“整体智治”理念下行政审批制度改革的宁海样本——基于宁海县“审批法庭”创新机制的观察与思考

俞欣妙 吴国干

提 要：现代政府秉持的是“整体政府”+“数字化的智慧治理”相结合的新型管理理念，也是法治政府建设的应有之义。现阶段浙江省政府数字化转型进入了新阶段，我们要按照“整体智治”的理念推进“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦审批协同，把政府各职能部门的部门化服务统集成为“一站式”服务，实现职能部门之间协同高效地运作成为重要课题。随着政府数字化转型的全方位深入展开，“最多跑一次”改革也出现了一些新堵点，浙江各级地方政府因地制宜，积极探索新举措。其中，宁海县的“审批法庭”创新机制，尝试将司法模式植入行政审批制度改革，以模拟司法庭审的形式对行政审批事项和前置条件进行全面审查，坚持信息化完善跟进、标准化流程再造和法治化清理，这一地方法治的创新型举措具备了首创性、引领性和示范性。同时，对宁海县的“审批法庭”机制进行延展性思考，规避相关机制性欠缺，可以促进不同省市和县域之间对“最多跑一次”改革地域性、阶段性成果的协作协同和共享共认。

一、问题的缘起

2021 年1 月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，当中明确提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，地方法治政府建设提出：“大力培育法治政府建设先进典型，积极培养地方法治政府建设的样本。”党的十九大报告强调，到2035 年，基本建成法治国家、法治政府与法治社会。近年来，浙江通过建立在“行政审批服务中心”“四张清单一张网”基础之上的“最多跑一次”行政审批制度改革、缘起台州的行政诉讼管辖制度改革、义乌首次采取以行政复议局模式进行的行政复议体制改革、浙江金华率先提出的行政裁量基准制度改革①行政裁量基准制度改革这一制度最后在《治安管理处罚法》中得以立法确立。等一系列地方法治政府建设的样本实践，使得这些贴着“法治浙江”的地方经验，有效引领了全国法治建设领域的先锋示范作用。法治作为一种治理逻辑，并不单纯是建立一套自上而下的国家制度体系，也不仅仅是只能够通过自上而下的国家行为予以实施。治理包括“治”和“理”两个方面，是国家与社会之间的互动。②参见周尚君：《国家建设视角下的地方法治试验》，《法商研究》，2013 年第1 期。从法治浙江的这几个地方实践探索的总结中，不难发现浙江法治的发展逻辑都是遵循“地方试验 — 中央认可— 全国推广— 制度成形”的“央地互动型”法治发展逻辑理路。

在深化法治浙江的建设过程中，主要以加强政府管理能力为依托，得以全面深化。尤其在“法治浙江”的建设过程中，浙江贯彻“人民至上”为首要理念，充分实现地方法治政府建设与服务人民群众满意度相结合。最为契合“人民至上”理念的改革，便是2016 年浙江省委经济工作会议上首次提出的“最多跑一次”改革，它是各级政府对“一站式”行政审批制度改革较为彻底、较为强烈、较为引人注目的改革，也是现代政府理念实现“整体智治”，真正将数字化转型先发优势转化为强大治理效能的重大举措。现阶段浙江省政府数字化转型进入了新阶段，将按照“整体智治”的理念推进“最多跑一次”改革，尤其是如何聚焦审批协同，把政府各职能部门的部门化服务统集成为“一站式”服务，实现职能部门之间协同高效地运作成为重要课题。宁海县的“审批法庭”创新机制，尝试将司法模式植入行政审批制度改革，以模拟司法庭审的形式对行政审批事项和前置条件进行全面审查，这一地方法治的创新型举措为“整体智治”理念下行政审批制度改革进一步深入推进提供了可资借鉴的经验。

二、政府数字化转型背景下“最多跑一次”改革的堵点

2021 年是浙江实施“最多跑一次”改革的第五年，改革进入了延伸覆盖经济社会全方位的攻坚克难阶段，正从“点上突破、面上推广”转向“点面融合、系统推进”。据相关数据统计，2020 年“最多跑一次”改革56 件个人和企业全生命周期事项实现“一件事”全流程办理、企业开办时间压缩到1个工作日、实现一般企业投资项目审批最多“80 天”、国际贸易进出口业务全部实行“单一窗口”办理。但是在实践中，这项具有引领撬动性的行政效能改革，呈现出改革推动力与阻滞力之间的博弈，尤其是受到法律法规适用冲突和体制机制不健全等因素的制约，影响着“最多跑一次”改革推向深入。笔者认为，影响改革深化的堵点主要集中在利益权力壁垒、条文适用冲突和监管体系缺位三个方面。

（一）利益和权力壁垒

一直以来，行政审批权力与审批利益相挂钩是深化行政审批制度改革的羁绊，部门之间复杂的行政权力壁垒加剧了改革的形式化程度。究其原因，首先，当前的行政管理制度的条块分割、职责同构体制是造成行政审批事项出现“多头审批、重复审批”怪象的主要原因。随着“最多跑一次”改革的深化，部分政府部门之间的协调机制还没有跟上。责任不清、互相制约、互相推诿的现象依然存在。其次，由于没有合理划分各部门的行政权力来源和公共服务事项的管辖范围，导致地方政府与各行政部门都从自身部门利益出发争夺相关行政事务的立法权和管辖权，导致了部门规章与地方性法规之间的混乱、重叠，从而破坏了法治的统一。由于部门利益的驱使，各部门争相设置有利于自身的审批前置事项，一些部门通过审批乱收费，增进部门的不正当收益，严重阻碍了行政审批制度改革的进程。“最多跑一次”改革的进一步推进必然要“砍掉”一些审批部门的利益，然而行政权力的“割”与“舍”与部门利益紧密相关。换言之，“最多跑一次”改革越深入，势必触及到相关行政部门的利益，壁垒和阻力就越明显。

（二）条文适用冲突

行政审批制度改革顺利进行的前提和保障，是以完备的法律制度为依据的。当前，浙江省的“最多跑一次”改革欠缺相对系统性的法律法规，具体体现在以下几方面：首先，国家和地方以及不同地方之间设定行政许可的法规条文标准不一致。我国的《行政许可法》第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”这项条文设置的初衷，是让地方政府根据所辖区域的发展情况，灵活地调整和设置适用于地方具体情况的临时性行政许可，但也同时导致了各地改革不同步的现象。主要表现为各地行政审批制度改革法律条文适用标准不一致，申请人跨区域提交行政审批事项时出现诸多困扰，影响了“最多跑一次”改革提速增效。其次，没有清楚界定清理规范性文件的标准。在“最多跑一次”改革中，行政审批事项的“清”与“废”通常都有规范性文件（有的是政策性文件）作支撑，那么就需要不断清理已经失效、临时性、不合时宜的政策性文件，才能使改革后的审批行为不违背法律的规定。但在具体操作上，政策性文件的清理工作通常不是按照《行政许可法》进行的，而是由各行政部门以规范性文件为依据或是以本部门出台的部门规章为依据自行清理的，这就增加了整体清理的难度。①参见王慧军：《进一步深化行政审批制度改革问题探究——以天津市X 区为例》，《行政与法》，2018 年第12 期。

与此同时，基层“最多跑一次”改革面临法律条文适用上的“天花板”难题：一是新出台的与“最多跑一次”改革相关的政策性文件与立法机关制定的法律条文内容冲突。例如：部分“最多跑一次”改革要求取消行政审批中的“重复证明”环节，但相关事项的行政审批重复证明要求已经通过上位阶的法律条文固化；二是“最多跑一次”改革相关行政部门制定的政策性文件于法无据。例如：在政策性文件中规定取消个别公共服务事项的前置审批环节，但是相关立法机关制定的法律法规并未取消，个别前置审批环节仍然存在，进而导致审批后该事项欠缺无事中事后监管；三是规范性文件与“最多跑一次”改革新政不同步，导致作出审批事项决定时存在选择法条适用的困惑和疑虑。

（三）监管体系缺位

随着“最多跑一次”改革的深入推进，“容缺受理”等行政审批新方案助力“最多跑一次”的全面推行。同时也要求构建透明高效、方式新颖、权责明确的新型审批监管体制。一方面由于在商事审批中“容缺受理”的实行，大量前置审批事项转为后置化，审批准入关口的后移和商事市场主体的宽进，政府行政审批事中事后监管的责任和难度都大幅度增加；另一方面，在“最多跑一次”改革中，浙江省各地各部门推出了许多创新举措，如投资项目审批中的并联审批、联合会审、企业投资项目承诺制等。这些措施在很大程度上推动了浙江省的行政审批制度改革向纵深推进，但基层地方的个别创新举措在一定程度上存在与现行的法律法规不一致甚至相冲突的情况，容易导致监管缺位，造成管理秩序失衡，并存在行政诉讼的风险。

三、破解堵点：宁海县“审批法庭”创新实践

“最多跑一次”改革用政府权力的“减法”、监管责任的“加法”换来群众体验的“乘法效应”、市场和社会资本的“除法效果”。当下，行政审批改革的新痛点、新堵点、新难点不断涌现，如何破解这些难题，实现以“最多跑一次”改革和政府数字化转型为牵引的省域治理现代化，浙江各市县区因地制宜，积极探索。其中宁海县的“审批法庭”创新举措，颇具借鉴和推广意义。宁海县专门提升牵头层级，成立县委县政府深化“最多跑一次”改革专项工作部（简称“跑改部”），由县政府办公室牵头，创设独立于相关部门的“审批法庭”，由宁海县法制办主任召集，组织精通法律的工作人员，借鉴司法庭审面对面充分辩论的模式，将司法模式植入行政审批制度改革的实践中，对行政审批和公共服务事项的前置条件按照法律法规进行审查，以“一件事”①《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第二条第三款：本规定所称一件事，是指办事事项或者可以一次性提交申请材料的相关联的多个办事事项。改革进行通盘考虑，以法律法规作为清理裁决审批事项的唯一标准。截至2020 年底，宁海县“审批法庭”创设以来已开庭65次，共对49 个部门的公共服务和行政审批事项进行“裁决”和清理，取消了317 项事项中的前置条件432 条，清理493 项事项的申请材料2300 份。宁海县“审批法庭”创新性地采取司法模式即用法庭式裁决机制植入行政审批制度改革的方案，从制度、理念、作风三方面全面撬动深层次的减权、放权、治权变革，是法治政府建构在地方的有效探索，这一地方法治实践引起了央视、新华社、《人民日报》和《浙江日报》等各级媒体的全面关注和深度报道，并荣获第五届浙江省公共管理创新案例优秀奖。具体而言，有以下三大亮点。

（一）阻断改革利益链

马怀德教授曾将行政许可权界定为“由一系列互相衔接、综合发挥作用的权力构成的完整体系”②马怀德：《行政许可初探》，《中外法学》，1991 年第3 期。。可见，行政许可权是由不同的权能构成的。一直以来，我国采用的是行政许可权力的“绝对集中”③耿玉基：《关于相对集中行政许可权制度若干问题的研究》，《四川行政学院报》，2007 年第6 期。，即行政机关往往在行使行政许可权力的同时，行使行政许可权所涵盖的所有权能。传统的县级政府在权力配置结构下，基层政府权力分散至分管领导和职能部门并被定格固化。因此，需要解除制度环境的约束，从利益冲突性制度变迁的视角加以审视，打破路径依赖规定，破解部门权力利益壁垒。宁海县“审批法庭”创新机制的牵头单位设在县政府办公室，根据改革的实际需要，成立综合协调小组、前置清理小组、一窗受理小组和数据共享小组。其中前置清理小组，抽调全县法律和审批“专业型”干部组成，按照改革重点分为企业投资项目、民生事项和企业扶持三个归口。宁海县域内各职能部门“江山意识”和“壁垒意识”比较普遍，通过创设独立于改革各利益相关部门“审批法庭”前置清理机制，突破了部门利益固化的弊端，从机制上彻底斩断了阻碍改革的利益链，促使部门化政府向整体性政府转变。

（二）明确“法不授权便无权”

一项行政审批决定必须有相应的规范性文件作支撑，取消或者清理审批前置更是需要法律条文的明确规定。适时对失效或者与上位法冲突的规范性文件进行清理，才能使改革后的审批行为合乎现行法律条文的规定。由于相关行政审批事项欠缺设定条件和审批程序方面的规定，进而加大了权力机关的自由裁量权，容易出现审批结果的不公正和随意性。因此，要在全方位梳理现行相关立法文件的基础上，及时清理、修改、完善与“最多跑一次”改革深入推进不相适应的法规、规章以及其他规范性文件。宁海县“审批法庭”抽调法律和审批“专业型”干部、邀约两代表一委员庭审组成庭审人员，“开庭”前以“法不授权便无权”为唯一原则，依据“宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章”的位阶，确定应当适用的法律，避免法规文件的适用性冲突。具体做法上，清理与“最多跑一次”改革深入推进不相适应的规范性文件的主要包括四类：一是与改革相关的上位法规文件已经修改，下位法规文件未能及时完成相应修改的；二是与改革相关的规定不一致、不协调并且在改革实践中容易造成执行梗阻的法规文件；三是内容本身难以落实并且缺少与改革相配套的具体操作性规范的法规文件；四是因法条时效性的原因导致立法主旨变化、行政主体变更和规范事项内容等发生重大变化的法规文件。

（三）打造监督闭环效应

2016 年5 月，浙江省政府办公厅印发《关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》，从传统管理模式“严进宽管”向“宽进严管”转变。浙江省提出“服务零距离、监管不扰民”，在进一步精简事前审批的同时，探索智慧监管、审慎监管，推进“最多跑一次”改革向事中事后监管延伸。宁海县“审批法庭”创新机制在模拟司法庭审模式进行行政审批前置清理的基础上，打造监督闭环效应，进一步加强审批事中事后监督落实，破解“令行不止”。具体做法如下：一是网上运作形成阳光监管。创新性将涉及民生和企业投资项目等改革重点项目的审批，实名制在钉钉上数据运行，形成各单位环环相扣、处处留痕的工作方式，形成人人既是办事员又是监督员的新工作格局，倒逼各部门工作作风转变，审批速度加快。二是强化监管力度。采取常态化督查、双随机抽查、体验式暗访等，对审批部门不自觉清理和废除无法可依的行政审批事项，不执行“审批法庭”裁决决定的，由纪检部门督查通报，甚至按照行政不作为或乱作为追究主要领导和办事人员的行政法律责任，同时将对“审批法庭”裁决决定的执行情况列入全县目标管理考核的扣分项。三是推出人大代表回访制。实施人大代表检测“最多跑一次”改革群众满意度测评制度，实现每个部门每月回访全覆盖。审批事项由人大代表通过“12345”政务热线平台开展电话回访，对连续亮红灯的单位进行通报并问责，对群众反映强烈的问题，在提交“审批法庭”进行回炉再造，酝酿和出台下一步改革方案。

四、“整体智治”理念下“审批法庭”创新的思考

2018 年11 月30 日，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，对各地“最多跑一次”改革的成果从法律层面进行确认。①《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》第四十六条：开展“最多跑一次”改革过程中出现失误，但同时符合下列条件的，对有关单位和个人不作负面评价，免除相关责任：（一）符合国家和省确定的改革方向；（二）未违反法律、法规禁止性、义务性规定；（三）决策程序符合法律、法规规定；（四）勤勉尽责、未牟取私利；（五）主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生。宁海县委县政府通过顶层设计，全国首创“审批法庭”创新机制，形成“最多跑一次”改革从设计到落实的聚变效应，获得时任浙江省委书记车俊同志等省市领导13 次肯定性批示。但是，宁海县“审批法庭”创新机制作为“最多跑一次”改革在地方实践中的创新性成果，如何对这一创新举措适宜地进行前瞻性和延展性的思考，显得尤为重要。尤其是当下，我们需要进一步发挥数字化改革的撬动作用，不断致力于打破部门间数据壁垒，更加有效地将数字化改革的逻辑、思维、方法渗透到政府组织的每一层级、每一部门和每一单元，努力实现跨部门、跨层级的数据集成和共享，探索基于数字技术促进政府各部门之间的协调机制经验。以政府的数字化改革，推动市场与社会全领域、全周期的数字化改革，在基层社会治理实践中形成治理合力，真正实现多元主体意义上的“整体智治”。

（一）地域扩展：基层“审批法庭”+自助服务终端+网格员服务

对行政权力和公共服务事项的清理和“裁决”，不应当只限制在行政服务中心和窗口，而应当推动裁决人员和行政服务人员向乡镇（街道）服务中心、村（社区）代办点延伸，实现基层群众对“大事不出镇、小事不出村”的期盼，在结合乡镇（街道）司法所工作人员执行“审批法庭”裁决事项的基础上，配强配优行政服务人员队伍，推行基层“审批法庭”+自助服务终端+网格员服务的便民服务新模式。这种新型的基层治理模式，让社区回归居民自治，政务事项的办理实现“街道集中办，社区就近办，帮扶网上办”。同时探索“审批法庭”网上预审机制，宁海县官方公众微信号“审批法庭”与网格化工作对接联通，微信用户遇到大小问题可通过“随手拍”上传到公众号，后台在第一时间进行接收和筛选，对争议审批事项的焦点和法律适用问题进行归类和预审。

（二）人员构成：中介组织+社会组织+企业主体

“最多跑一次”改革不能局限于体制内的机关部门，同样，“审批法庭”创新机制庭审人员的构成也不应仅仅限于法律专业人员，充分吸纳中介组织、社会组织和企业主体中相应人员的参与，确保人员构成上“无缝隙整合”，并且发挥县级人大、政协、行业协会和科研机关等相关专业人员的咨询作用，定期举办行政审批项目专家咨询委员会咨询碰头会，对“最多跑一次”改革过程中复杂性和多元性的清理项目进行“审批法庭”庭前商讨，对各部门提出的项目清理处理意见进行实体性和程序性双重审查，提出具体的审核意见，并说明理由，供有关部门决策参考，以确保“审批法庭”庭审裁决的合理性和合法性。

（三）保障执行：大监管+大部制+惩失信

为保障“审批法庭”裁决决定的执行，配套的监督落实机制必不可少。一是建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系，把宁海县相关部门的行政审批监管事项和规则放到统一的监管平台上，形成“大监管”合力。二是通过政府权力边界的重新界定，以大部制改革推动行政体制再造，有效理顺职责关系。因地制宜地探索与宁海经济社会发展特点相适应的大部门体制，并注意部门内部真正理顺关系、精简行政成本。例如：基于行政审批改革不断推进、审批职能集中、相关部门职责相应减少，可考虑将承担职责较少的相关行政审批处（科）室进行整合，成立侧重于有关调查行政审批后监管事项的新处（科）室。三是政府按照事中事后检查标准，严惩失信行为。例如：在宁海县县域内的特定领域、特定行业实施以“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”为核心的投资项目承诺制改革试点。对符合条件的企业投资项目，经企业自主选择后，按照政府制定的用地条件作出具有法律效力的书面承诺并进行公示，企业作出承诺后依法依规自主开展设计、施工等相关工作。投资项目承诺制以企业承诺履约情况为重点，强化政府的事中事后监管，建立信用监管和联合奖惩机制。同时，可以在项目承诺制的基础上对部分信用良好的企业探索区域评价制度。区域评价是指在特定的区域范围内，由政府统一组织投资项目审批过程中涉及的有关评价工作，编制区域评价报告，形成整体性、区域性评价结果，明确评价成果适用范围、条件和效力，根据区域评价结果，企业在区域内申报具体项目时，作出具有法律效力的书面承诺，原则上不再单独开展相关评估评审工作，企业主体简易申报，审批部门即时确认。针对严重失信的企业主体，采取“一票否决”式信用联合惩戒。例如宁波市海曙区人民政府建立“标准地+承诺制”项目全过程信用档案，将企业落实承诺行为信息记录信用档案并向社会公开，作为企业享受差别化优惠政策的重要参考。

结 语

行政审批制度改革是伴随着我国经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大变革，也是现代政府实现“整体智治”的重要抓手，在“法治浙江”15 周年之际，思考如何全面深化“法治浙江”建设，尤其是思考和总结“法治浙江”的地方性探索和努力，可以折射出浙江在全面推进“法治中国”进程中的担当之举。浙江正开启由“基本建成法治政府”迈向“全面建成法治政府”的新征程，与此同时，地方法治政府样本建设的可复制性和科学性，也为“法治浙江”建设提供了先行经验的成功架构。作为法治政府建设中举足轻重的行政审批制度改革——政府数字化转型之“最多跑一次”改革已经从试水进入了深水区，浙江各级地方因地制宜，积极探索新举措。宁海县的“审批法庭”创新机制，将司法模式植入行政审批制度改革，即采取模拟司法庭审的形式对行政审批事项和前置条件进行全面审查，坚持信息化完善跟进、标准化流程再造和法治化清理，这一地方法治的创新型举措具备了首创性、引领性和示范性。同时，对“审批法庭”机制进行延展性思考，可以有效地推进不同省市和县域之间对“最多跑一次”改革地域性、阶段性成果的协作协同和共享共认。

浙江一直以来善于在上位法的框架范围内，结合省情省况探索地方法治创新范式，在事实上，很多做法、经验和制度安排已经被其他省市和地区学习、借鉴，并且产生了良好的溢出效果，甚至有的制度安排已经上升到国家层面，以成文的形式上升为国家的重大政策和制度设计。因此，在后续“法治浙江”的再深化过程中，浙江将充分展示地方法治尤其是县域法治建设实践的创新性、前瞻性和科学性，在推进全面依法治国实践新道路上勇立潮头。