

（四）认知嵌入：增强政治和治理理念的认知

认知嵌入是指驻村工作队将自身具有的价值理念、行为习惯等认知因子，通过政策引导、大众传播等“宣传下乡”的方式和行动安排与乡村场域的文化、习俗和行为等渐进融合，从而获得村干部、村民的认同，增强乡村行动主体的认知。作为国家意识与乡土意识的有效对接，驻村工作队将新的认知理念输入到乡村社会，是现代国家对分散的乡村社会进行整合以实现有效治理的重要方式。[40]在实践情境中，驻村工作队主要通过政治认知、治理理念认知等认知嵌入对乡村场域宏观制度和社会结构进行重构。

一是提高政治认知。政治认知是指政治主体在特定的政治场域中，根据相对稳定的政治关系，通过具体的政治行为实践，逐渐获得政治能力和知识，形成相对稳定的政治心理和政治思想。王浦劬等认为，政治知觉、政治印象和政治认知判断是政治认知过程的基本维度。[41]作为国家与村民的承接体和中介人，驻村工作队通过积极广泛的行动实践，使村民对于政治体系的总体把握、基本政治事务和政治实践的了解程度有了明显提高。在部分农村地区，由于政治认知的制度供给不足、虚置和程序缺失，[42]虽然在一定程度上使村民对中央政府信息和村庄内部政治系统的认知程度较高，但因政治距离和政治时空等因素的限制，村民对市、县、乡等中间层级的政治认知不足，导致村民对政治体系的总体把握不够。由于L乡驻村工作队是H市发起、X县组织委派、L乡领导，因此，能够将市、县、乡三级的政治认知传递给村民，克服了因政治距离形成的村民对中央层面和村庄内部政治系统的认知程度明显高于对市、县、乡等中间层面认知的不足。这在村民对市、县、乡领导熟悉程度中可以反映出来（见表）。在熟悉政治事务方面，村民对村庄政治事务和政治实践的认知处于“非系统化”的状态，即只了解部分政治事务，无法全面熟悉。如村民知道要进行民主选举，却不知怎样进行民主选举。L乡驻村工作队凭借象征性符号资本、影响力、信息、智识等优势积极运作村庄的政治资源，向村民系统、完整地讲解民主选举、民主管理、民主监督等政治实践的过程，进一步提高村民对村庄政治事务的熟悉度，突破原有的“模糊性”“碎片化”的政治认知局限。

二是增强治理理念认知。驻村工作队将协商民主、公开透明和公平正义等新的治理理念嵌入到乡村场域中，以实现在乡村宏观制度和社会结构下治理理念与方式的优化。具体而言，在协商民主治理理念方面，驻村工作队在“协商民主评议”“协商民主决策”“协商民主参与”等过程中，通过与乡村正式权力组织、乡村精英、乡村权威和村民的积极互动，将协商民主作风、协商民主规则和协商民主观念等行动规范植入其中，使其改变原有的认知，促进乡村场域多元主体的政治参与和利益表达，有利于化解矛盾纠纷和促进科学决策。在公开透明治理理念中，驻村工作队在落实“四议两公开制度”“县委六项制度”“三会一课”制度过程中，通过公开透明的治理增强村干部和村民的公开意识、程序意识、规则意识，增进村民对村干部和村“两委”的信任支持与社会认同。在公平正义治理理念中，作为兼具行为遵循和价值指引的双重功能，公平正义治理理念有助于驻村工作队激发乡村现代化建设的内生動力。[43]这是因为驻村工作队通过公正行为、公正操作等行动示范，不仅能够使村民的个人意愿及自致性努力等差异化利益诉求得到尊重和认可，而且能够在乡村场域中形成互惠互利的社会合作状态，如资源分配的公正行为、项目下乡的公正操作等。

四、 驻村工作队嵌入乡村治理面临的“脱嵌”困境

（一）权威主体的博弈内耗

作为能够将社会冲突保持在一定秩序内的力量，权威拥有的政治、经济、社会、科技等现代要素对乡村的影响具有决定性作用。由村干部、能人、富人等乡村精英构成的内生型权威主体是乡村场域特殊环境塑造出来的本土治理精英，他们建构了乡村权力结构，拥有乡村政治话语权，因而形成了乡村权威网络关系。驻村工作队作为外源式推动力量，虽然在整合内外资源、输送项目资金、引导乡村社会规划性变迁等方面具有内生型权威主体无可比拟的优势，但在实现与内生型权威主体无缝隙政治链接过程中，存在嵌入权威与内生权威的博弈内耗问题。一方面，驻村工作队的嵌入型权威削弱了内生型权威主体的地位，改变了乡村原有的“分利秩序”;[44]另一方面，由于两种治理力量在治理理念、治理方式、治理目标等方面存在差异，故在推动乡村建设过程中很容易产生治理的“内卷化”，进而影响驻村工作队嵌入式治理的效应。如在驻村工作队工作初期，驻村工作队队长Q向市里申请了有机茶叶项目，X县政府和L乡政府都同意实施此农业项目，但T村支书却以各种理由推脱，最后导致该项目延期了一年。

（二）乡村社会关系的逐利化和理性化

作为自上而下、自外而内嵌入传统乡村社会的行政力量，驻村工作队与乡村社会多元主体建立的是基于利益基础上的现代关系。L乡的村庄虽已从自然村转变为行政村，但基于差序格局基础上形成的家庭的“小私”和“宗族-村庄”的“大私”是L乡乡村社会较为凸显的基本认同和行动单位。这种行动策略的表征主要体现在基于信任、亲情、血缘和习俗的传统关系上，如亲缘关系、邻里关系等。现代关系和传统关系在村庄场域相遇，使村庄社会关系网络趋于理性化和社会资本贬值，如家族的解体、有选择的走动等。这是因为利益是驻村工作队与乡村社会主体联结的重要维度。在实施乡村振兴战略的背景下，资金、项目和资源等“下乡”使驻村工作队与乡村社会主体围绕利益的博弈日渐明显。同时，由于村民原子化下集体行动的缺失和乡村社会阶层分化下村庄共同体的解体，驻村工作队建立的利益联系机制加剧了村庄社会关系网络的逐利化和理性化。作为党委政府的代理人和村民的当家人，驻村工作队传导的国家政策、输送的利益资源、实施的项目往往被只讲权利不讲责任和义务的个别村民所侵蚀。如春节期间，驻村工作队给W村已脱贫村民H送去500元现金、一桶油和一袋米，H并未表现对驻村工作队的感激之情，而是脱口而出“去年挺多，今年怎么这么少？”

（三） 认知差异产生的文化冲突障碍

驻村工作队在与由低流动、少变化等乡土性塑造的相对排外、适度封闭、熟人社会文化规则体系的互动博弈中，容易被限制在村庄熟人社会的文化圈层与信任结构之外，进而制约驻村工作队嵌入乡村社会的程度并产生悬浮性游离。这是因为，一方面，乡村场域的价值理念、思维方式、行为习惯等认知因子体现了传统的文化特性，这在熟人社会、人情、血缘、地缘等方面表现得较为突出。另一方面，驻村工作队将现代国家治理工具嵌入乡村社会时，会遭遇乡土社会运行逻辑所蕴含的传统认知因子“反嵌”的制约。具体而言，无论科层理性推动的正式制度的运行，还是受非正式规则影响的制度建构，二者都强调民主、公正、法治、理性等现代的认知文化特性，这是一种不同于传统认知文化特性的价值理念和行为习惯，故驻村工作队在嵌入乡村社会时，二者会存在认知上的冲突与矛盾。如G村一位老人去世，按照G村既往的习俗要进行土葬，而且在G村熟人社会、血缘等传统认知文化因子中，村民的行动与公共舆论也保持了对此种方式的认同。但驻村工作队认为此种方式不文明且占用土地资源，认为火葬较为合适。这样，驻村工作队与G村村民在认知上存在冲突和矛盾。

五、 驻村工作队嵌入乡村治理的优化策略

（一）倡导双轨治理，规范权威主体行为

双轨治理更多强调国家与基层在社会治理中既充满合作又相互监督的“嵌入式”关系。[45]此种关系不仅能够实现通过互动方式而非利益联结的互惠性的资源依赖，而且能够实现有效规范权威主体和重建村落共同体的愿景。具体而言，驻村工作队与乡村需要在明确权责边界、定位职能范围和增强交流沟通等方面下功夫。一是明确规范权威主体的权责边界。一方面，作为外生型权威主体的驻村工作队，通过负面清单、权力清单等进一步明晰权力行使空间和责任履行范围;另一方面，作为内生型权威主体的村“两委”、乡村精英（能人、富人）不仅要合理运用对乡村公共交往和民间互助需求有正向作用的非正式民间规范，而且要积极接受外生型权威主体带来的诸如项目、资金、技术、信息、认知理念等“规划性社会变迁”。二是定位权威主体的职能范围。作为外生型权威主体，驻村工作队在乡村振兴实践中应倾向于指导和参谋，而以村“两委”为代表的乡村内生型权威主体应依托驻村工作队“嵌入理念”和“嵌入资源”提高治理能力，发挥当家人和决策者的作用。三是加强权威主体之间的交流和沟通。目标利益的一致性是驻村工作队与乡村内生型权威主体加强交流和沟通的根本。故驻村工作队要抓住与村“两委”等内生型权威主体目标利益的联结要素，如政策制定过程、资源使用去向、治理理念认同等，以此发挥双轨治理的正向建构作用。

（二）培育村庄公共性，规避人际关系理性化

在实施乡村振兴战略背景下，村庄公共性是指在村庄社会场域中，以利益联结和情感联结为纽带，通过多元参与和互信合作对乡村公共事务进行治理，实现村庄公共空间的拓展和公共精神的培育。人际关系与经济利益的紧密挂钩使得驻村工作队与乡村社会的关系联结越来越理性化。基于此，情理和法理的互动耦合是村庄公共性建设的应有之义，也是规避人际关系理性化的重要工具。具體而言，一是增进良性互动，推动驻村工作队与乡村社会主体关系的情理共融。驻村工作队应以村民为主体、以村民自治为工具、以村民自组织为中坚力量，通过多种形式的对话交往与协商合作，尊重村民合法合理的“私”，引导村民树立正确的公私观，激励公私协力的行为，切实培育村庄的公共精神。二是倡导合作共赢，推动驻村工作队与村庄社会主体关系利益和谐。欲实现关系嵌入，驻村工作队与以村“两委”为代表的乡村社会主体的关系应建立在利益互惠和利益一致性的基础上。因此，构建乡村多元主体利益均衡机制应寻求多方利益的最大公约数和目标利益的一致性。一方面，政策制定采取“平民取向”。驻村工作队与乡村社会多元主体通过遵循互动合作治理机制，搭建政策制定的“自上而下”和“自下而上”互动机制，畅通村民利益表达渠道，保证政策制定的正确取向和基层多元主体的认同，实现公共利益与村民利益有效整合。另一方面，多元主体制定政策时要注重利益分享机制、利益协调机制和利益补偿机制的构建。通过榜样示范、典型引领等使多元主体的利益博弈趋于均衡并达到帕累托最优，激发乡村治理的内源性动力。

（三）重塑乡村公共文化，规避认知“反嵌”

如前所述，驻村工作队嵌入乡村治理受到乡村传统文化中负向因子的“反嵌”制约。因此，对乡村传统文化的传承，既需要吸纳其积极因子，摒弃其负向因子，又需要与现代价值理念聚合相融。实现国家现代治理理念与乡村传统文化正向因子融合是驻村工作队认知嵌入的基本内核。具体而言，一是重构乡村公共文化空间。传统乡村公共文化空间是村落中人进行精神交流的共同场域，发挥着构建亲缘与伦理秩序的功能，[46]但容易滋生诸如“排外”“保守”“人情”等具有负向因子的传统文化观念。由驻村工作队主导构建的公共文化空间是村民实现乡村治理现代化的重要场所，为此，驻村工作队在尊重乡村文化生成法则的基础上，需要大力引入公正理念、开放意识等现代文化因子，实现现代治理理念与传统文化观念的融合，以培育村庄新的公共文化空间。二是通过认知的“双向涵化”实现多元主体认知的一致性。村落场景中传统的文化认知可以作为内生动力机制，以维护乡村秩序并有效降低治理成本，而驻村工作队彰显的理性、公平、民主等精神内核可以赋予乡土社会文化新的内涵。因此，乡土社会传统的文化认知与驻村工作队的现代性认知不是单向度的“涵化”关系，而是在沟通和吸收中实现“双向涵化”的“主体性”关系。对此，一方面，需强化村民和乡村的认知主体性。通过创建内生型乡土文化认知、培育乡村认知精英、建构相应的文化实践机制等，建设健康、良性、现代性的乡村认知生态;另一方面，强化驻村工作队的认知主体性。通过将乡土认知纳入公共认知服务范围、提供外部资源支持等，不仅能够使乡土认知在现代社会得到“活化”，而且能够实现“自上而下”和“自下而上”的统一和认知的一致性。

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（责任编辑：高  静）

On Local Practice of Village Working Team

Embedded in Rural Governance

——Based on the Field Investigation of L Township in Southern Anhui Province

Geng Leilei

Abstract：The embedded governance extended from the embeddedness theory is applied to the local practice of rural governance in L Township in southern Anhui Province.Through multiple dimensions such as system embeddedness，structure embeddedness，relationship Embeddedness and cognitive embeddedness，the new governance system and political foundation are constructed，strong mechanism support is provided， rural social relations are integrated，and the rural social relations are integrated It plays an important role in improving the cognition of political and governance concepts.Through the targeted strategy support，the village working team can get rid of the dilemma of “de embedding” in the process of rural governance，promote the village working team to better “embed” in the rural society，and realize the rural “good governance”.

Key words：embeddedness theory;embedded governance;village based task force;rural society