美国智库对后疫情时代科技转型方向研判及启示

■文/王开阳（中国科学技术信息研究所）

新冠疫情严重冲击了全球经济社会发展的正常秩序，造成巨大危机风险的同时也深刻影响了科技创新发展的方向。近期，美国重要智库机构（或组织），包括美国战略与国际研究中心（CSIS）、美国信息技术和创新基金会（ITIF）和“JASON”科学家组织等，围绕新冠疫情如果改变科技创新发展的问题进行研究，并向美国政府提出了一系列方向性研判和政策建议等。在中美科技创新竞争日趋激烈的当下，此类重要战略研究成果值得我国高度重视。

一、基础研究日益成为维护创新优势的关键因素

多个美国主要智库报告都在强调基础研究的重要性，它们普遍认为基础研究在后疫情时代对维护美国领先地位具有关键性作用。

2020年10月，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布《增强美国的创新优势》报告。该报告指出美国的政府来源研发投入大部分支撑基础研发，同时起到杠杆作用带动私营企业收入提升。该报告认为，美国在科技领域的领导地位处于危险的境地，过去的错误科技政策导致了当前美国科技处于“危险境地”，未来应当加大提升政府投入，提升基础研究支持力度。同年11月，美国国会两党合作的中美科技关系工作小组发布了《美国的科技竞争新战略》。该报告指出，美国为保持领导地位必须大幅增加其对基础科学研究和高科技创新的资金投入。该报告认为，美国在科技创新方面的相对落后源自于过去的错误政策，并建议未来来自联邦政府的研发投入至少应当提高到历史平均水平（自1976年以来），即占GDP的1%。

值得关注的是，美国智库的呼吁已经得到了初步回应。美国众议院科学委员会在民主党、共和党两党支持下，于2021年3月26日提出了《授权2022—2026财年用于国家科学基金会及其他目的的拨款》，计划把美国国家科学基金会（NSF）的整体预算从目前的85亿美元提高到2026年的183亿美元。同时，该法案还计划创建该机构的第8个机构，即科学与工程解决方案部门，以加速基础研究向新技术和产品的转化。该部门的预算将从2022年的10亿美元开始，在2026年增长至50亿美元。此外，根据该法案，NSF将在5年内对现有的科学教育和劳动力培训项目增加50%投入，针对大学层次科学教育及工程专业工作培训加快推进相关研究。

二、科研资助应当拓展资金来源、设置迅捷资助方式

美国智库报告认为，美国科研资助模式也应适当调整，包括应当拓宽企业资助捐赠等新渠道、实施更加迅速便捷的资金投入方式等，加大加快创新资源流向科技创新活动。

一是探索更加迅速、便捷的政府研发投资方式。2020年12月，美国国际战略研究中心（CSIS）发布《国防部其他交易管理机构趋势：新的研发资助范式？》报告并提出，“其他交易授权（OTA）”已逐渐取代合同成为美国国防部主要的技术获取方法。OTA是美国国防部一种采办工具的法定名称，它能够规避大部分现有美国政府财政支付过程的法律和条例，大大缩短了合同签订和拨款时间。近年来OTA得到了越来越频繁的应用。2012—2014年，国防部拨给“其他交易授权（OTA）”合同的年平均费用仅略高于5亿美元，到2016年该数字跃升至15亿美元，在2018年增加到35亿美元。在2019财年，美国国防部的OTA投入占2019财年研发总投入的18%，同时某些主要武器系统开发的中后期出现普遍使用OTA的新趋势。

二是企业捐赠可能成为新模式。近年来美国大型企业越来越多地捐资研发机构和项目。Facebook在2019年1月向德国慕尼黑工业大学捐赠750万美元用于建立人工智能伦理研究所，研究医疗卫生、商业、制造业、媒体、政策制定和网络经济等领域问题。Facebook希望该研究中心能够探索医疗领域的透明度和问责制，以及人机交互领域的人权等问题。洛克希德·马丁公司在2018年12月向佛罗里达中央大学捐赠1500万美元，力图建设培养下一代网络人才的新型赛博创新实验室。赛博创新实验室位于佛罗里达中央大学，于2019年初向350名佛罗里达中央大学网络课程学生开放，可作为大学网络防御俱乐部的学习中心、教室和实践中心使用。

三、科研治理需要强化顶层协调和优化项目管理

美国智库报告认为，当前美国科技环境存在联邦政府协调性弱、一线项目管理水平不足等问题，需要从完善美国创新体系、构造新型创新优势的高度予以重视。

一是要加强美国政府顶层协调能力。2021年2月，美国信息技术和创新基金会（ITIF）发布《重构美国创新体系的五个关键步骤》。报告称美国的创新体系构成庞杂，仅美国政府内部就有多方的参与者，包括：17个美国国家实验室、美国国家科学基金会、DARPA、美国商务部的国家标准和技术研究所（NIST）等，除此之外还包括美国公司、大学和研究机构。该报告认为，美国需要一个有效的管理流程来明确各方权责、实施创新议程等。报告解释，建立有效管理流程不是意味着建立一个新的官僚机构，而是通过汇聚具有代表性和多样性的利益相关者，借助高级别议程大纲的起草过程，将众多的创新参与者联系起来。

2020年11月，美国国会两党合作的中美科技关系工作小组报告《美国的科技竞争新战略》也指出，当前美国科技治理实践呼唤监管手段和资助政策之间的高级别协调，同时需要将来源繁杂的科研安全准则统一。报告认为，当下的安全政策可能无意间削弱了美国未来的长期竞争力，所以要平衡经济考量和安全关切，进一步强化美国政府有效协调，由此建立全面风险管理体系。

二是要不断改善一线科研项目管理。美国在2017年颁布《美国创新和竞争法》，以立法形式减轻科研负担，并组建工作组连续3年内每年提交进度。进度报告显示，工作组推出了一系列改进措施。首先，建立统一的项目申请保证书知识库。保证书是美国科研申请必要的法律遵守声明材料。美国相关部门设置了标准化的保证书模板，将已有的保证书数据存储在联邦政府总务署的统一资助平台，申请人不需要重复提供项目申请保证书，仅需要在数据库中更新即可。其次，建立研究人员信息数据库。包含研究人员所在个人信息、团队信息、对外合作关系等，同时充分利用包括ORCID、CrossRef等已有的科研人员信息数据库。最后，建立统一和简化的项目申请流程和格式。美国相关部门已经在2003年、2010年、2016年和2018年多次进行表格标准化工作，推动联邦政府层面的申请表格标准化、模块化。

四、完善科技创新环境需要从坚持开放合作、塑造大众价值观和普及新技术技能等入手

美国智库对科技创新的公共环境也提出了提升建议，普遍认为保持开放合作、激发科技重大成果示范效果和提升新技术技能普及等将有助于提升美国科技创新环境的优化。

一是开放合作仍然重要。美国国家科学基金会（NSF）在2019年委托久负盛名的“JASON”科学家组织，围绕“基础研究国际开放和美国国家安全问题”进行调研。JASON组织在2019年12月通过《基础性研究的安全》公开报告进行委托回应。报告认为，当前美国面临的“开放和安全相互冲突”问题都是可以在研究诚信的框架内进行解决。报告强调，研究国际开放和吸收有才能外国研究人员的好处，决定了不能采取封闭特定研究领域的措施。报告呼吁，美国所有利益相关者要重新承诺美国的“研究诚信标准”和“开放科学传统”，由此吸引和留住世界上最优秀的人才，推动美国在科学、工程和技术领域继续保持优势地位。

二是应当激发重大科技成果示范效应。2021年2月，美国信息技术和创新基金会（ITIF）发布的《重构美国创新体系的五个关键步骤》报告提出，需要塑造与创新相关的合理且积极的美国叙事。报告引用ITIF和布鲁金斯学会的联合研究发现，目前美国三分之一的创新工作都集中在16个县（原文为“country”，大致相当于我国的地市级区划），占到美国全部县数量的0.5%，这种高集中度阻碍了统一创新活动国家叙事的建立。报告认为，美国急需借助某个重大创新成果创造“统一国家价值观”。比如20世纪70年代的登月计划不仅是为了应对前苏联的直接挑战，更为美国设定了一个更为宏大且可以凝聚人心的国家目标，并从另一方面激励联邦政府大量资助和培训科学家和工程师，由此建立了支撑信息革命的人才基础，改变了全球经济和社会。

三是重视人工智能职业技能的下沉。斯坦福大学的人本人工智能研究所（Stanford Institute for Human-Centered Artificial Intelligence，HAI)）发布了《人工智能指数报告2021》报告，在产业发展部分利用“AI技能渗透率”指标分析主要创新国家已有产业应用人工智能技术情况。渗透率分析的是已有各类职业是否需要AI技能，以及这种需求相比于世界平均的水平。利用该指标反映出美国相关智库关注于人工智能发展技能利用的全面下沉，强调人工智能技能应当广泛利用的理念。该指标根据2015—2020年领英数据指出，美国的AI技能渗透率约为1.9，意味着美国已有各类职业需要AI技能的比例是全球平均水平的1.9倍，同时中国紧随其后约为1.4，德国约为1.3，加拿大和韩国约为1.2，而其他诸如新加坡、英国、法国则低于1（即低于全球平均水平）。

五、对我国科技发展政策的启示

综合美国主要智库研判观点，围绕我国科技创新发展的实际情况，建议我国科技管理部门应当在基础研究投入方式改进、科技项目管理方式提升和科学家科普能力建设等三个方面予以发力。

一是设立专门基金和倡导捐助，助推我国基础研究。虽然我国2019年基础研究经费达到1335.6亿元，占全社会研发投入比重首次突破6%，但与发达国家（10%～25%）相比仍存在较大的差距。同时我国基础研究投入的来源存在结构性问题，即基本上依赖于中央财政，地方财政和企业投入不足。基于此，首先是引导地方加大基础研究投入，借助国家自然科学基金等平台设立中央地方联合基金，吸引地方政府共同就特定领域出资；其次是引导慈善基金及社会捐赠等支持基础研究，调动社会资源进行基础研究定向资助。

二是推进管理文件标准化、信息化，改进项目管理。我国地方和各类政府机构的科技项目管理由各自所属部门自主进行，造成了管理文件、流程设置“各自为政”的情况。基于此，首先是应当制定内容上能够模块化、定制化的科研管理标准文件体系，用以指导全国范围内不同地区、不同单位的项目管理文件。其次是用好已有的国家级科技管理信息系统，推动全国各个地方的项目管理信息能够实现互联互通，从而实现项目申请文件填报和流程管理的统一化。