生态文明制度建设的杭州经验及优化思路＊

沈满洪 陈真亮 杨永亮等

提 要：杭州市之所以被誉为“生态文明之都”源于生态文明制度建设走在全国前列。其基本经验有：始终坚持以生态空间管制制度保障城市与自然相互融合的组团式的城市规划理念，始终坚持在继承中创新生态文明制度及生态文明制度体系，始终坚持在协调中推进生态文明制度的相互补充和配合，始终坚持在上下级和上下游的衔接中进行生态文明制度整合，始终坚持以研究为基础推进生态文明制度建设，始终坚持以生态文明制度保障生态环境治理体系与治理能力现代化的建设。但是，杭州市生态文明制度设计中依然缺乏绩效引领，有些制度存在彼此冲突，往往存在制度拥挤，有时还存在制度缺位等问题。因此，要基于制度的替代性加强生态文明制度选择，基于制度的互补性加强生态文明制度耦合，基于制度的冲突性加强生态文明制度协同，基于制度的空缺性进行生态文明制度的查漏补缺，基于评价的定性化健全生态文明制度绩效定量评价制度。

党的十八大召开后不久，习近平总书记就对杭州市提出了殷切期望“更加扎实地推进生态文明建设，努力使杭州成为美丽中国建设的样本”①沈满洪、谢慧明、余冬筠等：《生态文明建设：从概念到行动》，北京：中国环境出版社，2014 年版，第231 页。。习近平总书记在20 国集团工商峰会开幕式上的主旨演讲中指出：“杭州也是生态文明之都，山明水秀，晴好雨奇，浸透着江南韵味，凝结着世代匠心。”②习近平：《中国发展新起点 全球增长新蓝图——在二十国集团工商峰会开幕式上的主旨演讲》，新华网，2016 年9 月3 日。杭州市生态文明建设走在全国前列，其重要原因在于建立了系统完整的生态文明制度体系。主要包括一是讲究制度集成的秩序性，形成了从源头制度、过程制度到终端制度的制度链条；二是明确制度集成的方向性，形成了约束性制度与激励性制度耦合的制度组合；三是突显制度集成的匹配性，形成了正式制度、非正式制度及实施机制组成的制度结构，从而为经济社会和生态环境治理奠定了重要的制度基础。当然，从努力成为新时代全面展示生态文明制度建设成果的“重要窗口”的角度看，杭州市生态文明制度建设仍有进一步优化的潜力。

一、杭州市生态文明制度建设的宝贵经验

（一）从“人地关系”看，妥善处理好城市与自然的关系，始终坚持以生态空间管制制度保障城市与自然相互融合的、组团式的城市规划理念

城市规划是有规律可循的。要做到“城市，让生活更美好”，就必须把城市安放在自然之中。随着杭州市城市从“西湖时代”逐步走向西湖、钱塘江、京杭运河“三水共导时代”，杭州市在城市总体规划及美丽城市建设规划中均越来越强调“把城市融入自然，把自然融入城市”的理念。城市的生态隔离带和生态隔离区成为神圣不可侵犯的“生态红线”范围，城市发展避免了“摊大饼式”的盲目扩张，而是“组团式”发展的能级提升，形成了人与自然和谐共生的美丽画卷，造就了诗意盎然的“生态文明之都”。如今，杭州市已经成为千万人口规模的超大城市，但其没有按照圆形的环状对外扩展，也没有按照矩形的“回”字形对外扩展，而是形成了“城中有水、水中有城，城中有山、山中有城”的生态城市格局。随着撤市建区工作的不断推进，城市组团式发展、城市功能分区、云城规划理念等越来越展现出生态城市之美。

（二）从“前后关系”看，妥善处理前任与后任的关系，始终坚持在继承中创新生态文明制度及生态文明制度体系

生态文明制度建设是一个不断在继承中创新的过程，是一个有机迭代、不断升级的过程。杭州市十分注重生态文明建设中的制度传承，同时，杭州市又十分重视生态文明建设中的制度创新。从环保模范城市的创建到生态市的建设，从生态市的建设到生态文明建设示范市的建设，从生态文明建设示范市建设再到美丽杭州的建设，从美丽杭州建设再到新时代美丽杭州建设，杭州市一方面始终紧扣绿色主线，坚持“一张蓝图绘到底”“功成不必在我” “一任接着一任干”的“接力棒”精神；另一方面不断拓展生态文明建设的内涵，从狭义的环境保护拓展到广义的环境保护，从生态环境拓展到生态经济、生态文化、生态人居等，从满足生态环境安全需要提升到满足生态环境审美需要、生态环境多元共治需要等。在具体的生态文明制度建设中也充分体现了传承中创新。例如：杭州市是全国第一个出台生态补偿制度的省会城市，自2005 年创设这一制度以来，生态补偿资金的分配先后经历了“按环境项目分配→按生态要素分配→按生态考核结果进行有奖有惩的分配”三个阶段，努力做到让每一分资金都用在刀刃上，让每一分资金都产生最高的经济效益、生态效益和社会效益。

（三）从“条条关系”看，妥善处理部门与部门之间的关系，始终坚持在协调中推进生态文明制度的相互补充和配合

习近平总书记强调：“山水林田湖是一个生命共同体。”①《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年版，第55 页。这就要求，对自然的保护要坚持系统观念，同时，生态环境保护的工作也要坚持系统观念。杭州市娴熟运用了系统思维和系统方法。杭州市在响应浙江省委号召大力推进治污水、防洪水、排涝水、抓节水、保供水“五水共治”的同时，还创造性地推进燃煤烟气、工业废气、车船尾气、扬尘灰气、餐饮排气“五气共治”，以及生活固废、污泥固废、建筑固废、有害固废、再生固废“五废共治”。正是各个部门齐抓共管，杭州市重现了“天蓝地净水碧”的天堂人间。在生态文明制度建设中，总体上做到了党委领导、政府负责、人大政协参与的协同机制。在生态文明地方法治建设中，人大的科学立法、政府的严格执法、法检的公正司法、全民的普遍守法，以及法治政府、法治社会和法治乡村一体建设已经得到全面推进。比如：在杭州市“五水共治”过程中，成立了以市委书记为领导小组组长的“五水共治”领导小组，并设立各个部门抽调产生的“五水共治”办公室，从而保障各项治水规划、治水工程、治水制度等均能够抓总和协调，顺利推进了“五水共治”工作。以“千万工程”为开局、以“五水共治”收官的治水工作终于取得显著成效，让广大群众充满获得感和幸福感。在迈向生态文明新时代的今天，杭州市城市建设被赋予了“三生”共赢的新内涵，即建设生产美、生活美、生态美的美丽中国示范区。

（四）从“上下关系”看，妥善处理上级和下级、上游和下游的关系，始终坚持在上下级和上下游的衔接中进行生态文明制度整合

法治强调位阶秩序。下位法服从上位法、下位法不得超越上位法、“下级服从上级”等，都是法治位阶秩序的外在表现和中国特色的制度安排。①参见周叶中：《“中国之治”的制度密码》，《光明日报》2019 年11 月22 日。杭州市生态文明制度建设不仅十分注重与上位法律制度的对接，而且往往以更高的标准进行自我加压。例如：在浙江省号召“忠实践行‘八八战略’，奋力打造‘重要窗口’”的进程中，杭州市致力于成为展示“重要窗口”的“头雁风采”排头兵。在浙江全省域“大花园”建设中，杭州市拉高标杆，努力成为“大花园”的核心区。在依法推进美丽浙江建设进程中，杭州市以最严格的制度保护生态环境。针对上下游和左右岸之间的环境矛盾和冲突，杭州市不仅致力于市域范围内的上下游协调，而且积极推进本市与其他地区之间的上下游协调。以水生态保护补偿机制建设为例，无论是杭州市境内，还是杭州市与黄山市之间，均建立了生态保护补偿与环境损害赔偿耦合的制度。2018 年，千岛湖开始向杭州市配供水，而千岛湖的集雨面积50%以上在黄山市。为了保障千岛湖水安全，杭州市主动与黄山市对接，提出了新安江流域杭黄合作机制及千岛湖生态环境保护协作机制等方案。

（五）从“道器关系”看，妥善处理理论研究与制度建设的关系，始终坚持以研究为基础推进生态文明制度建设

无论是地方性法规还是行政性规章，每一项制度的出台必须有学理、法理支撑，否则可能会出现事与愿违的结果。理论研究是生态文明制度建设的基础，否则基础不牢，地动山摇。杭州市在推进生态文明制度建设中，始终做到“以研究带动立规”“以研究带动立法”。无论是《杭州市河道管理条例》《杭州市城市绿化管理条例》等代表一个类的地方立法，还是《杭州西湖水域保护管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》代表一个点的地方立法，均是经历了学者理论研究——政府制度研究——人大立法研究三个环节。学者理论研究，需要根据问题导向，梳理清楚问题的属性及本质并将现实问题转化为科学问题，进而针对科学问题提出解决的思路和方向。政府制度研究需要在理论研究基础上结合上下左右的法律、法规和政策基础以及制度建设的目标，提出具有可操作性的制度框架，并在人大立法、政府规章和政府政策之间做出选择。人大立法研究则是按照法律制度的规范要求回答“为何立法”“立什么法”“怎么立法”，重点在于“立什么法”“怎么立法”。例如：关于千岛湖配水工程实施后如何推进淳安县的“生态优先，绿色发展”问题，就是经历了学者执笔的《关于建立千岛湖特别生态功能区的对策建议》、党政主导的《关于建立淳安特别生态功能区的意见》、人大牵头的《杭州市淳安特别生态功能区条例》三个阶段。可以说，杭州市已经走上了科学研究、科学决策、科学立法、民主立法的生态文明制度建设轨道，体现了地方生态文明建设的高质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法“五个立法”新理念与新要求。

（六）从“鱼水关系”看，妥善处理政府与公众的关系，始终坚持以生态文明制度保障生态环境治理体系与治理能力现代化的建设

生态环境治理体系和治理能力现代化，不是依靠政府单打独斗，而是需要以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制和以居民与非政府组织为主体的社会机制的三足鼎立、相互制衡、彼此配合。杭州市在推进美丽杭州的建设进程中，十分注重政府引领、企业主体、公众参与的治理结构的建设。在强调既要做有为政府和有效政府的同时，杭州市十分尊重企业和公众的知情权、选择权和参与权。无论在西湖周边的环境整治、京杭运河沿线的环境改造、良渚文化村的生态再造等世界文化遗产的保护方面，还是在西溪国家湿地公园的建设、湘湖整体环境整治、新西湖生态环境重构等重大民生工程建设方面，始终坚持专家咨询、公众票决、政府决策“三位一体”的决策程序，使得重大民生工程建设基本实现“高分答卷”。随着信息技术的发展，杭州市将美丽杭州建设纳入“城市大脑”体系，强化数字赋能城市治理，积极推进数字环保第一城建设，建立健全“环境医院”等生态环境咨询服务网络体系，建立健全企业环境健康码管理制度。

二、杭州市生态文明制度建设存在的问题

（一）生态文明制度设计中缺乏绩效引领

生态文明制度是为了谋求环境效益、经济效益和社会效益最大化的制度安排，不能搞“不惜一切代价”，而要对包括经济效益、环境效益、社会效益在内的成本— 收益作比较，因此，设计中始终要坚持绩效引领的原则。在实践中，杭州市生态文明制度建设仍存在下列问题：一是缺乏生态文明制度绩效比较。对于一些替代性制度本应通过绩效比较进行优化选择，但是相关政府部门往往简单基于自身偏好作出取舍，导致更好的制度无法脱颖而出。例如：环境税制度“一试就灵”而排污权制度“光试不推”，其实在排污权制度实施中政府往往喜欢“多管闲事”——因同时实施“数量管制”和“价格管制”，导致排污权市场“有场无市”。二是缺乏生态文明制度耦合强化。对于具有互补性的制度，通过制度耦合和地方环境资源立法的综合化、体系化可以实现“1+1 ＞2”的绩效，但实践中往往满足于单个制度的“单打独斗”，如排污总量控制与排污权交易、用能总量控制与用能权交易、用水总量控制与水权交易、碳排放总量控制与碳权交易等配合起来，均可产生极佳的制度绩效。但是，“总量控制”这一前提性制度的忽视，导致“产权交易”这一结果性制度难以发挥作用。三是缺乏生态文明制度演化分析。单个制度会发生演化，制度系统也会发生演化。①参见张旭昆：《制度演化分析导论》，杭州：浙江大学出版社，2007 年版，第215-372 页。生态文明制度会随着生态文明建设进程的推进而发生演化和更替。在生态环境问题比较突出的情况下，官员问责制度、刑事追责制度、企业关停制度等“强制性制度”占据主导地位，但这些制度往往是环境效益好而经济效益低。因此，在生态环境质量总体改善的情况下，要及时将以往主打的生态文明制度转向“选择性制度”，让绿色财税制度和绿色产权制度充分发挥作用，兼顾环境效益和经济效益。四是缺乏生态文明制度事后评估。生态文明制度实施效果如何与效果大小，均需要通过制度事后评估或立法后评估来加以完善。事后评估的缺乏，可能导致“为制度创新而创新”的现象。杭州市在生态文明建设过程中，各部门先后出台了许多规章制度，部分文件试行多年仍在“试行”。由于缺乏对试行效果的科学评估，导致该“转正”的制度没有依法“转正”，该“修补”的制度没有适时“修补”，该“废除”的制度没有及时“废除”。

（二）生态文明制度矩阵中存在彼此冲突

不同的生态文明制度针对不同的微观主体可以形成制度矩阵。制度矩阵内的生态文明制度本应是相互匹配、相互耦合、相互协作的，实际上却存在彼此冲突的现象。一是“上位法”存在彼此冲突，导致地方政府无所适从。有时出现由不同部门起草的同类制度存在相互冲突的问题，有时出现由不同部门起草的解决同类问题的制度尺度不一致的问题，由此导致制度“执行难”的问题。二是“下位法”存在彼此冲突，导致“多张蓝图不衔接”现象。无论是杭州市全市层面还是县市区层面均存在城市总体规划、产业发展规划、土地利用规划、环境保护规划等多个规划的不一致，导致农保用地、生态用地等均不能做到彼此重合。一些制度细节也存在相互冲突，如：规定对某些特别生态功能区不考核GDP，但是仍然考核招商引资指标，实质上还是在考核经济指标。还有，个别部门出台的政策设置了过多的前提条件，一部分前提条件根本与政策自身无关、一部分要求过于严格，导致制度实施效果大打折扣，而且容易造成懒政、执法怠惰等现象。三是“下位法”与“上位法”不一致，何时应高于国家标准缺乏原则。如：关于千岛湖水源保护区的划定曾经出现远远高于国家环保标准，而节能减排等应该领先于全国的标准则基本停留于“达到国家要求”的水平。在生态文明制度设计中，有时存在对上级政策理解不准确的现象。如：“生态优先，绿色发展”并非“只要保护，不要发展”，而是谋求生产、生活、生态“三生融合”的绿色发展。过度严格或者不讲条件，甚至是“一刀切”执行生态保护制度，反而会影响正常生活原生态秩序，反而影响制度的可持续性。

（三）生态文明制度体系中存在制度拥挤

我国生态文明制度体系已经基本形成，相对而言，杭州市的生态文明制度更加丰富。国外探索过的制度杭州都尝试了，如排污权交易制度；国外没有的制度杭州也探索了，如“河长制”“湖长制”等。总体上看，杭州市的生态文明制度是“多了”。一是生态文明制度太多，而主导性制度不清晰，存在诸多制度“浑水摸鱼”和“搭便车”现象。有些生态文明制度形同虚设，没有真正发挥应有作用。在节水制度的实施中，存在“节约用水，人人有责”变成“节约用水，无人负责”的现象。例如：杭州市水资源管理涉及部门众多，每个部门都根据各自的职责出台了相应的规章制度，亟需加快提升水利部门的抓总和牵头作用。二是制度服务于部门。有时出现生态文明制度不是服务于杭州生态文明建设，而是服务于部门利益或服务于部门“省事”。三是制度实施中，针对同一个问题，出现多个层面多种类型的制度。例如：在生态环境保护督察制度实施过程中，出现不同层级的党委督察、人大督察、政府督察及部门督察并存的现象，导致基层党委政府对付生态环境保护督察应接不暇，无心无力谋求区域绿色发展。

（四）生态文明制度创新中存在制度缺位

生态文明制度创新和变迁要随着经济社会的发展与时俱进。杭州市在市场化改革进程中始终走在全国前列，在生态文明制度创新中也可走在前列。但是，在制度的创设进程中，存在过于保守的倾向。一是生态文明制度体系不完整。推进绿色发展是一个系统工程，与此对应制度创新是制度体系的创新而不是某一个具体制度的创新。例如：农村面源污染管控制度缺失。农业面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特点，同时又与农民生活和农业生产紧密结合，致使农村的面源污染问题长期持续、未能得到有效管控。再如：绿色生活方式转变缺乏制度引导。二是生态文明制度创新力度不足。关于碳减排制度、碳交易制度已经呼吁了很多年，但是，相关制度的建设和实施还处于“空喊”的阶段。三是生态文明制度实施机制不完善。著名新制度经济学家诺斯认为，制度是由正式制度、非正式制度和实施机制构成的制度结构，实施机制在制度实施中发挥重要的作用。①参见 [美]道德拉斯·C.诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：上海三联书店，1994 年版，第50-84 页。但是，在生态文明制度建设中往往忽视实施机制的构建。例如：在招商引资过程中，因为缺乏完整的负面清单和正面清单，执行过程中政策较为模糊，导致部分绿色项目应该落地而没有落地，部分非绿色项目不该落地而落了地。再如：“两江一湖”是“美丽杭州”建设的“灵魂”和最美风景线，但缺乏合适的管理机构，暂由行政监管机构代为管理，导致管理者和被管理者合一，出现既当运动员又当裁判员的“治理风险”。

三、杭州市生态文明制度建设的优化思路

（一）基于制度的替代性加强生态文明制度选择

当两种不同的制度可以实现相同或者近似的政策效果的时候，就称这两种制度相互之间具有替代性。②参见沈满洪、郅玉玲、彭熠等：《生态文明制度建设研究》，北京：中国环境出版社，2017 年版，第98-101页。此时，要准确把握每一种制度的比较优势，选择更具竞争力的制度。在生态文明制度选择中，要实现“两个转向”：一是由局限于政府补偿转向政府补偿与市场补偿相结合甚至以市场补偿为主。在资源产权不清晰、受益主体难以锁定的情况下，生态补偿原则上只能采取政府补偿模式，但其面临着运行成本高、财政压力大以及灵活性差等诸多问题。与之相对，市场补偿具有制度运行成本低、资金来源广和效率高等特点，在产权结构清晰、补偿方与受偿方广泛参与的情况下，可以更好地实现生态补偿制度的效能。随着自然资源资产产权制度的不断完善，杭州市生态补偿制度的完善方向应从主要依靠政府补偿过渡到主要通过市场补偿。二是由主要依靠环境税制度转向主要利用排污权交易制度。环境税制度存在执行成本高、寻租风险大、政府偏好强等问题。在市场化机制最完善地区之一的杭州市完全可以试试排污权交易制度。杭州湾入海污染物的减排需要实施更加强有力的总量控制制度。排污权交易制度有场无市的症结不在于制度本身，而是政府做了不需要做的事情——总量管制和价格管制并举。而排污权交易制度的精髓在于只需要总量控制。因此，杭州市要改革排污权制度的管理方式，放弃排污权价格管制，严格控制排污权使用数量，全面推进排污权交易。

（二）基于制度的互补性加强生态文明制度耦合

制度互补性是指将两种以上制度组合起来实施，所带来的制度绩效要大于这些制度独立实施时的单个制度绩效的加总。①参见沈满洪、郅玉玲、彭熠等：《生态文明制度建设研究》，北京：中国环境出版社，2017 年版，第101-102 页。因此，就要考虑互补性制度的配合使用，而不宜单打独斗。杭州市可以探索“两个耦合”：一是加强总量控制制度与自然资源产权交易制度的耦合。自然资源产权交易制度必然要与总量控制制度相配合，没有总量控制就不可能有用水权、用能权、排污权以及碳排放权等交易发生。因为只有在总量稀缺的情况下，资源环境使用主体才需要去购买相应的权利。因此，必须加强用水总量控制制度与水权交易制度、用能总量控制制度与用能权交易制度、碳排放总量控制制度与碳排放权交易制度的耦合。此外，根据生态需求递增理论，随着人均收入水平的上升，居民对优质生态环境及优质生态产品的需求是递增的，这就要求污染物排放总量持续下降。应进一步强化总量递减前提下的污染总量控制制度，通过不断提升排污权的稀缺性进而促进其价格稳定上升，最终激励相关主体不断提高污染排放效率，以实现社会成本最小化的减排。二是加强生态保护补偿制度和环境损害赔偿制度的耦合。生态保护补偿制度是对生态环境保护者发展机会受限的补偿，其只具备正向激励作用而无负向约束力。环境损害赔偿制度则是用法律手段向生态环境破坏者索赔，其具有负向约束力但无正向激励作用。只有将两者加以耦合，才能确保对生态环境实施有效保护是各经济主体的唯一理性选择，从而充分保障美丽杭州建设目标得以实现。针对实践中环境损害事件多发、突发但起诉难的困境，应依据“谁破坏，谁赔偿”的环境责任原则，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，加快完善环境损害鉴定评估管理、投入保障和运行机制，建立健全清晰严格的生态环境损害修复和赔偿制度。

（三）基于制度的冲突性加强生态文明制度协同

由于部门分割导致的部门利益固化和“信息孤岛”效应，由此导致制度之间相互冲突。因此，对于以绿色发展为指向的相关部门，应系统梳理优化各自负责实施的制度或“三张清单一张网”，彼此协调对接，直至形成指向一致的制度合力。杭州市应该加强“两个统筹”：一是统筹多部门生态文明制度综合决策机制。生态文明制度的制定和实施属于公共选择问题，其难免受到不同政府部门自身偏好的影响，因此建立科学合理的决策机制尤为重要。在进行生态文明制度设计和选择的时候，必须要考虑选择者的自身偏好问题，否则会出现适得其反的效果。例如：实施排污权制度就意味着原先由相应政府部门拥有的行政权力要被市场机制所取代，从而部门利益会被削弱。在体制障碍尚未被打破之前，会出现部门权力不愿意让位于市场机制的现象，因此需要统筹决策。要充分发挥杭州市生态文明建设委员会的牵头抓总作用，建立生态文明制度体系的定期分析制度，与重大决策公众听证和专家咨询论证制度有机结合，强化生态文明制度综合统筹决策机制。二是统筹推进多部门联合监管和多主体联合行动机制。切实转变长期以来不同部门各自为战的碎片化监管理念，推行多部门联合监管和协同执法机制。实行抽查事项清单管理，避免多头执法、重复检查，提高监管效能，减轻企业负担。建立生态环境保护执法部门、公安部门、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送和行刑衔接制度，加大生态环境与自然资源违法犯罪行为的惩处力度。搭建好“政府—社会—民众”多方联动的全民行动机制。要进一步严格执行生态环境状况报告制度，各级政府向本级人大或其常委会（乡镇人大主席团）报告生态环境状况和环境保护目标完成情况，推进形成政府自觉履行生态环境保护责任、主动接受人大监督的长效机制。在充分发挥各级党委、人大、政府、政协力量的同时，通过完善政府及企业环保信息公开公告制度和有奖举报等机制，推动社会各界和公众广泛参与美丽杭州建设。

（四）基于制度的空缺性进行生态文明制度的查漏补缺

制度的“立改废释”往往滞后于杭州市生态文明建设实践的需要，因此必须对已有制度可能存在的短板进行筛查，建立常态化的生态文明制度查漏补缺机制，确保生态文明制度体系运转流畅有效。杭州市要建立健全“两个+”的机制：一是建立健全“大数据+”第三方治理制度。生态环境治理数字化、智能化转型意味着传统生态环境治理必须实现价值、技术、模式和能力等多维度的重构。首先，充分发挥市场机制的作用，通过完善环境污染第三方治理制度来加快提升全市环保治理水平。例如：可采用环保管家模式实现环境治理服务的外包，聘请具有资质的企业承担污水治理、垃圾收运、环保宣传等生态环境保护事务，更好推进生态环境保护工作的有效落实，提高基层环保治理水平。其次，结合第三方治理，运用大数据赋能生态环境治理，实现从智能监测、智慧管理到科学治理、精准治理、协同治理和依法治理的闭环联动，打造全生命周期的环境资源大数据平台。基于大数据，实现从发现问题、分析问题到解决问题的智能化监管决策，提高环境治理效率。二是建立健全绿色导向的“生态+”财政金融制度。“生态+”就是要创新性地加强对生态环境与自然资源的非消耗性利用，意味着提供符合市场需求的系列“生态产品”及其良性运行模式。因此，应充分发挥财政和金融在生态文明制度体系建设中的基础性和重要的支柱作用，围绕美丽杭州建设的重点任务，进一步整合市、区县（市）两级财政资金和金融市场，基于生态环境治理绩效合理配置各项政府资源和金融资源，以增量分配优化带动存量结构调整，持续强化财政金融手段的绿色导向。应加快推广与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制，将生态环保财力转移支付资金分配与“绿色指数”相挂钩。又如：建立健全科学、有效的生态文明预算绩效考核和评价体系，强化财政预算绩效管理在生态文明建设上的刚性约束，将预算管理贯穿生态文明建设预算编制、执行、监督和应用的全过程。

（五）基于评价的定性化健全生态文明制度绩效定量评价制度

“好”制度可以事半功倍，“坏”制度可以事倍功半。生态文明制度的好坏与实施效果要通过制度绩效评价才能知晓。生态文明制度的绩效评价要做到全程评价。首先，生态文明制度决策前的评价。生态文明制度正式付诸实施之前，不仅要做定性的评判，还要做定量化的仿真模拟，通过仿真模拟鉴别生态文明制度的预期效果。其次，生态文明制度实施中的评价。生态文明制度实施一个阶段后，制度实施是否存在障碍，制度实施是否偏离轨道，要及时作出研判，及时矫正“制度偏差”。最后，生态文明制度实施后的评价。生态文明制度实施一个周期或若干时期，需要对制度绩效作出总体的评价。保留绩效好的制度，淘汰绩效差的制度，修正存在瑕疵的制度，将生态文明制度绩效评价制度有机地纳入高质量发展指标体系和市县评议、社会评价等满意度评价体系。为此，需要选择生态文明制度绩效定量评价的模型，需要获取定量评价的数据，需要利用好定量评价的结果。