基于PPP模式的政府在线信息归档模型构建研究

2021-07-28王静倪丽娟

档案与建设 2021年6期

王静倪丽娟

摘要：文章对澳、美、英三国的既有政府在线信息归档项目进行分析与借鉴，厘清其归档工作主要存在由记忆机构独自承担和记忆机构与社会组织进行合作共同承担两种模式。通过明确记忆机构与社会组织进行合作（PPP模式）的优点，分析其与我国实际情况的契合度，对政府在线信息归档工作主体、归档范围、归档信息利用等工作基本环节进行分别介绍。构建基于PPP模式的以国家综合档案馆为工作主体中心，以社会组织为合作伙伴，以政府在线平台为工作对象的我国政府在线信息归档模型。

关键词：PPP模式；政府在线信息；归档模型

分类号：G270

Research on Government Online Information Filing Model Based on PPP Mode

Wang Jing， Ni Lijuan

（School of Information Management of Heilongjiang University， Haerbin， Hei Longjiang， 150080） Abstract：The paper analyzes and draws on the existing government online information archiving projects in Australia， the United States， and the United Kingdom， and clarifies that the filing work is mainly undertaken by the memory organization alone and the memory organization and social organizations cooperate and share two modes. By clarifying the advantages of the cooperation between memory institutions and social organizations （PPP mode） and combining with the actual situation of our country， the basic links of the work of government online information archiving， such as the main body of the governments online information archiving work， the archiving scope， and the utilization of archived information are introduced. Constructing a government online information archiving model based on the PPP model with the national comprehensive archives as the main work center， social organizations as partners， and government online platforms as the work objects.

Keywords：PPP Model；Government Online Information；Filing Model

從广义上讲，政府在线信息指各级政府在相应的门户网站、社交平台上发布的与政府工作动向、百姓民生热点相关的信息。这类信息因其内容价值较高、载体形式多样等特点被民众认可，反映了社会热点信息形成全过程。但从另一方面来说，在线信息也有动态发布难捕捉性、链接时效性与易失效性、政府在线信息在时间跨度上的利用与加工再利用相对困难等方面因素的限制。为解决这些矛盾性问题，开展政府在线信息归档成为了各个国家政府和记忆机构的必要工作。澳大利亚于1996年开展了PANDORA项目，是世界上最早的对于在线信息归档的项目之一。2005年9月起，美国亚拉巴马州档案与历史部门与第三方技术平台Archive It 合作，对亚拉巴马州政府在社交平台上发布的文字、图书、视频进行获取，并在分类整理后提供给公众利用。2012年北卡罗来纳州（NC）政府与Archive Social公司开展合作，开展在线信息归档工作。2014年英国国家档案馆TNA建立了社交媒体档案馆，并且与互联网记忆基金会进行合作。根据对以上三国在线信息归档项目的分析，其归档工作责任主体中心一般为图书馆、档案馆，如美国国会图书馆、英国国家档案馆、地方档案部门等，而且往往会因归档信息采集过程对技术依赖性高、政府或记忆类机构独立工作效率低等问题，与社会第三方技术类公司合作。在线信息归档方面，我国现有以国家图书馆为主体开展的“网络信息采集”项目与北京大学主持的Web信息博物馆项目，然而工作核心置于政府在线信息归档的几乎没有，专指性项目缺失。综上所述，有关政府在线信息归档工作的开展，既需要特定机构，特别是记忆类机构作为工作主体中心领导项目开展，又需要与社会组织进行合作，弥补自身关于在线信息获取、存储等技术方面的缺失，故提出构建基于PPP模式的政府在线信息归档模型。

1 PPP模式的内涵概述

PPP（Public-PrivatePartnership）模式即公私合作伙伴关系，是指政府部门通过与社会资本之间建立合作关系来提供某种公共产品或公共服务的一种项目运营模式，是一种以各参与方的“多赢”为合作理念的现代融资模式。[1]政府部门通过与社会资本合作，针对一项面向公众、公众为最终利用者的工作进行授权，既减轻了政府部门全权负责的巨大压力、解决部分技术不到位以至于无法效率最优化的问题，又给社会资本如私营企业、民营资本一些机会，使他们获取到平时没有的工作机会，增加运营动力。2015年5月，国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出：“在公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作（Public- Private Partnership，PPP）模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务”。[2]广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。[3]其中，外包类指项目或工程由政府部门主导，将项目或工程的部分任务外包给社会资本，政府支付社会资本所做工作的薪资。特许经营类指项目或工程由政府部门和社会资本共同出资，根据项目的盈利或亏损情况，将利润或资金进行成比例、合理流动分配。私有化类指的是项目或工程由社会资本单独出资，建设完成之后，社会资本应以合法合理的方式向使用者进行收费以达到“回本-盈利”的目标。本文提出的PPP模式指外包类PPP，具体指在政府在线信息归档工作中，社会资本只承担某一或某几个环节的工作，并以此来获取报酬的模式。

2 PPP模式应用于政府在线信息归档的优越性

2.1 可弥补政府部门技术短板

在具体实践中，政府部门可能因其自身的局限性对专门性的事务或技术没达到精通水平。这时，在技术方面寻求其他技术公司的能力支撑就显得尤为重要。在政府在线信息归档工作中，政府或国家记忆类机构并不能完全胜任对网络平台上信息的采集或保管工作，第三方技术公司的参与可以弥补政府部门在技术方面的短板。以美国在线信息归档项目为例，在信息获取方面：美国亚拉巴马州档案与历史部门与第三方技术平台Archive It 合作对亚拉巴马州在社交平台上发布的文字、图书、视频进行获取，并在分类整理后提供给公众利用。美国联邦政府在社交媒体信息归档工作中，与第三方公司Erado合作，允许其使用专门工具对信息进行获取并转换成Erado格式便于后期处理。在信息存储方面：Internet Archive 为政府社交媒体在线信息的存储和保管提供了专门的仓储空间。既有实践项目从一定程度上证明了在政府在线信息归档工作责任主体规划方面，应用PPP模式能合理规避政府部门在技术上的缺失。

2.2 可提高归档效率与服务质量

政府在线信息发布的实时性与百姓回馈的动态性造成了政府在线信息的内容覆盖面之广、数量之大，且政府部门与记忆机构都有自身的固有工作。以国家综合档案馆为例，除需对丰富的档案信息资源进行处理开发外，还要积极地向社会提供利用，包含基础的借阅、咨询服务和档案编纂、在线服务等等。这些因素导致由政府部门或记忆机构单独完成其归档工作的效率非常之低。在社会公司的基础加持之下，归档工作的效率可以得到显著提升。归档工作的最终目标是归档信息的对外公开与服务利用，政府部门与记忆机构的办事经验与技术公司的服务平台搭建相融合，可设计出更符合百姓需求、更便于百姓利用的服务平台。例如日本国立国会图书馆的WARP项目通过与社会各方的合作，开发出以消失的市町村、都道府县公报、东日本大地震为主题的在线信息服务。[4]

2.3 可平衡社会资源分配比重

政府在线信息归档是一项以政府在线信息为核心的，以政府职能发挥过程为背景的工作。将社会资本引入这样的一项工作中，减轻了责任主体的部分压力，增加了社会企业的运作机会，久而久之形成动态平衡，为整个社会平稳发展贡献了力量。以Archive It为例，除为美国亚拉巴马州档案与历史部门采集政府在线信息之外，其还参与到了NASA航天类主题下社交媒体账号的收集等类型工作中。Archive Social在依照美国联邦法律的条件下，对社交媒体信息进行获取与处理。政府在社会范围内寻求合作对象的这一行为，为社会企业提供了原本很难接触到的工作机会，为社会企业提供了发展的可能。除此之外，社会企业参与政府在线信息归档、利用，也有助于扩大政府在线信息的社会影响力度，提升信息利用率。

3 基于PPP模式的政府在线信息归档模型构建

在总结英、美、澳的成功案例后，笔者提出以国家综合档案馆为工作责任主体中心，政府在线平台、社会资本协同工作的政府在线信息归档模型，如图1所示。

国家综合档案馆、政府在线平台、社会技术公司三者协同关系以及归档工作的具体环节体现在以下几方面：

3.1 以国家综合档案馆为中心的归档工作主体安排

在国家综合档案馆、政府在线平台、社会资本这三者的合作关系中，只有确定了责任主体，政府在线信息归档工作才能有开展的动力和后续规划。实际上，我国并没有明确的规定指出政府在线信息归档责任主体应为谁。而通过国内外的具体实践来看，如美国国会图书馆的国家数字信息基础与保存计划（NDIIPP）以及美国加利福尼亚数字图书馆的“CDL 项目（在线政府信息资源保存项目）”、日本国会图书馆的 WARP 项目、澳大利亚国家档案馆参与的由国家图书馆主持的PANDORA 项目等，这些项目都是以图书馆为主要实施主体的。[5]但笔者认为，就图书馆与档案馆的功能而言，图书馆主要是保管图书、资料，而档案馆保存各种载体形式的档案，并且大部分档案由机关文件转换而来。档案馆似乎天生就有着保管政府有关信息的优势与地位。从项目名称“政府在线信息归档”来看，“归档”与档案馆的实际工作相对应。在档案馆的基本工作流程中，對档案的收集、整理、鉴定、保管、编目、检索、利用与项目主题契合度极高，可以说档案馆工作者已经具备了相关经验，即便在实践技术上略微缺失，也可通过与社会资本的合作加以弥补。故笔者认为，政府在线信息归档的责任主体应该是国家综合档案馆。另外，国家于2019年发布的《政府网站网页归档指南》其制定目的是为各级政府部门开展政府网站网页归档工作提供指导，保障政府网站网页信息的长久凭证和参考价值，为政务服务深化改革提供档案支持。该指南明确指出，档案部门是政府网站网页的责任主体，从而扩展到政府在线信息方面也是理所应当。

国家综合档案馆确立为政府在线信息归档工作主体后，其与在线平台（社交媒体、网站）和社会资本之间需要通过一定的合作协议来达成共识以开展后续工作。国家综合档案馆与在线平台之间，需以合理事由要求在线平台对相关信息进行公开，相关在线平台也需对网络用户进行说明。社会资本与在线平台之间，需要制定协议以保证技术公司对在线信息的获取。技术公司应在获取信息后，将相应的信息移交给国家综合档案馆，完成数据反馈这一工作。

3.2 按照对象性质制定信息采集工作环节

（1）政府在线信息的组成部分

笔者认为，政府在线信息除政府网站、政务社交媒体（以新浪微博为主）上发布的信息之外，还包括以政府部门为版权方的电子出版物，如图书、手册等。

（2）政府在线信息归档的具体流程

数目如此庞大的信息数据，到底是全部归档还是部分归档是我们面临的第二个问题。在国外比较成功的例子中，既存在全部归档又存在部分归档。在结合我国政府网站与政务社交媒体的实际情况之后，笔者认为，首先涵盖面应顺由政府网站所对应的政府部门的行政级别依次递减，行政级别越高的政府部门，其政府网站信息的相应点击量也就越高。其次在政府网站中，与公众互动的服务板块也须格外注意，这不仅反映了政府积极与百姓互动，解决了公众的困惑与难题，更动态凸显了公众需求的侧重点，以及在历史车轮运转下的社会发展对公众需求的影响与公众需求对社会发展的推动过程。在政务微博中，相关信息筛选显得更加关键。首先在微博平台上，用户与政务账号之间的互动性要比网站高得多，在微博下的留言也应列入主要归档范围，因为其反映了事件的整个过程。其次，比如像天气预报等预测性信息，就不需要进行归档。

明确了采集对象与采集范围，除技术性条件之外，还存在着采集频率问题。笔者认为，像政府门户网站这类信息更新速度相对较慢的平台可以采取一个月或几个月一归档，像政务微博这种信息数目庞大，更新速度较快的平台可以采取一周一归档或几周一归档。另外，有关政府在线信息采集方面，政府在线平台（或第三方网络平台）、国家综合档案馆、第三方技术公司间需要达成一定的协议和共识，以确保采集工作的合法、合理性。

3.3 结合实际情况设置归档信息存储机构

应归档的政府在线信息采集之后，一般可以存储在归档责任机构的数据中心或由第三方技术公司搭建的数据仓储空间中。这时，国家综合档案馆作为归档责任主体就发挥出了其功能优势。众所周知，国家综合档案馆一般都设有电子文件中心或形成独立的数字档案馆，档案工作者对数据的归档流程具有一定经验，这对于政府在线信息采集之后的整理、鉴定、编目到存储的整个过程都注入了自然优势。当然也可以选择进一步与技术公司合作，开发出更好更安全的存储平台。

3.4 聚焦时事热点组织归档信息提供利用

将应归档的政府在线信息进行合理处理后，如何提供再利用是在线信息归档工作的终极目标。通过对国外先进做法的借鉴，建立单独的政府在线信息利用网站，发布专题性质的信息集，可以解决面向大众的信息二次利用问题。将已归档的信息进行以主题等为参考的分类，在该利用网站上发布，用户可根据自身需求或偏好自行点击浏览以获取相关专题内容。另外，也可通过自身的社交媒体账号进行宣传，起到联动作用。以澳大利亚PANDORA项目为例，首先其工作主体建设了一个独立的Trove网站，将归档信息进行分类整理后，以专题形式发布在网站上。如悉尼奥运会开设20周年专题、新冠疫情后的各大网络平台发布的重大新闻专题等。民众可自由点击、浏览网站，获取有关事件的动态发展历程。另外，在Twitter上，PANDORA项目组也建立了一个社交账号，在Trove网站更新时发推文进行实时宣传。

我们可以充分借鉴这些项目的成功经验来打造自身的利用平台。充分利用国家社会热点与全球环境状况来组织归档信息，如防疫抗疫主题、打赢“脱贫攻坚战”主题，从归档信息的内容变化来全方位、立体地看待事件的变化、发展脉络。也可以根据各省、市政府为服务网站信息主体进行分类，各省市政府单独建立自身的歸档信息服务网站。百姓可以通过这类网站查找与自身需要有关的信息，也可以从这些信息中发现各省市政府在时间脉络上所做出的成效与百姓的相应反馈。

3.5 依托政策颁布确保归档工作开展

政府在线信息深刻反映了社会的发展过程，保留了政府与百姓之间的良好互动。政府在线信息的归档不仅是历史变迁、社会活动的真实写照，更为构建人类所追求保留的时代记忆添砖加瓦。基于PPP模式的、以国家综合档案馆为归档工作责任主体的政府在线信息归档模型，力求在效率相对较高的前提下，平衡社会资源的同时，完成政府在线信息归档工作，从而实现政府在线信息再利用，成为今后具有更长远意义建设工作的恒定基础。这不仅需要从具体工作模型和流程上进行设想与规划，还需要政府在线平台主管部门、档案部门、法律部门之间进行合作，并为政府在线信息归档保存争取相关的法律法规支持。[6]《政府网站网页归档指南》只是归档工作的开端，尚存留些许不足，期待更多规定和指南陆续颁布，来实现政府在线信息归档工作开展以及提供利用的美好愿景。