“制度过密化”：大学治理的实践误区及转型

收稿日期：2020-02-17

作者简介：蒋达勇， 华南师范大学副校长、 现代国家与大学治理研究中心主任、 政治与公共管理学院研究员， 法学博士。（广州/510631）

*本文系广东省教育科研重大项目“国家与社会互动中的大学治理研究”（项目编号2014JKZ011）研究成果。

摘 要：中国大学治理的一个突出现象是大学功能多元一体、组织结构庞杂交错、制度机制繁复冲突，这既有大学发展理念杂糅的原因，也是各方力量嵌入干预的结果，同时还受制度创新迷信的干扰，最终导致大学产生制度供给超过实际制度需求、外部制度嵌入挤压内生制度空间的“制度过密化”。构建中国特色现代大学制度，既要政府部门主动转变观念、减少干预，也要大学更加自主自治，共同推动大学的功能卸载、组织再造和制度重构，防止大学治理滑入更为严重的“制度过密化”陷阱。

关键词：大学治理;制度供给;嵌入性制度;内生性制度;“制度过密化”

伴随着中国高等教育改革向纵深推进，完善大学治理结构、构建中国特色现代大学制度，成为深化高等教育领域综合改革的一个战略重点。在这一背景下，无论是理论研究者还是实际工作部门，都有相当一部分人将焦点集中在制度创新和建构方面，体现了一种强烈的制度化诉求。然而，近年来大量的制度建设是否真正促进了大学治理实际绩效的提高？现代大学制度建设与治理绩效之间的内在关联究竟是什么？这些都是鲜有关注却值得深入研究的重要问题。

一、现实背景与理论困惑

新制度主义代表人物道格拉斯·C·诺思认为，制度是人类相互交往的规则，“制度构造了人们政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键”[1]。广义上的制度既包括宏观层面的功能和结构，也包括微观层面的制度和机制;既包括正式的法律等各种形式的“正式的”成文规范，也包括“习俗”、“习惯”、“文化”、“社会准则”等“非正式的”道德约束。[2]正因为制度具有根本性、持久性和可预见性的特点，人们普遍认为，解决政治、经济、文化、道德生活中出现的新情况、新问题，应该更多地依靠法律法规、制度规范和行为准则来调节各种复杂的社会关系，形成明确的规则约束和行为导向，进而促进良好社会风尚的形成。具体到中国现代大学的治理领域同样如此，无论是在学术研究，还是在实践工作部门，越来越多的人认识到，制度建设是完善现代大学治理组织结构、制度体系和运行机制的重要而基础性的内容，加强制度建设则是提高现代大学治理实际绩效的重要保障。

正是在这一背景下，近年来，围绕中国现代大学治理问题的各类制度如雨后春笋般迅速建立起来。按照制定主体的不同，这些制度既包括国家层面制定的法律法规、行政规章和大量规范性文件①，也包括各省（自治区、直辖市）和高等学校自身结合地区和学校实际制定的大量文件和规章制度。按照规定内容的不同，这些制度既包括大学治理中党委系统、行政系统、学术系统以及学院、研究基地与平台、产学研合作机构等组织结构的重组调整，也包括学科建设、师资队伍、人才培养、科学研究、社会服务、资金筹措、资源配置和后勤保障等重点领域的过程控制，还包括大学精神、校园文化、师德师风和学风建设等“软环境”的规约塑造。按照表现形式的不同，这些制度既包括如法律法规、行政规章、文件规定等正式成文的制度规范，也包括基本价值、共同守则、习惯惯例等非正式成文的潜在价值与行为规则。

仅以正式的文本性制度为例，据不完全统计，2017年一年，H大学仅党委和纪委系统就收到包括中央和省委两个层级的办公厅、纪委、组织部、教育工委等各类“红头文件”658份;行政系统共收到包括国务院和省政府两个层级的办公厅、发改委、教育部（厅）、财政部（厅）、人社部（厅）等20多个部门的各类“红头文件”累计1098份。相应地，该校以学校名义制定出台的各种文件和制度规定达241个之多。与此同时，该校下属各二级学院也采取出台配套管理规定以及结合学院实际制定细化措施等方式，出台了大量的制度规定。其中该校下属的一个学院在2016和2017两年间就制定了20余项相关制度。这些还不包括在日常工作中，学校和学院以各种名义下发、运行于大学日常治理实践中的各类通知等。

然而，大量经验事实表明，一方面，无论是国家、地方还是学校，有关各方围绕大學治理大力推动和制定出台了大量的制度规定;另一方面，现阶段大学治理的实际绩效似乎并没有大幅度地得以提高，大学的治理绩效并没有因为制度的大量累积而呈现明显的改观，至少没有保持同步的增长态势，一些情况甚至呈现出相反的发展倾向，无论是政府部门、大学师生员工，甚至是社会有关方面，对大学内外部治理仍然存在诸多质疑、批评，对围绕大学治理制定和出台的各种制度规范也存在诸多的不满和抱怨。这就产生出一系列十分尴尬并且迫切需要厘清的问题：究竟制度建设与实际治理绩效之间的内在联系是什么？现代大学到底需要多少制度供给才能推动治理持续有效地运转？从大学治理的实际需求来看，现阶段有关各方的制度供给，究竟是依然不足，还是存在过剩，以及是否真正契合中国现代大学改革发展的内在需求？

·高教管理·“制度过密化”：大学治理的实践误区及转型

二、“制度过密化”：一个新的理论启示

“制度过密化”这一理论假设得益于20世纪上半叶著名美国学者黄宗智、杜赞奇两人分别在研究中国农村经济问题和国家政权建设问题时提出的“过密化理论”的启发。

“过密化理论”是美国历史学家黄宗智研究中国农业经济近代化问题独树一帜的解释模型。这一理论得益于人类学家克利福德·吉尔茨（Clifford Geertz）等人的研究。“过密化”（即Involution，原来在中文中译作“内卷化”，现在一般译为“过密化”——笔者注）是吉尔茨在其Agricultural Involution：The Press of Ecological in Indonesia一书中对爪哇稻作农业中由于劳动力过量投入导致的边际报酬递减现象的称谓。俄国农村问题专家、农民学的重要创始人恰亚诺夫（A·V·Chayanov）在研究中也有类似的观点。他认为，在一定的生产力水平上，家庭农场的要素结合，客观上要求最适度的生产规模。在人口过剩地区，家庭农场不总是能够从手工业、商业等部门找到多余劳动力的出路。于是，农场常常增加单位土地面积上的劳动和资本，提高农业集约化程度，虽然它也会增加农业总收入，但必定会降低单位劳动的报酬。

在对明清以来中国华北、长江三角洲地区的农村经济状况作深入考察的基础上，黄宗智进一步延伸了吉尔茨和恰亚诺夫的相关研究成果，认为农村经济变迁有三种：“首先是單纯的密集化，产出或产值以与劳动投入相同的速率扩展;其次是过密化，总产出在以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展;再次是发展，即产出扩展快于劳动投入，带来单位工作日边际报酬的增加。”[3]其中，小农经济的过密化产生于人口和可得资源之间的失衡，人口的增长会造成过剩劳动力数量的增加以及高度生存压力，导致极端过密化的产生，因而过密化是人口压力下维持生计的策略，虽然有总产量的增加，却不能带来劳动生产率的提高。他指出，明清以来，中国华北、长江三角洲地区的农村经济所呈现的增长就是一种“没有发展的增长”即“过密型增长”。正是这种“过密型增长”，使广大农民们将主要依靠由粮食作物转向劳动更为密集的经济作物，尤其是棉花和桑蚕，基于这些经济作物上的商品性家庭手工业“副业”的增长也是这一过程的组成部分。于是，伴随小农经济的过密化产生了一个商品化过程，黄宗智称之为“过密型商品化”，它可以通过充分利用家庭劳动力带来较高的家庭收入，但并不意味着单位工作日生产率和收益的提高，与推动近代化发展的质变性商品化截然不同。[4]这种过密型商品化，不仅难以导致小农经济的解体，反而会延续小农经济。因而，这种“过密化”理论可以恰当地解释明清时期蓬勃持久的商品化与经济不发展这种悖论现象。

如果说黄宗智的“过密化理论”还主要局限于讨论中国传统社会小农经济发展特性的话，杜赞奇则将这一理论迁移应用到分析20世纪前半期中国国家政权的扩张及现代化过程中国家财政收入增长与地方无政府状态同时发生的奇怪现象。杜赞奇指出，20世纪前半期，中国国家政权的扩张和现代化建设中，政权的正式机构与非正式机构同步增长，尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构。在“过密化”（内卷化）的国家政权增长过程中，乡村社会中的非正式团体代替过去的乡级政权组织，成为一支不可控制的力量。杜赞奇指出，国家政权的扩张本应建立在提高效益的基础之上，然而20世纪前半期的中国国家政权建设中，国家财政每增加一份，都伴随着非正式机构收入的增加，国家政权无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱。更广泛地说，国家政权的这种“过密化”，是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是单靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪（想捞取好处但毫不负责任）——来扩大其行政职能。杜赞奇指出，在发展中国家，这种赢利型经纪体制的存在十分普遍。例如在印度，普通人总是得依靠中介人（经纪）来与官僚打交道，而公务的完成也离不开中介人。通常情况下，这些中介人是政府下层职员或职业经纪人，他们的唯一资本是与官府的联系。他们以此为生，故竭力保持这种关系。在这种经纪人占主导地位的社会，国家不仅丧失了对经纪人的控制，而且因为经纪者们利用贿赂、分成等手段以打通与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入（占相当比例）的监督。更为严重的是，随着官僚们越来越看重这种“额外”收入，其自身也渐渐半经纪化，从而忘却国家利益。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，这表明国家政权的内卷化达到了极点，它预示着国家权力的延伸只能意味着对社会的进一步压榨直至其破产。[5]杜赞奇的内卷化（即过密化）理论进一步从质的层面揭示了20世纪前半期中国国家政权向乡村社会渗透过程中的制度性困境。

将黄宗智、杜赞奇的“过密化理论”迁移、运用于检视和分析当前中国大学的治理问题，我们发现，在中国现阶段的大学治理实践中，同样存在着制度的投入和建构与治理的实际绩效之间的不同步问题。具体来说，就是围绕大学治理所建构的制度增长速度超过了大学治理实际绩效的提高空间，造成了大学治理的制度过剩和制度绩效降低，并最终可能对大学治理工作形成制度化的障碍。这种情形，我们将之定义为大学治理过程中的“制度过密化”现象。概括而言，大学治理中的“制度过密化”，本质上是指投入和运行于大学治理的制度增长超过了大学治理的实际制度需求，进而形成大学治理和运行的制度剩余状态，也是制度的增长与制度边际效益递减同时存在的奇特现象。那么，中国现阶段大学治理中的“制度过密化”，具体是如何形成和表现的呢？

三、大学治理“制度过密化”的三维空间

总体来看，现代大学治理主要包括三个基本领域：大学的功能承载、相应的组织结构以及嵌套其间的运行机制。现阶段中国大学治理的“制度过密化”问题，同样在这三个维度上有具体而客观的呈现。

就功能承载来看，众所周知，现代大学本质上是一个学术共同体，无论是人才培养、科学研究，还是社会服务，归结起来看，其核心职能始终是知识的传承与创新。这是现代大学的立足之本，也是大学保持“基业长青”的根本源泉。但是，从中国大学的实际功能承载来看，适应“以党建国”、“以党领政”的现代国家建构需要，大学不仅是一个学术共同体，同时也是一个基层政治单元和生活社区，在一定历史阶段还一定程度地扮演着经济实体的角色。作为一个学术共同体，大学承担人才培养、科学研究和社会服务职能。作为一个基层政治单元，大学被整体纳入政党和国家政治生活，既要通过课堂内外的教育塑造师生的意识形态认同，也要为国家政治系统培养领导干部和行政官僚队伍，还要高度重视和维护学校的政保与安全稳定工作。作为一个生活社区，大学既要围绕师生员工的社区生活提供完备的生活配套，还要围绕教职员工的生老病死提供全套的生活保障。作为一个类经济实体，大学既要兴办各类校办产业和企业，为学校的改革发展谋求资源，又要开展各种“创收活动”和“菜篮子工程”，满足教职员工的福利待遇，还要开发教育的产业功能，在一定程度上参与和拉动国民经济的增长，同时也为教职员工谋取额外的福利待遇。这样一来，在政党、国家、社会与大学之间关系尚未完全厘定的背景下，中国大学办学功能的不断扩展，客观上造成了大学功能承载的“过密化”，既使大学背负了过多“不可承受之重”，也在很大程度上影响了大学学术功能的发挥。

就组织结构来看，配合上述政治、学术与生活共同体功能的存在，中华人民共和国成立以来，经历不同历史时期的调整和演变，大学内部建构和形成了颇为复杂的组织结构体系。其中，既有体现政党和国家嵌入，包括党委办公室、组织部、宣传部、统战部、学生工作部、研究生工作部以及学校党委、二级党委（党总支）、基层党支部等在内、纵横交错的党的组织系统，也有体现学校行政运行，包括办公室、发展规划、人事、教务、研究生、财务、科研、外事（国际交流）、后勤以及学院、研究院、馆、中心等在内、庞杂关联的行政组织体系;既有包括学术、学位、职称评审、教学指导、学术道德、学术伦理等专门委员会和各类专家咨询组织在内、体现学校学术共同体特性的学术组织系统，也有包括工会、共青团以及教职工代表大会、团员代表大会、学生代表大会、理事会等在内、体现师生民主参与和社会监督的组织系统。值得注意的是，除了这些“正式的”组织机构以外，大学运行中还普遍而隐蔽地存在着另类复杂多元的组织构造——各种领导小组和委员会。事实上，领导小组和委员会是中国组织和政治运行过程中一种极富特色的组织模式，也是中国特有的一种组织方式和工作机制②，它往往作为正式组织结构缝隙填充和组织粘合而无处不在。这些领导小组、委员会和办公室既涉及落实政府任务、开展专项活动等政务推行问题，也涉及学校人才培养、科学研究等重要问题，还包括日常生活的细枝末节问题。这样一来，各种党的组织、行政组织、学术组织、参与组织以及各种领导小组和委员会等，无疑在中国大学这一组织肌体上编织出了多元杂糅、交错纵横、异常复杂的组织结构网络，既呈现出“过密化”的组织结构形态，也在一定程度上制约和挤压了大学学术组织的自主生长空间。

就运行机制来看，20世纪90年代以来，伴随着以党的全面领导为核心，包括“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”新型治理结构的日渐浮现，原有单一自上而下的纵向权力运行，正逐步演变成为一种“一核多元、互动关联、相互制约”的关系。一方面，党委毫无疑问在学校治理格局中处于绝对的核心地位，并逐步从政治领导、组织领导与思想领导扩展到全面领导，在实践中体现出对学校办学方向、指导思想、关键领域、重大事项的绝对控制。另一方面，围绕党委领导这一核心，有别于传统的校长这一个行政主体，现阶段出现了校长、教授群体、教职员工、学生和社会力量等五个相对平行的权力主体。这其中，校长全面负责教学、科研和行政管理工作，但学术事项的咨询、审议、评定和决策权则被切分给了以教授群体为代表的学术委员会，一些事涉学校改革发展、教职工职称晋升、福利待遇等重大事项的决策权则被划分到了教职工代表大会。如此一来，校长在履行行政管理职权的同时，不仅要贯彻落实党委的组织意图和集体决策，要主动征求并充分听取学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会和理事会的意见，还要向党委会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、理事会报告工作，接受这些组织的质询和监督。相应地，学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、理事会之间也存在一定的互动关联和制约制衡。在大学内部二级院系层面，除了“党政联席会——学术分委员会——教职工大会”在内“三驾马车”的一体互动、相互制约的治理结构以外，往往对接和模拟学校层面的运行设计，还保留和建构了大量零星分散的委员会、工作小组和学术组织。如此一来，因为功能承载和组织结构的多元杂糅，大学内部的制度体系自然异常庞杂，运行机制也必然更加交错繁复，客观上表现出“过密化”的特点。

特别值得注意的是，这些年来，伴随着高等教育在经济社会发展中地位和作用的日益凸显，无论是国家层面，还是地方政府，甚至大学自身，都启动和实施了大量的“工程”“项目”“计划”，如“985工程”“211工程”、高等学校本科教学“质量工程”“示范性高等职业院校建设工程”“2011计划”“世界一流学科和一流大学建设计划”“高水平大学建设计划”“卓越工程师培养计划”“卓越教师培养计划”“大学生创新性试验计划”“大学生创新创业计划”等。这些“工程”“项目”“计划”本质上都是一种自上而下发动、打破传统组织运行机制、在短时间内集中人力物力财力解决重点问题和谋求快速发展的“运动式治理”。这种层层效仿、量大面广的“运动式治理”，叠加到大学本来已有的功能承载、组织结构和运行机制上，自然使得中国大学内部治理变得更加复杂化和“过密化”。

四、大学治理“制度过密化”的深层逻辑

究竟是什么原因导致中国大学治理出现如上所述的“制度过密化”状态？又是什么因素导致这种“过密化”的功能承载、组织结构和制度机制始终不断累积和增长，进而挤压了大学作为学术共同体本来的功能、结构和机制生长？从中国大学历史与现实来看，以下四个方面的原因值得特别关注。

第一，理念杂糅是“制度过密化”的先导因素。一方面，如前所述，现代大学本质上是一个学术组织，其基本功能是学术传承与创新，但中国大学既是一个学术组织，又是一个政治单位，还是一个生活社区，承载着大学核心职能以外的大量附加功能。如果脱离学术组织的核心功能，将其他大量附加性功能整合纳入大学，在大学这一学术领地构建起一个融政治与生活于一体的“单位社会”，這虽然是一定历史阶段下中国特殊政党—国家体制和现代国家建构的历史产物，但却内在地折射和反映出对现代大学功能定位和价值理念的认识误区与实践偏差。另一方面，我们也要注意，自清末京师大学堂诞生以来，中国大学在短短一百余年的发展历程中，先后经历了向德国、日本、美国等多种不同国家和地区大学发展模式的学习和借鉴，20世纪70年代末改革开放以来大学发展也同样经历了各种理念、模式的学习与借鉴。这种向世界各国大学治理经验的学习与借鉴本无可厚非，但许多地方和大学在学习借鉴的同时，却缺乏对中国特殊国情的充分观照和对中国自身大学治理理念与路径的独立探索，从而导致在实践上既存在“囫囵吞枣”“食洋不化”的问题，也面临着因为理念杂糅和认识偏差而导致制度交错叠加甚至矛盾冲突的尴尬。

第二，制度迷信是“制度过密化”的思想基础。从理论上看，制度对于一个处于完全和谐状态或者纯粹冲突状态的社会来说，都是没有存在的必要性的。而对于存在个体理性与集体理性悖论，个体间又存在越来越密切的依赖关系的组织与社会而言，强有力的制度约束又是十分必要的。一个制度缺失或者制度权威衰弱的社会，无力约束个人和集团欲望的泛滥，其社会生活状态必然像霍布斯所描述的那样，充满着在丛林法则下社会势力之间的无序竞争。没有强有力的制度，社会就会无力界定和实现其共同利益。但是，我们又必须清楚地看到，正因为人们比较普遍地关注到制度的价值与功用，往往忽视了制度的成本与制度的供求关系，忽视了制度的实际需求以及制度所带来的负面影响，从而产生过度的“制度自信”甚至盲目的“制度迷信”。在大学治理的制度建构中，同样能发现这样的问题。一些制度设计者对制度寄予过高过多的期望，倾向于将大学治理过程中的每一项工作、每一个环节、每一个细节都通过详尽的制度文件进行规定和约束，这样似乎大学治理就能按照制度设计者的初衷在规范的框架下运行。但往往正是这样一种思想观念，导致了在实践中大量繁复甚至无效制度的制定和出台。特别是在完善大学治理结构、构建中国特色现代大学制度的话语背景和实践推动下，一些地方和大学无视大学治理内在、真实的制度需求，满足于“以文件落实文件”、把制定和出台制度数量作为谋求大学治理改革的“政绩”，最终导致制度的供给超过了大学治理对制度的实际需求，客观上阻碍了大学治理绩效的实际提升。

第三，基层创制是“制度过密化”的诱发因素。现行的法律、全国性行政规章以及部门规章等，大多只规定了大学治理的基本原则和工作方向，大量的、具体的制度规定是由各地方和各高校以及各高校下属的院系依据各地和本单位的实际创制的。由于我国幅员辽阔，人口众多，各地、各高校和各單位实际情况存在很大的差异，这样经由国家及其部委、省、高校，再到学校各院系逐级贯彻、层层加码的制度细化、扩展与创新，最终导致大学治理制度日益发展成为一个内容庞杂、包罗万象的体系。进一步分析，我国大学的管理模式总体上仍属于行政主导的科层制管理和运行模式，各地、各高校以及学校各部门、院系负责人考核和进退流转的权力主要集中在上级部门。这种权力向上集中的形态导致每一个下级部门、单位处于压力型体制之下。在这种体制下，各地、各高校以及学校各部门、院系负责人在创造“政绩”时，主要的参照标准是上级部门的认可，主要的方法是除了完成上级布置的“规定动作”之外，还要根据自身的实际开展大量的“自创动作”。正是这种“规定动作”与“自创动作”的结合，往往导致制度出台和累计的速度与数量呈现几何级数的增长态势。

第四，绩效偏低是“制度过密化”的强化机制。忽视制度的真实需求而一味地“加强制度建设”，往往导致制度供给的单向度增长，而这种制度增长的背后却是制度执行的低效率和制度绩效的低下，但是，在制度迷信的影响下，这种低效率和低绩效的制度却往往又不断地得到强化，并进一步产生新的制度，这就更进一步导致“制度过密化”。究竟是什么原因导致目前运行的许多大学治理制度绩效偏低，同时在制度处于低效甚至无效状态下却能不断地增长和累计？本文认为，主要原因在于以下两个方面：一是“摸着石头过河”式的制度尝试;二是一些干部、教师管理水平不高导致制度绩效偏低。这种探索式的制度建构过程，在避免出现大的制度震荡的同时却往往因为难以适应快速发展变化的形势而导致制度过时、过多、过密，最终造成制度的绩效偏低和过多过密。

五、结论与讨论

在道格拉斯·C·诺思等新制度主义者看来，从规则的起源来看，制度可以分为内生性制度（又称内在制度）和外生性制度（又称外在制度或嵌入性制度）两类。内生性制度（Internal Institutions）是从人类经验中演化而来、体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法，如习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗等，违反内生性制度通常会受到共同体中其他成员的非正式惩罚。外生性制度（External Institutions）是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计、强加于社会并付诸实施的制度规范。它们被清晰地制订在法规和条例之中，并由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行，对社会成员的行为具有规范性影响。[6]

事实上，目前运行于我国大学治理实践中大量的制度设计，同样可以划分为内生性制度和外生性制度两大类型。内生性制度，是指源于大学人才培养、知识创新和社会服务内在需求，经过较长时期的生活经验冲刷和共同生活积累而成，与大学作为学术共同体的本质属性和大学文化精神自然契合的习惯、习俗和规则。外生性制度，则是由大学和大学共同体以外的政党组织、政府部门及其他社会组织设计，并通过一定的正式方式强加于大学和大学学习生活共同体之上的制度形式。它既包括国家层面制定的法律、行政法规、部门规章，也包括各地、各高校乃至学校各院系制定的各项规章制度。从深层次意义上看，现阶段中国大学治理实践中的“制度过密化”，一方面是来源于国家、地方政府和大学自身各个方面、各个领域的制度供给超过了大学治理对制度的实际需求，进而形成了制度的剩余状态，导致制度的增长与制度的边际效益递减同时存在[7];另一方面则是来自于政党、国家、行政管理部门以及社会各有关方面大量外生性制度对大学的嵌入和干预，进而对大学基于自主自治的内生性制度的生长与发展空间形成了挤压，在一定程度上又造成了真正契合大学作为学术组织成长发展的内生性制度缺失和不足的尴尬局面。

鉴于此，当前和今后一个时期，要保证大学治理的顺利开展，确保大学治理实效性的提高，一个重要的实践进路，就是政府部门主动转变观念、减少干预，大学更加自主自治，参与大学治理的各类行动主体，谨守各自行动的合理边界;要尊重制度均衡的规律，减少对大学治理无序的制度嵌入，按照“适度制度化”的原则检视和清理现有制度;要共同推动大学的功能卸载、组织再造和制度重构，增强制度供给的实际效用与价值，在防止大学治理滑入更为严重的“制度过密化”陷阱的同时，努力探索和构建既尊重高等教育客观规律、又符合中国特殊政治、历史和文化实际的中国特色现代大学治理结构、制度体系和运行机制。

注释：

①2010年以来，中共中央、国务院以及有关部委密集制定出台了一系列党内法规和行政规章，具体包括：2010年7月中共中央和国务院出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、2010年8月中共中央颁布新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、2010年12月教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》、2011年11月教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》、2014年3月教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》、2014年7月教育部颁布的《普通高等学校理事会规程（试行）》、2014年10月中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等。

②据笔者调查，以H大学为例，仅2013年至2017年的五年间，该校发文正式成立的就有35个领导小组、4个委员会、10余个常设性虚体办公室。

参考文献：

[1]道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：3.

[2]罗伯特·古丁，汉斯-迪特尔·克林格曼.政治科学新手册（上册）[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2006：212.

[3][4]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京：中华书局，2000：11.

[5]杜赞奇.文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村[M].南京：江苏人民出版社，2006：50-52.

[6]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2004：32-37.

[7]R.H.科斯，等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海人民出版社，1994：297.

（责任编辑 刘第红）