从中外档案法律对档案的规制看档案馆的政治性

2021-07-28陈忠海侯留博刘东斌吴雁平

档案与建设 2021年6期

陈忠海侯留博刘东斌吴雁平

摘要：本文以新修订的《中华人民共和国档案法》和世界各国的档案法律为切入点，对其立法宗旨、档案工作体制机制、档案法定定义、档案保密、档案形成主体责任、档案收集归档范围、档案鉴定与销毁、档案开放与封闭等方面的规定进行研究，得出中外都主要是从政治性和机密性等方面来规制档案的，表明了档案馆作为国家机器的组成部分，具有极其鲜明的政治性。

关键词：档案馆；档案法律；政治性；机密性

分类号：G279.20

Viewing the Political Nature of Archives from the Regulations of the Archives Laws at Home and Abroad

Chen Zhonghai1， Hou Liubo1， Liu Dongbin2， Wu Yanping3（1.School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001； 2.The Municipal Archives Administration of Puyang， Puyang， Henan， 457000；3.The Municipal Archives Administration of Kaifeng， Kaifeng， Henan， 475000）

Abstract：Starting from the newly revised Archives Law of the peoples Republic of China and the archives laws of various countries in the world， based on their legislative purpose， archives working system and mechanism， legal definition of archives， confidentiality of archives， main responsibility of archives formation， scope of archives collection and archiving， identification and destruction of archives， opening and closing of archives， the new archives law in china and other archives law around the world regulate the archives mainly from the political and confidential aspects， which shows that archival institutions， as a part of the national machine， have a very distinct political nature.

Keywords： Archives； Archives Law； Political； Confidentiality

1 引言

自1987年頒布的《中华人民共和国档案法》（以下简称旧《档案法》）规定档案馆是集中管理档案的文化事业机构后，档案馆的文化性质就成为了档案馆理论研究中的热点。部分学者从正面直接论及档案馆的文化性质，如李培清在其著作《档案馆学》中明确提出：“科学文化性是档案馆的基本属性。”[1]李宝玲从档案馆事业的确立、档案开放原则的确立、档案馆社会功能的拓展三个维度梳理了档案馆文化属性的演变过程。[2]薛匡勇指出，“档案馆性质是以文化性为核心构成的一个体系”，继而从馆藏档案、馆藏档案载体、档案馆自身等角度剖析了档案馆文化性的内涵。[3]罗军从服务观念、开放力度、运行机制三个方面提出“展现档案馆公共文化属性、打造档案馆公共文化形象”的对策。[4]还有部分学者从档案馆的功能和定位来论述档案馆的文化性。

档案馆是法定的文化事业机构，具有文化性质是毋庸置疑的。在快速推进社会现代化进程和建设文化强国的背景下，对档案馆的文化性质、文化功能、文化构成、文化服务等展开研究是必要的。但在围绕档案馆文化性展开理论研究和实践探索的同时，其政治性不容忽视，因为在特定时期和特定阶段，档案馆的政治性是居于第一位的，而文化性居于第二位，不能过分夸大或强调档案馆的文化性。特定时期主要是指自档案移交进馆之日起至档案封闭期届满之日止这一时期，特定阶段主要是指档案开放后对涉及个人隐私和知识产权的部分档案的利用以及档案公布这一阶段。档案馆作为党和国家机构的重要组成部分，承担着为党管档、为国守史、为民服务的重要职责，其政治定位、政治功能、政治特征都十分鲜明，过分强调档案馆的文化性其实是对档案馆政治性的刻意回避，长此以往必将削弱档案馆的政治责任、贬低档案馆的政治地位、淡化档案馆的政治意识，这不仅不能推动档案馆由国家模式向社会模式转型，反而会使档案馆在服务党和国家中心工作中的地位边缘化，继而在资金、政策、人才等方面阻碍档案馆的高质量和可持续发展。

新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新档案法”）的相关规定体现了档案馆作为国家机器组成部分的政治性。基于此，文章依据新档案法的相关条款，结合外国档案法律对档案的有关规制，重新认识档案馆的政治性并给出新解读。

2 新档案法对档案政治性的规制

学界对档案馆属性和功能的研究大都是以档案的属性和价值来作为切入点的。如傅荣校认为：“是档案的文化属性，决定了档案馆的科学文化性质。”[5]杨立人指出：“与图书馆、博物馆等一般性的文化事业机构相比，档案馆的性质具有一定的特殊性，主要表现为档案馆具有较为明显的行政性、政治性和保密性特征，而这些特征与档案馆的职责和馆藏成分有着密切的联系。”[6]上述学者虽然在对档案馆属性的认识上有所差异，但都是基于档案的属性和价值来推论档案馆的属性和功能，产生这种现象并不是简单的巧合，而是因为档案与档案馆是相互依存、相互影响的关系，使得档案属性潜移默化地影响着档案馆的属性。

新档案法虽然明确规定档案馆是科学文化事业机构，但对档案的政治性也做出了较多规制。由于档案与档案馆的密切关系，新档案法对档案规制的价值取向在一定程度上也表明了新档案法对档案馆规制的价值取向。

2.1 关于立法宗旨

与旧档案法相比较，新档案法第一条作了较大改变，亮点之一就是增加了“推进国家治理体系和治理能力现代化建设”的表述，列为新档案法的立法宗旨。[7]由于国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念[8]，同时档案又是国家治理的基本行政工具[9]，故此法条将立法目的放置于国家治理的框架下，不仅反映了档案和档案工作在推进国家治理现代化中的地位和作用，也提高了档案和档案工作的政治站位。

2.2 关于体制机制

新档案法第三条明确指出：“坚持中国共产党对档案工作的领导”，肯定了档案工作姓党，回答了档案工作为谁所管的问题，强化了档案部门为党管档的职责。第三条新增“将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”的表述，进一步突出了档案工作统一领导、分级管理的原则。第九条赋予中央国家机关指导本系统档案业务工作的职责，在强化属地管理原则的基础之上增加了主管主办的原则，在法律规定中形成了条块结合的管理体制。另外，新档案法在整部法律行文中将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”，既突出了档案主管部门的行政管理职责，又符合我国法律的立法技术规范，同时还能与机构改革后的档案管理体制相衔接。[10]上述有关档案工作体制机制的法律规制，无论是从法条表述还是立法意图看，都突出了档案工作的政治性。

2.3 关于档案保密

不少档案具有很强的机密性，在很长的一个时期内需要保密而不是开放和共享，对档案进行保密除了涉及保护个人隐私和知识产权之外，大多是基于档案的政治价值，从维护党和国家的重大利益方面来考虑的。如新档案法第二十条对涉及国家秘密的各项档案管理活动进行了限制性和保障性的规制。[11]自然，涉及国家秘密的档案是不能用来开放也不能实现共享的。第二十四条对档案馆开展业务外包时所承担的监督受委托方的职责、遵守安全保密规定的义务进行了强调。[12]档案馆中保存了大量的党政机关档案，其中不少涉及党和国家的机密或内部事项，为了国家安全，应对档案馆开展外包业务时的保密工作进行规制。除了要求档案馆保守国家秘密之外，新档案法还对档案主管部门及其工作人员的保密要求做了规制，如第四十七条规定：“档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作……不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。”[13]

2.4 关于档案形成主体责任

“档案的形成不仅有主体，而且其主体对档案形成负有责任。”[14]其中的一个责任即在归档材料方面的选择权。新档案法规定要选择“对国家和社会具有保存价值”的档案，并且列出了明确的归档范围，虽然在不违背法律规制的前提下，档案形成主體可以根据自身的需要来选择归档材料。但是，“对国家和社会有保存价值”的规定作为档案形成的主要标准是各形成单位必须重点加以考虑的。在这个选择过程中，体现了形成主体对政治性因素的着重考量。

2.5 关于档案收集归档范围

为了确定什么是“对国家和社会有保存价值”的档案，新档案法第十三条对归档范围做出了规制。此法条共包含五个款项：第一款指向反映机关、团体组织机构和职能活动的档案，从维持国家机器正常运转、保持国家体制机制的稳定性和连续性的角度来看，此类档案具有极强的政治性；第二款指向国有企业事业单位的生产建设、运营服务、人事职工档案，从保守国有企业事业单位机密，增强国有企业事业单位竞争力的角度来看，此类档案具有很强的机密性和政治性；第三款指向反映基层组织治理和服务活动的档案，从推进基层民主、稳固政治基础，促进政府公共服务职能履行的角度来看，此类档案也具有很强的政治性；第四款指向反映国家各个历史时期国家治理、经济建设、社会面貌、文化习俗、生态环境的档案，其中与国家治理相关的档案，从国家政治体制建设与改革的角度看具有很强的政治性，与社会面貌相关的档案，从为国守史的角度看也具有很强的政治性。由上述可知，新档案法明确的“对国家和社会有保存价值”应当纳入归档范围的五类材料，大多数与档案的政治性相关。

2.6 关于档案鉴定与销毁

新档案法第二十一条第二款规定：“禁止擅自销毁档案。”[15]该款项强调了档案不能被随便销毁处置，而应该按照国家档案主管部门的有关程序和办法鉴定销毁。要销毁档案，就要先鉴定，鉴定则需要档案价值的判定依据，如新档案法规制的“对国家和社会有保存价值”档案的五种类型、有关档案保管期限的规定等。而有关档案保管期限的规定大都是依据档案法制定的，这些规定中档案的价值标准都是“对国家和社会有保存价值”的档案。如《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第一条：“为便于……准确划分档案保管期限……根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》制定本规定。”[16]由此看出，鉴定与销毁档案的根本标准是判断其是否“对国家和社会有保存价值”，而在进行这一价值判断过程中，政治价值又首当其冲。因此，“为保守党和国家的机密，严禁将应销毁的档案作其他用途，更不准出卖”[17]，必须依法按照严格的销毁程序销毁。

2.7 关于档案开放与封闭

新档案法将档案封闭期由30年缩短为25年[18]，顺应了档案开放工作的发展趋势，体现了我国档案事业的长足进步。但也应该看到此法条对不能提前开放和到期仍不宜开放档案的规制仍然继承了旧档案法的做法。虽然在可以提前开放档案的种类中增加了“教育”类，但具有政治价值的军事、外事、行政等类档案均不在提前开放之列，并且对其中“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”还应当延长其封闭期。此外，新档案法虽然缩短了档案封闭期，但其依旧存在，且对档案的封闭控制使用仍有进一步收紧固化的趋势。例如新档案法第二十八条第三款对涉及个人隐私和知识产权的档案利用进行了限制性规制。[19]第三十条明确了馆藏档案开放审核的责任主体，提高了馆藏档案开放审核的规范性。[20]第三十二条规定了公布档案的前提条件，强化了公布档案这一行为的严肃性。[21]前两条是新增加的内容，后一条在原法条基础上扩大了适用范围，其目的都是为了加强对档案利用的控制。从中可以看出，不管是档案的开放还是封闭都主要是基于档案的政治性来考量的。

另外，在档案利用服务方面，新档案法第三十三条规定，档案馆应当为国家机关的立法活动和相关问题研究提供支持和便利。[22]这是新增加的内容，此法条要求档案馆为国家机关提供的是其制定法律、法规、政策和开展有关问题研究所需的档案，以发挥档案的资政功能，同样体现档案的独特政治价值。

3 外国档案法律对档案政治性的规制

除特定政治性差异之外，中外档案法律在档案的一般政治性规制上，有着很多相同或者相似之处，也可谓之共性特征。

3.1 关于档案法定定义

美国《档案处置法》第3301条第1款第1小项规定：“‘档案是指：联邦机构根据联邦法律在处理公共事务过程中形成或接收的，以及作为美国政府组织、职能、政策、决策、程序、运作或其他活动的证据，或由于所含数据具有信息价值，而被该联邦机构或其合法继任者保存或妥善保存的，各种载体形态或特征的所有记录信息。”[23]美国档案法律的档案定义将其形成主体限定为联邦机构和政府，强调其信息价值，而对于政府的机构运转和职能履行来讲，信息的政治价值是尤为重要的。比利时《皇家档案监督法》第一章定义第1条第2款规定：“‘档案指的是在公共机构、个人、社会团体活动中产生或接收的，所有能够代表其活动、职能、权利及义务的文件，无论时间、载体形式、所处阶段，都应当被有意识地保存。”[24] 比利时档案法律的档案定义将其形成主体限定为公共机构、个人和社会团体，这一点与我国档案法律的作法比较相似，但比利时的法定档案定义将其内容限定为反映形成主体的活动、职能、权利及义务，从这一点来看，比利时档案法律还是较为关注档案政治价值的。

3.2 关于档案保密

美国《国家档案馆和档案管理局法》第2108條规定防止非授权解除国家档案局涉密档案密级程序：“国家档案局局长应当制定内部程序，以防止非授权解除NARA保存的涉密档案密级，或销毁或损害该类档案，包括对涉密档案以电子方式利用及查询。该程序至少应当包括以下内容：（1）除有关人员，以及NARA工作人员在场或在监视器录像条件下，个人不得在任何室内浏览涉密档案；（2）除有关人员，个人不得独自与涉密档案在一起，除非在监视器录像条件下；（3）除有关人员，个人在携带移动电话、电子个人通信设备或任何其他能够照相、录音或传输影像及内容的设备时，不得浏览涉密档案；（4）视其浏览档案等级，个人想要利用涉密档案的前提条件是必须同意对其个人物品进行检查；（5）在浏览涉密档案过程中，除有关人员，所有个人做出的笔记和其他文字应当由NARA保存在安全设施中，直到这些笔记和其他文字被确认为非涉密、已解密或安全转移到另一处安全设施中。”其中的“有关人员”是指以下个人：“那些由国家档案局局长确定具有恰当和必要理由利用涉密档案的人；那些（ⅰ）通过安全审查准许接触机密的美国政府官员或职员，或（ⅱ）通过安全审查准许接触机密并得到美国政府官员或职员依本节目的书面授权的联邦合同承包商人员。”[25]从此法条中可看出，美国对保密档案的控制是非常严格的，之所以这样做是因为涉密档案中的信息对于维护国家安全和重大利益具有极强的政治价值，由此便可看出美国对档案保密的规制是基于档案的政治性出发的。

3.3 关于档案形成主体责任

新西兰《公共档案法》第2章档案保管要求第17条规定：“（1）公共机构及地方当局必须按照正规严谨的工作惯例，为自身事务建立完整准确的档案并进行保管，包括外包给独立承包商承担的任何事项的档案。（2）公共机构必须以合理方式保管其管控的所有公共档案，以方便之后利用，直到依据本法案授权或其他法律要求对这些档案进行处置。（3）地方政府必须以合理方式保管其管控的所有受保护档案，以便利用，直到依据本法授权对这些档案进行处置。”[26]该法条规制的档案形成者对档案的选择权与我国档案法的规制如出一辙。其选择档案的标准是出于满足自身事务的需要，而对于公共机构和地方政府来讲，为了有效履行其行政管理、公共服务、经济调节等职能，档案的资政决策功能和政治价值则显得至关重要。芬兰《档案馆法》第3章“档案、馆藏管理及机构”第8条第2款规定：“档案形成者应确定档案的保管方式和保存期限，以积累其职责履行资料，维护档案保管期限。”[27]该条文对档案形成者的规制与我国档案法的规制近似。从为自身事务建立完整准确的档案并进行保管，以合理方式保管其管控的所有公共档案的规定中可以看出，这里的档案价值明显主要是指政治价值。

3.4 关于档案馆接收范围

德国《联邦档案安全与利用法》第3条规定：“联邦档案馆对移交档案的部门有以下接收标准：文件是否存在科学研究价值、历史研究价值，对社会、国家的利益保护价值以及对立法部门、行政部门的信息传递价值。”[28]从保守国家秘密的角度来讲，该法条中提及的“科学研究价值”和“对社会、国家的利益保护价值”强调了档案的机密性和政治性；从保持国家机器正常运转的角度来讲，该法条中提及的“对立法部门、行政部门的信息传递价值”强调了档案的参考咨询和资政决策功能。

3.5 关于档案鉴定与销毁

美国《联邦档案馆藏与档案管理法规》第1226节档案处置实施第1226.24条第3款规定：“涉密或其他限制级档案的销毁。因涉及国家安全机密或由法律法规，包括《隐私法》或其他规定豁免披露，档案被划定为限制级的：（1）纸质档案……（2）电子档案……”[29]美国在鉴定销毁涉密或其他限制级档案时多是出于国家安全的考虑，而国家安全的根本是政治安全。爱尔兰《国家档案馆法》第7条第5款规定：“对部门档案的处置，需经本条下的授权许可，必要时应当通过销毁来处置部门档案，以确保其机密性不受影响及档案内容不被泄漏。”[30]直观上看，爱尔兰档案法律对档案销毁的考虑是从机密性出发，但保守机密的目的就是为了保护国家和人民的安全，由此看来，爱尔兰档案法律对档案销毁规制的出发点与美国档案法律是殊途同归的。

3.6 关于档案开放与封闭

法国《档案馆法》第1编“档案制度”第3章“利用制度”第213-2条第Ⅰ款规定公共档案在下述期限届满后应当完全公开：“1. 25年……如果它们的公开会侵害政府和一些属于执行权的负责机关的审议秘密、对外关系管理、货币或者公共信贷、工业或者商业领域的秘密，有关部门调查违反税法和关税法犯罪，或统计领域的秘密……”“3. 50年……针对那些一旦公开就会侵害国防秘密、国家在对外关系中的基本利益、国家安全、公共安全、个人安全或个人生活保障的文件。”“4. 75年……针对那些一旦公开会侵害统计领域秘密的文件，如果这些信息是通过调査问卷等方式收集的涉及私人的信息”等。第Ⅱ款规定：“不能查看的那些公共档案，如果它们的公开容易引起构思、生产、使用或定位核武器、生化武器、化学武器，或者其他具有同样毁坏能力的武器的信息扩散。”[31]从中可以看出，在法国不管是档案的开放还是封闭都是从档案的政治性和机密性方面来考量的。德国《联邦档案安全与利用法》第5条第3款规定：“第2条第4款中所规定的档案（笔者注：第4款为需要保密的机密文件）保护期为自形成之日后的60年，这项保护期制度不适用于1949年3月23日前产生的档案，以及具有明确科学研究价值或者历史研究价值的档案。”该法第5条第6款规定：“档案文件在以下情况下不允许公开利用：①文件的利用有损联邦利益或者其他国家利益。②已经受到损坏的文件不允许被利用。③保护期内的文件利用费用或者维护代价较高时不允许利用。④与《保密法》等其他法律有所冲突时文件不能被利用。”[32]从这些法律规定中可以看出，德國的档案开放和封闭也都是从档案的政治性和机密性方面加以考量的。

与我国档案法律相比，法国和德国档案法律关于档案封闭内容和时限的规定更细，有些档案的封闭期更长甚至可达120年。档案封闭期的设置是世界各个国家和地区的通行做法，也是档案的重要特征之一，而档案封闭期的存在则是档案政治特征最好的注解。

4 结语

通过上述的解读分析，可以看出新档案法从政治角度出发对档案的规制不仅是设置档案封闭期，还涉及档案形成主体责任、进馆档案范围、档案开放与利用、档案鉴定与销毁等方面。档案法律从政治角度出发对档案进行规制，不是我国档案法独有的现象，而是世界各国档案法律规制档案的共同特征。如果按照档案的属性决定档案价值，档案的属性和价值决定档案馆性质的观点，新档案法对档案的政治性规制则突出了档案馆的政治性。对档案馆具有文化性的论述，笔者不予否认。需要强调的是，在讨论档案馆文化性的同时，要以其政治性为前提和基础，尤其是涉及意识形态和国家安全等方面的文化解读。在实际工作层面，档案界则应当按照新档案法对档案政治性规制的实际情况，来准确认识、理解、定位档案馆的属性。

*本文系2017年度国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）阶段性研究成果。