乡村治理“三治合一”的内在逻辑、现实困境与优化路径

摘      要：构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，既是我国乡村社会转型发展的内在要求，也是实现国家治理现代化的重要基础。自治、法治、德治具有自身的特点和内在的联系，然而在实践中，乡村治理“三治合一”面临村民自治主体缺失、村民利益表达不畅、新乡贤作用发挥有限等一系列现实问题。因此，应充分发挥基层党组织引领作用，以自治为核心赋予乡村治理主体自治空间，以法治为保障促进乡村治理规范化，以德治为基础推动乡村文化建设，借助信息化提供的科技支撑，使乡村治理“三治合一”融为一体，从而实现乡村治理体系和治理能力现代化。

关  键  词：乡村治理;“三治合一”;乡村治理主体;乡村治理规范化;乡村文化建设

中图分类号：D422.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）07-0068-08

收稿日期：2020-04-26

作者简介：王艳，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所研究员，研究方向为公共管理。

基金项目：本文系2021年吉林省社科基金建党百年专项课题“新中国成立以来中国共产党领导乡村治理的实践历程与经验研究”的阶段性成果，项目编号：2021B15;吉林省委党校一般课题“加快推进吉林省城市治理体系和治理能力现代化研究”的阶段性成果，项目编号：2020YB11。

中国特色社会主义进入了新时代，能否在实现全面建成小康社会宏伟目标的基础上向第二个百年目标——新中国成立100年时建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家顺利迈进，乡村振兴尤为重要。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，同时强调，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。[1]党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。[2]乡村治理“三治合一”来自于基层实践，为实现乡村治理体系和治理能力现代化提供了实证经验，对于实现乡村基层有效治理的目标具有重要的理论价值和现实意义。

一、乡村治理“三治合一”的内在逻辑

改革开放以来，农村改革从经济领域向政治社会领域快速迈进。但随着经济社会发展加速转型，农村基层治理环境呈现出明显变化，乡村治理碎片化、治理结构失衡等问题不断出现，构建新的乡村治理格局、实现“三治合一”成为必然选择。“三治合一”来源于浙江桐乡取得的基层治理成功经验。2013年，桐乡市高桥镇建立了三支植根于民间的团队——百姓参政团、道德评判团、百事服务团，逐渐形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理新格局。经过多年的探索和实践，这种治理方式发展成为自治、法治、德治相结合（“三治合一”）的基层治理模式。党的十九大从顶层设计的层面肯定了浙江桐乡的成功经驗。因此，厘清自治、法治、德治之间的内在关系是实现乡村治理“三治合一”的前提。

在“三治”中，自治是核心。村民自治是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）规定的乡村治理最为重要的方式，也是乡村治理的核心。这种自治是在法律规定范畴内的自治，其中包含着法治的方式和德治的内容，是在村民自治的基础上实现乡村治理的法治和德治。在治理过程中，广大村民是乡村治理的主体，法治和德治是为了更好地实现村民的有效治理。因此，在推动自治的过程中，应与法治的约束和保护作用以及德治的教育作用相结合，进而实现乡村有效有序治理和村民素质整体提升。

在“三治”中，法治是保障。无论是自治还是德治都需要在法治的框架下进行，自治主体需要依靠法治的规范对乡村事务进行有序参与，进而实现有效治理。反过来，这种对于法律的理解和运用也能够提升自治主体的法律意识和道德素养，进而提高自身的治理能力和治理水平，以更好地实现村民自治。因此，依靠法律文本和规范对于乡村进行治理，是“三治”之中的有形规则，是乡村的“硬治理”，也是乡村治理“三治合一”的保障。同时，通过法治实现乡村有序治理，依靠有形的法律规范对乡村事务进行监督管理和决策，能够对乡村治理主体和村民选举出来的乡村治理代理人进行有效约束，提高自治主体的法治意识和能力。

在“三治”中，德治是基础。与乡村治理的有形规则——法治相比，德治属于乡村治理的无形要求，是乡村的“软治理”。在乡村治理过程中，德治往往以村规民约、道德规范、文明村风等形式存在。虽然德治不具有硬约束力，但不断地对村民进行德治教育，不仅能够更大程度地发挥村规民约的作用，提升村民自我道德规范能力，也能够明晰在乡村治理过程中普遍认同的治理规则和规范。而法治为德治提供了明确的规范框架，为德治起到了保驾护航的作用。道德规范和德治水平既能够为村民自治提供良好的土壤和环境，也能够提升自治主体的道德素养和文化水平，促进乡村治理良性运行和健康发展。可以说，“三治”是治理的内容，而“合一”是治理的方法，只有各自发挥作用又实现相互之间的融合，才能助力于乡村治理现代化目标的实现。

二、当前乡村治理“三治合一”面临的现实困境

我国是农业大国，农业和农村的发展水平对于国家经济社会整体发展至关重要。党中央历来十分重视农村的建设和发展，各地也结合自身的实际情况，聚焦人民群众反映最集中、诉求最迫切的问题，创新乡村治理方式方法，以推动乡村治理现代化。随着我国经济社会发展进入新阶段，城乡发展不平衡不充分的问题日渐凸显，亦导致乡村治理“三治合一”面临一些现实困境。

（一）农村空心化现象较为突出，村民自治主体缺失

我国《宪法》和《村民委员会组织法》规定，农村实行村民自治，村民是乡村治理的主体。即广大村民通过民主选举选出乡村治理带头人，带头人带领广大村民实行村民自治，而广大村民通过民主监督对选出的带头人进行村务监督。由此可见，村民与乡村治理带头人之间是代理与被代理的关系。然而，随着新型城镇化、农业现代化进程的不断加快，原有相对封闭单一的乡村社会结构被逐渐打破，开放性、流动性日渐成为现代乡村社会的主要特征。依赖于传统熟人社会和稳定社会结构的村民自治在实践中面临巨大挑战。据国家统计局《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年全国农民工总量达到29077万人，比上年增加241万人。其中，本地农民工11652万人，比上年增加82万人;外出农民工17425万人，比上年增加159万人。另据国家统计局《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年，各地区各部门坚决贯彻党中央决策部署，统筹疫情防控和经济社会发展，有序推进复工复产，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，各项稳就业政策不断落实落地，国民经济持续稳定恢复，农民工就业保持总体稳定。2020年全国农民工总量28560万人，比上年减少517万人。其中，本地农民工11601万人，比上年减少51万人;外出农民工16959万人，比上年减少466万人。虽然2020年全国农民工总量较2019年有所减少，但农民工就业规模仍然很大。大量的农民工尤其是有能力、有学识的农村精英选择到城镇工作、学习或者定居，留在农村的往往是妇女、儿童和老人，农村空心化现象日渐严重。一方面，农村优质人才大量流失，城市人才反流到农村少之又少，导致乡村治理精英循环不畅，村民自治主体严重缺失，而主体的缺失必然会导致乡村治理失灵。在部分地区所举办的村委会换届选举中，参与选举投票的人数无法满足《村民委员会组织法》要求的村民民主选举选民数量。在村委会日常工作中，更是缺乏来自于广大村民的民主监督。留守的村民或因年龄问题、或因能力问题较少参与村集体事务的管理和监督，民主管理、民主监督和民主决策流于形式，部分地区还存在村干部“一言堂”的现象。另一方面，随着农村空心化、老年化现象持续加剧，为了集中资源便于管理，基层政府推行村组改革，撤并原有行政村，使得现有行政村不断扩大，这无疑加大了农村基层治理难度，村民对公共事务的知情权和监督权也难以得到保证。

（二）村委会行政化倾向明显，村民利益表达不畅

乡村治理方式在由“政府—人民公社”向“政府—村委会”演变的过程中，原有治理方式在新的治理结构中依然有所影响。“上面千根线，下面一根针”，行政事务过多的现实使得村委会社会治理的功能弱化，行政化倾向明显，村民参与乡村治理的广度、深度不足。在现实中，出于成本、村民自治有效运行等因素的考量，实行的是村委会与村集体经济组织为一体的运作模式。村委会既是村务治理的主体，承担着来自于上级政府的行政任务，相对应地也拥有村集体经济的分配权。这种村社一体、政经不分的基层治理方式使得村民自治在运行的过程中往往面临多重责任和问题。村民的身份既同村民选举选民资格相挂钩，也同经济利益相关联。流动的农民、“不流动”的社会治理方式使得进入城镇定居的村民无法真正脱离农村，而新流入农村的居民却面临着政治利益和经济利益无法融入农村的矛盾局面。同时，伴随着经济社会的快速发展，村民的利益诉求日益增多，但缺少表达自身诉求的平台和渠道，地方政府提供的政策和服务等公共产品与村民的真实意愿脱节，造成供需失衡。在现实生产生活中，这种单向的供给决策机制必然会导致供给低质、决策失效，损害村民的切身利益。久而久之，就会导致村民选择较为偏激的方式表达诉求，从而出现乡村治理失效的状况。

（三）整体上法律意识淡薄，乡村治理缺乏法治保障

在傳统的农村社会，主要是以“人治”为主，以“血缘”作为联系彼此的纽带。改革开放以来，乡村治理方式发生了巨大变化，但人们的生活圈依旧是以血缘和地缘为基础而形成的。由于“官本位”“特权思想”较为严重，导致部分村干部法律意识淡薄，置村规民约甚至法律法规于不顾，依照自己的意愿行事;而村民受传统思维、风俗习惯的影响，加之受教育水平偏低，法律意识较为淡薄，当利益受到损害时往往找不到正确的维权途径，从而形成“法律无用论”的思维定式。虽然党和政府通过建设司法行政工作室等方式推动法治工作机制向基层农村延伸，但很多村民并没有意识到法律对自身生活产生的重要影响，部分村民对于法治乡村建设不关心，参与度较低。在我国，农村基层专业法律人才严重不足，现有的针对乡村治理的法律法规也相对较少，乡村普法工作难以满足村民掌握必要的法律常识、学习法律知识、培养法律意识的需要，因此，从某种程度上看乡村治理缺乏法治保障。

（四）乡村道德文化式微，新乡贤作用发挥有限

社会主义市场经济为我国经济社会发展提供了强大动力，但在经济快速发展过程中，道德文化建设却相对滞后。在广大农村地区，片面地追求经济利益使得乡村本土文化日渐衰落，道德文化式微，德治失去了重要的基础和土壤。在传统农村社会，往往是依赖朴素的民间道德观念来约束村民的日常行为，从而形成稳定的社会秩序。其中，乡贤是较为重要的道德力量。为此，我国在推进乡村治理进程中十分重视培育“新乡贤文化”。2016年，国家十三五规划纲要提出培育新乡贤文化;2018年中央一号文件明确提出积极发挥新乡贤作用。“新乡贤”不仅包括在农村具有较高威望的群体，还包括返乡能人、外来精英。然而，现实中，新乡贤并没有充分发挥道德引领作用。原因在于：在我国传统社会中，儒家的德治思想经过漫长的发展形成了完备的体系并嵌入经济社会发展的方方面面，传统的“乡贤文化”是这种道德体系的直接体现。而现代德治的范畴、体系、运行方式等还处于探索发展阶段，尚未同基层农村治理充分融合。实践中，部分乡村没有将德治纳入整体统筹范围。德治的推进多是以口号式的宣传为主，并未形成完整的体系，再加上乡村道德文化式微、激励机制不足，新乡贤作用发挥相对有限。

三、乡村治理“三治合一”的优化路径

基层治理是国家治理的基础，关系到普通百姓的切身利益和社会稳定。在新形势下，基层治理尤其是乡村治理面临着诸多挑战，“需要从战略高度把握乡村治理发展规律，从实践角度对治理方式进行创新和总结”，做到“顶层设计与摸着石头过河相结合”。[3]健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系不仅是构建现代乡村治理体系的应有之义，也是实现乡村振兴的重要基础。而“三治合一”是一项系统工程，不可能在短时间内一蹴而就。因此，应该从以下几方面促进“三治”相互融合，进而推动乡村治理现代化。

（一）充分发挥基层党组织的引领作用

党的领导是构建现代乡村治理体系的前提，因此，应充分发挥党组织统领全局、协调各方的作用，使之成为村民自治、依法治国和以德治国的重要保障。第一，增强服务意识。按照“围绕发展抓党建”的总体思路，致力于引领、服务、保障农业农村发展，形成创新基层党建工作与农村改革发展相互促进、相得益彰的良好局面。牢固树立“以人为本抓党建”的理念，强化服务意识，把党的建设与农民的愿望、农民的需求紧密结合起来，切实发挥基层党组织的政治优势，实实在在为农民办事情、解难题。第二，创新组织设置格局。敢于突破行政区划和行业系统等传统界限，通过推行村村联建、村企联建、村社联建、村协联建等模式，探索横向联合组建、纵向垂直管理等方式，因地制宜地在农村民营企业、农村社区、农民专业合作社、农村服务业、产业协会等建立党组织，使组织格局与经济规模、经济形式、党员流向相适应，形成区域融合、全面覆盖的农村基层组织网络体系。第三，创新党内民主途径。紧紧围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节，充分发挥广大党员的作用。健全和完善党组织领导下的村民自治制度，保障和引导广大党员有序参与村集体事务，以党内民主示范带动基层民主。全面推行村级党务、政务公开，完善党内情况通报、情况反映和重大决策征求意见等制度，健全政情民意互动机制，实现信息公开、透明。积极探索尝试基层党组织成员直接选举办法，试行开展党代表任期制工作，进一步规范乡村干部的权力，确保党员的知情权、参与权、选举权和监督权。第四，创新干部选用办法。着力抓好村级班子和队伍建设，逐步推行村党组织书记上划县级组织部直接管理或备案管理的新体制，积极探索优秀干部跨村任职、乡镇干部选派任职、机关干部下派挂职等新办法，强化对村支书的选拔、管理和监督。加强村干部后备力量储备，重点从致富能手、农民企业家、一村一名大学生、大学生村官、复员退伍军人、大中专返乡毕业生、外出务工返乡农民工等群体中筛选确定，逐步解决部分村班子成员特别是村支书年龄偏大、能力偏低、后继乏人等问题。

（二）以自治为核心，赋予乡村治理主体自治空间

推动乡村治理“三治合一”的核心是充分发挥自治作用。一方面，要不断赋予乡村治理主体自治空间，提升自治水平。充分发挥治理精英和治理组织在农民中的话语权，增加新乡贤和新型农村合作组织的表达权。推动研究制定村委会工作事项清单，在减轻村委会行政负担的基础上实现村民自治与政府治理的有效衔接，形成政府、村委会和村民三者之间的良性互动。“在保障农村集体经济组织成员合法权益的前提下，探索通过分担筹资筹劳、投资集体经济等方式，引导非户籍居民更广泛地参与民主决策。”[4]推动各地根据自身实际开展形式多样的民主协商，不断构建和拓展村民与村级组织、基层政府等主体协商议事的平台，推动农村协商民主建设向制度化、法治化发展。另一方面，以农村社区建设为抓手，构建乡村自治新格局。根据2015年中共中央、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，在农村社区建设过程中，各个地区根据实际的地域范围、人口数量、经济社会发展水平、历史传统文化等因素划定农村自治社区。社区内居住的全体居民可以不受原有的集体组织制度、产权制度、户籍制度等限制，共同参加社区事务的管理，具有平等参与社区治理的权利。[5]在开放、流动的农村社会中，新社区打破了原有封閉、单一的社会治理方式，为社区内全体居民提供均等的公共服务，能够实现社会治理方式与新的社会结构相结合。同时，以农村社区建设为契机，在条件允许的情况下，通过社区服务机构和服务人员下沉到基层农村社区的方式推进城乡公共服务均等化发展。

（三）以法治为保障，促进乡村治理规范化

法治是乡村社会治理中的有形规则，其诉诸于法律条文和文本，是乡村的“硬治理”。通过法治对超出规则边界的乡村事务进行管理，是为了保障自治的有效实施，弥补德治的不足。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的总目标和推进基层治理法治化的现实要求。明确强调全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。[6]因此，要多措并举，切实加快法治乡村建设。一是要持续增强基层党员干部依法办事思维和能力。面对农村基层的矛盾纠纷，不仅要及时处理，更要有理有据有节。二是要加快构建农村社区立体化社会治安防控体系。在广大农村地区大力推动农村平安社区建设，推动建立农村社区人口全覆盖模式的动态管理机制，实现上下联动快速反应、重心下沉突出服务。三是要不断整合农村基层化解矛盾纠纷资源。构建人民调解、行政调解和司法调解相衔接的联动调解机制，及时回应村民诉求，增强农村基层预防和处理矛盾纠纷的综合能力。四是要大力提升村民的法治素养。法治建设不仅需要用硬性规范约束村民，也需要用软性宣传手段教育村民。通过加强普法宣传、设立社区相关法治机构等方式，培育村民树立法治观念和依法参与乡村公共事务治理的理念，这既是践行村民自治“四个民主”的根本，也是破解现实社会中农村矛盾和问题的基础。

（四）以德治为基础，推动乡村文化建设

习近平总书记十分重视德治的作用，多次强调必须坚持依法治国和以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化。德治根植于传统儒家思想，但又有本质区别。现代德治是把“以人民为中心”作为核心，包括个人道德、家庭美德、职业道德和社会公德在内的社会主义道德。德治是以乡村文化为土壤和基础而形成的村民高度认同的行为规范，是约束村民行为的内在规则。因此，要不断推动乡村文化建设，改善农民精神面貌，不断提高乡村社会文明程度。一方面，以农村社区人居环境改善为抓手，推动新时代乡村文明建设。改善农村社区人居环境不仅包括村民居住条件的改善，也包括生态环境的改变和乡村文化建设。要实现人居环境整治与乡村文化建设同频共振，构建生活环境不断改善、人与自然和谐相处、文明程度不断提高、农村居民素质整体提升的新时代农村社区。另一方面，不断形成具有本地区特色的农村社区文化。国家治理体系和治理能力现代化的根本是实现“人”的现代化，国家发展最终靠的是人的素质的全面提升。村民自治本身具有自我管理、自我服务和自我教育的作用。当社会治理功能同集体经济组织的功能合二为一后，自我教育的作用往往很难发挥。因此，在农村社区文化建设中，应以社会主义核心价值观为引领，因地制宜大力发展具有本地区特色、村民普遍认可的社区文化，并以此为基础开展多种形式的社区文化实践活动。如和谐社区精神文明创建活动、最美家庭评选活动、身边好人评选活动等。习近平总书记多次强调弘扬中华优秀传统文化对于推动中国社会发展的重要意义。为此，应将弘扬中华优秀传统文化嵌入到农村社区建设过程中，在广大农村地区大力倡导和谐文化、邻里守护、助人为乐、尊老爱幼等传统美德和优良家风，增强村民对农村社区文化的认同度和归属感。

（五）借助信息化为“三治合一”提供科技支撑

在开放、流动的农村社会结构中，信息共享和传播是实现乡村社会有效治理的重要支撑。一方面，随着新型城镇化进程的加快以及进城定居农民数量的增加，农村空心村现象不断出现，一些行政村被取消或者并入其他行政村，但在撤销、合并过程中新产生的行政村往往地域范畴较大，这无疑加大了治理难度。在乡村治理中引入信息化手段是解决行政村管辖范围加大、治理难度提升等问题的重要方式。通过农村社区服务媒介化、治理信息化为广大农村社区居民提供更加便捷的公共服务，既有助于推动政府公共服务向农村基层延伸，提升基层政府和村级组织治理效能，也有助于实现城乡基本公共服务一体化的目标。另一方面，在村社分开、政经分离没有完全实现之前，即便是离村的农民也同农村有着经济、政治以及文化方面的联系。如何使外出的农民及时了解村里的公共事务或参与重大事项的管理和监督，如何使离村的农民之间形成合力，在异地工作过程中相互帮助共同支撑，都是亟待解决的难题。以“互联网+”信息化建设为契机，构建离村农民参与管理、自我服务的媒介通道，是解决快速流动的基层社会所面临的治理难题的新思路和新路径。

【参考文献】

[1]決胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-18（01）.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-05（01）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-15（01）.

[4]关于加强城乡社区协商的实施意见[EB/OL].新华网，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/22/content_2900883.htm.

[5]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》[EB/OL].新华网，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/31/content_2871051.htm.

[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

（责任编辑：高  静）

On the Internal Logic，Practical Dilemma and Optimization Path of

“Three Governance in One” in Rural Governance

Wang Yan

Abstract：To build a rural governance system with the combination of autonomy，rule of law and rule of virtue is not only the internal requirement of China's rural social transformation and development，but also an important foundation for the realization of national governance modernization.Autonomy，rule of law and rule of virtue have their own characteristics and internal relations.However，in practice，the “three governance in one” of rural governance faces a series of practical problems，such as the lack of the main body of villagers' autonomy，the poor expression of villagers' interests，and the limited role of new rural sages.Therefore，we should give full play to the leading role of grass-roots party organizations，endow the main body of rural governance with autonomy as the core，promote the standardization of rural governance with the guarantee of the rule of law，promote the construction of rural culture based on the rule of virtue，and integrate the “three governance in one” of rural governance with the help of scientific and technological support provided by informatization，so as to realize the modernization of rural governance system and governance ability.

Key words：rural governance; “three governance in one”;the main body of rural governance;standardization of rural governance;rural cultural construction