关于新时代风景名胜区保护管理工作的几点思考

王章明

2019年6月，中办、国办印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号）;同年12月，浙江省委办、省政府办印发了《关于建立自然保护地体系的实施意见》，包括风景名胜区在内的各类自然保护地建设进入新的发展时期。无疑，风景名胜区已成为自然保护地体系的重要组成部分，也是一种特殊类型。

发展历程

通过浙江省几代“风景人”的不懈追求、艰苦努力，多年以来，浙江省风景名胜区的各项工作走在全国前列，可以说亮点纷呈、成效巨大，为全省经济社会发展作出了难以估量的历史性贡献！

法规政策制度不断健全。2011年7月29日，省人大颁布《浙江省风景名胜区条例》，并在2014年进行了修订。2010年以来，省政府、省住房和城乡建设厅陆续出台了《关于加强风景名胜区工作的意见》《浙江省风景名胜区规划实施评估办法》及导则、《浙江省省级风景名胜区设立审查办法》《浙江省风景名胜区管理评价办法》等规范性文件。这些法规政策制度的出台，为浙江省风景名胜区的建设管理打下了良好的基础。

风景名胜区体系不断完善。人杰地灵的浙江，孕育了一大批得天独厚的名山秀水、幽林奇洞、碧海美岛，这些品质优异的自然风景资源与悠久灿烂的古村、古道、古寺、古树等人文景观交相辉映，形成了浙江省丰富多彩的风景名胜区体系。自1979年国家建委在杭州西湖首次提出“风景名胜区”概念以来，浙江省风景名胜区队伍不断发展壮大，现有22处国家级风景名胜区、37处省级风景名胜区、4处世界自然或文化遗产（其中2处以风景名胜区为基础），涉及61个县（市、区），总面积逾6000平方公里。

保护管理成效不断呈现。多年以来，浙江省“风景人”坚持“资源保护为本，文化内涵为魂，旅游发展为用，依法管理为要”的建设发展理念，充分体现风景名胜区作为社会公共资源的生态性、包容性、公益性、开放性，让资源环境优势更多地惠及百姓和政府。统筹融合风景名胜区的生态、文态、业态和形态，让风景名胜区成为“美丽浙江”的示范、公众 “美好生活”的向往之地。

困难和问题

随着改革的不断深化，新形势下对风景名胜区保护和管理的要求越来越高、越来越严。一方面，近年来中央和各级对生态环境保护空前重视，检查督查越来越多，如中央巡视、中央环保督查、国家重点领域审计、长江经济带生态环境突出问题专项整治等;另一方面，“放管服”“最多跑一次”等改革对项目审批的要求越来越高。而现实是自机构改革以来，特别是2020年新冠疫情发生、中美贸易战、加大“内循环”力度等新形势，一大批建设项目急着上马。对照新形势、新要求，风景名胜区和其他一些类型的自然保护地一样，当前存在着以下突出困难和问题：

定位不清，体制混乱。风景名胜区应注重风景名胜资源的保护与合理利用，但近年来随着经济社会的高速发展，地方对风景名胜区定位逐渐模糊，更偏向于搞开发、搞建设，加之各地风景名胜区管理体制不平衡、不健全，部分地方对风景名胜区监督管理不到位，导致一定数量违法违规项目建设，历史遗留问题众多。

交叉重叠，边界模糊。当前，浙江省风景名胜区与自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园等其他各类自然保护地存在较大面积的交叉重叠，多头管理、边界不清问题严重。全省59个风景名胜区中，有44个风景名胜区与其他86个自然保护地交叉重叠，交叉重叠区域存在多重管理、多规管理情况，解决交叉重叠和边界模糊问题极其重要。

范围过大，矛盾尖锐。部分风景名胜区范围划定过大，如富春江—新安江国家级风景名胜区，涉及富阳、桐庐、建德、淳安、临安5个县（市、区），总面积达1423平方公里。风景名胜区在划定范围时的初衷和定位与当前地方经济社会发展实际存在较大差异，保护与发展之间的矛盾日益突出、日益尖锐。

层级过高，审批太难。国家级风景名胜区设立和总体规划由国务院审批，详细规划由国家部委审批。审批层级高，程序复杂，一定程度造成总体规划、详细规划的编制、审批周期长。而且，客观上规划对多年后经济社会发展的实际需求也难以科学分析，造成许多关系社会民生的重大建设项目落地无规划依据，也就无法审批实施。

规定很严，执行滞后。《风景名胜区条例》等相關法律法规和风景名胜区规划，对风景名胜区建设活动管控、审批等方面虽然有很严格的规定，比如浙江省还有外围保护地带的规定，但地方在实际操作中往往存在不重视、执行滞后、审核不严等问题，导致风景名胜区管理不到位问题突出。

工作思路

面对新形势、新使命，浙江的风景名胜区建设依然任重道远，为此提出以下几点工作思路：

积极争取国家试点。浙江省林业局已与国家林业和草原局沟通，达成共识，把浙江省作为全国风景名胜区建设管理工作试点，允许浙江省先行先试，最大幅度下放审批权限，争取国家级风景名胜区详细规划委托下放省局审批，推动风景名胜区规范化、高质量建设管理。

完善法规政策保障体系。在2019年底，经省政府同意，浙江省林业局研究印发了《关于规范风景名胜区内重大建设项目活动审批的通知》，明确了相关省级委托事项、精简申报材料和内容、简化办事程序、完善办事制度等。在此基础上，争取2021年出台浙江省自然保护地建设项目负面清单，进一步明确包括风景名胜区在内的各类自然保护地中禁止类、限制类建设项目。同时，还将制定印发《浙江省自然保护地体系发展“十四五”规划》，研究修订《浙江省风景名胜区条例》。

以规划为统领，优化风景名胜区范围。浙江省自然保护地体系的《实施意见》和《整合优化工作方案》明确，在整合优化中优先保留风景名胜区，即在交叉重叠整合优化级序中，把风景名胜区排在了自然公园的首位。由于当前国家层面暂时没有把风景名胜区纳入整合优化，也造成一系列历史遗留问题得不到解决。为此，拟在争取试点工作中，允许浙江以风景名胜区规划编制（修编）为统领，按浙江省整合优化优先级序，切实解决交叉重叠、边界范围不科学不清晰等问题，提高风景名胜区规划编制和审批执行的时效性、可操作性。

进一步明确定位和项目建设理念。对风景名胜区的定位，不同说法较多，有“最具中国特色的自然保护地”、有“生态保护下的以利用为主要目标管理的保护地”等。尽管国家对风景名胜区资源保护、项目审批有非常严格的规定，但不可否认风景名胜区“重开发建设，轻保护管理;重招商引资，轻依法审批;重旅游推介，轻科普教育”的现象不同程度地存在，甚至有讲风景名胜区就是讲旅游的片面认识。而多数风景名胜区又区位敏感，社会关注，容易引发舆论焦点。为此应该明确：风景名胜区既不是自然保护区，也有别于其他自然公园，但也绝不是旅游度假区，拟定位于保护与利用紧密结合的特殊类型的自然保护地。在风景名胜区项目建设管理中，要进一步增强“敬畏自然、最少干预、最低影响、修旧如旧”的理念，进一步坚持“保护为先、生态为本、和谐为要、科普为线、文化为魂、依法为基”的基本原则，统筹处理好保护与发展，当前与长远、局部与全局、行业与主管等的关系，形成风景名胜区良好的工作氛围。

进一步健全机构，理顺隶属关系。机构改革以来，风景名胜区管理机构、人员发生了较大变化，尤其要关注的是管理机构履职能力弱化问题。据初步统计，全省59个风景名胜区涉及的68个跨县分区中，独立设置管理机构的只有27个，未独立设置管理机构或由林业、旅游部门代替行使管理职能的达34个，委托企业（包括个体）经营的有7个。独立设置管理机构的风景名胜区中，比较规范的有西湖、雪窦山、雁荡山、双龙、普陀山等一批著名风景名胜区，管理机构甚至高配强配。但总体是机构设置五花八门、参差不齐，同时有相当一部分依靠门票收入，缺乏财政保障。根据自然保护地的目标定位，着力解决管理机构、经费保障等问题，逐步理顺行业隶属关系，是确保风景名胜区事业健康稳定发展的基础。