从“慎重稳进”到“稳中求进”：民族地区稳态发展观实践析论

周竞红

（中国社会科学院，北京 100081）

中国共产党在领导革命、建设、改革第一个一百年进程中，为推进国内民族问题的解决，依据不同时期的具体历史状况，党中央不断强调审慎的对待民族工作。早在1926年党中央就指示在当时西北工作环境下，“……不能乱发野心有过于高远的行动”且应有适当的政策，不损害少数民族在政治上、经济上的生存权利。［1］此后，历经长征、抗日战争和解放战争，马克思主义民族理论中国化不断取得成果，“慎重”处理民族问题在大多数情况下成为党组织不断改善革命环境，团结和动员各民族人民共同团结奋斗的重要策略。在推进民族地区民主改革和社会主义改造过程中，进一步提出“慎重稳进方针”，这一方针的提出有着深厚的历史基础和党领导民族地区革命实践经验的支撑。随着中国特色社会主义建设的推进，面对21世纪的第一个十年的国内外经济形势，“稳中求进”上升为国家宏观经济策略。从“慎重稳进”到“稳中求进”虽非处理同类问题的政策策略，但二者均渗透、贯穿和表明中国共产党所追求的稳态发展观。回顾一百年来党的奋斗历史，凡是在革命、建设和改革中未遵从稳态发展观的时期，党和人民变革和发展就会经历曲折和损失。因此，面对中国共产党第二个一百年奋斗目标，有必要深入总结中国共产党人在革命、建设和改革实践升华的稳态发展观及其在新时代的实践，推进新时代民族地区的发展新格局，赢得中华民族的伟大复兴目标的实现。

一、“慎重稳进”“稳中求进”的提出及研究状况

“慎重稳进”和“稳中求进”核心是“稳”和“进”。在政策决策中表明决策者在不同历史时期、不同历史条件下，处理不同社会事项求“稳”求“进”的稳态发展观。“慎重稳进”和“稳中求进”提出的具体历史背景不同，均属面对具体的社会历史实际，实事求是的采取行动或实施政策。随着革命、建设和改革的不断发展，以及对急躁冒进在不同历史时期对党和国家事业造成损害的不断总结，“稳”和“进”在处理纷繁复杂的社会事项中的辨证统一关系日益突出，中国共产党以实事求是为主导的稳态发展观经历革命、建设和改革不同时期的实践业已形成。

（一）“采取慎重缓进方针”“采取慎重缓进的方针，稳步前进”到“慎重稳进”的提出及“慎重稳进”的研究状况

中国共产党革命、建设和改革成就都是在与各种违反实事求是原则的急躁冒进行为进行不懈的斗争中取得的。一百年来，在大多数情况下，中国共产党领导革命、建设和改革实践，对一些情况尚不明朗或条件尚不具备的特定工作会以慎重的态度，采取稳妥政策和策略推动工作进展，来实现确定的目标。1946年2月，在解决内蒙古民族问题时中央指示：“我们对蒙古民族问题应取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”［2］同年3月，中央指示各相关地方分局“对东蒙自治政府政策应慎重，并要相继说服他们接受区域自治，但仍应以团结为主，不要操之过急……”。［3］至内蒙古自治政府成立之初，时任东北局常委的李富春指示内蒙古自治政府：“处理问题要慎重，工作要踏实，必须团结蒙古族的大多数。现在的改革是削弱封建，还不能激进的，必须采取慎重缓进的方针。”［4］随之内蒙古自治政府在各项改革实践中不断强调并实践之。从1948年6月23日中共中央东北局就土地改革和整党向中共中央提交的报告来看，最初这一方针在东蒙地区并未得到很好地执行，造成了工作失误和社会动荡。报告进一步强调：“蒙区要教育干部懂得民族政策，在当时条件下，只有实行逐步的民主改革，“在蒙区必须采取慎重缓进方针”。［5］在全国解放前，这一工作方针在内蒙古解放区的土地改革、牧区的民主改革和民主建政工作中得到充分实践，是中国共产党第一代革命者在艰苦斗争实践的重要理论总结。

新中国成立后，随着西南战役和桂粤战役的胜利，1949年11月初，川、黔、桂、粤四省全境解放，随之云南、西康两省得到和平解放，至1950年1月上旬，大陆除西藏外实现完全解放，标志着大陆上的解放战争基本结束。1950年上半年，全国绝大多数地区已召开各级人民代表会议，建立了各级人民政府，地方各级军管会和政府都吸收了相当数量的各民主党派、人民团体、社会贤达和其他爱国分子，充分体现了中国共产党领导下的人民民主统一战线的特点。之所以取得这样的成绩，就是因为在新中国成立前后，党中央对很多工作都采取了慎重的态度。如1949年9月21日，党中央指示各中央局、各分局和各省委及各野战军前委和平津两市委，在新接收的城市中，对旧人员的处理应十分慎重，一般不用裁撤、遣散方法解决，必须给以工作和生活的出路。［6］

新中国成立后，面对政治、经济、文化建设百废待兴的状况，党中央在很多事务处理中更加强调“慎重”。比如，党中央指示在新解放区不发展党员，在老解放区要加强党员教育提高党员觉悟，对群众中的优秀分子要个别地、慎重地吸收入党。［7］党中央还要求在青年工作中需要慎重而迅速地提拔、抽调一批思想正确、联系群众的青年男女党员干部，训练他们能够正确掌握建团的方针。［8］在处理公私合营问题时党中央强调“对这种社会性、关系到广大人民利益的问题，我们必须慎重”并以发展生产和繁荣经济为目的。［9］可见，党中央慎重的工作方针并非在一时一事上的实践，所有关系到社会改革事项大都持慎重的工作方针。周恩来谈到土地改革时就强调“消灭封建必须在更大范围内开始准备工作。土改要分地区、时期，要有步骤，要分轻重，要孤立最主要的敌人……这是一场大的斗争，不能大意，不能急躁，不能犹豫，不能妥协，但必须坚决而又谨慎、负责而又认真从事。”［10］

可以说，民族工作中的“慎重稳进”方针，是党的稳态发展观在民族工作领域的具体实践，这是在老解放区工作经验基础上进一步总结并在新解放区实践的过程。1950年3月21日，在第一次全国统战工作会议上李维汉讲话时谈到民族地区的改革“一般地说，各少数民族的情况极其复杂，群众觉悟和革命力量的增长较为缓慢，因此对他们内部制度的改革，必须采取谨慎绥进方针，切忌主观急躁，或机械地搬用汉民族中的经验。”［11］随后当年4月12日，周恩来在这一次全国统战会议上的讲话从民族团结合作的角度进一步强调了“我们不能要求各少数民族的发展水平和汉族一样，要承认少数民族在某些方面存在落后现象，不能求之过急。我们决不允许帝国主义捣鬼，挑拨民族关系，这个原则一定要坚持。至于其他方面的问题可以慢慢来解决，有的还要等待。有些政策要结合少数民族地区特点加以贯彻，不能拿一个政策来解决所有的问题……对少数民族，首先要在政治中使他们求得解放，然后在经济上和文化上再帮助他们发展，稳步前进。”［12］同年4月28日，政务院召开第三十次政务会议批准了时任中央民族事务委员会副主席乌兰夫所做《关于当前民族工作问题的报告》，报告提出：“国内的民族关系，除待解放的西藏和台湾外，已经在全国范围内起了根本的变化——从压迫、被压迫的关系转变为平等、互助。各少数民族人民都热诚的拥护中央人民政府及共同纲领的民族政策。他们认为，民族平等、团结、互助和区域自治的政策，正是他们多年来所殷切希望实施的政策。今天的问题是如何尽量减除民族间残存的隔阂和歧视，加强和巩固各民族人民的团结及推行民族区域自治，并尽可能有计划、有步骤地帮助各少数民族逐步发展其政治、经济和文化。由于各少数民族地区政治、经济、文化发展极不平衡。我们的一切工作必须采取慎重缓进的方针，稳步前进。一切急性的做法，必会犯错误甚至造成严重的损失。这在新区，尤须特别注意。”［13］报告同时提出举办民族学院培养少数民族干部，开办用于交流民族工作经验的刊物，以及派工作团到西南各省少数民族地区进行调查研究并尽可能帮助地方开展民族工作，尽可能有计划、有步骤、有重点的推进各业发展及组织少数民族代表人物来京参观等具体工作。

1950年6月6日，在中共中央七届三中全会上，毛泽东主席指出：“……少数民族地区的社会改革，是一件重大的事情，必须谨慎对待。我们无论如何不能急躁，急了会出毛病。条件不成熟，不能进行改革。一个条件成熟了，其他条件不成熟，也不要进行重大的改革。当然，这并不是说不要改革。按照共同纲领的规定，少数民族地区的风俗习惯是可以改革的。但是，这种改革必须由少数民族自己来解决。没有群众条件，没有人民武装，没有少数民族自己的干部，就不要进行任何带群众性的改革工作。我们一定要帮助少数民族训练他们自己的干部，团结少数民族的广大群众。”［14］同年7月，邓小平在赴西南地区的中央民族访问团大会上讲话中提出：“西南民族问题复杂，西南民族问题必须处理好。这牵涉到各方面的工作，但我们对情况又了解的很少，因此强调要采取非常稳当的态度，从一开始就把民族关系搞好。”［15］1950年9月29日，周恩来总理在《国庆一周年招待各民族代表宴会上的致词》中讲到：“一年来，人民政府实行了共同纲领中的民族政策，尽力消除各民族间残存的隔阂和矛盾，加强各民族的团结，并尽可能地帮助各少数民族发展其政治、经济和文化事业。而对于各民族的内部改革，则按照各民族大多数人民的觉悟和意愿，采取慎重稳进的方针。这样做，是完全符合我国各民族人民利益的。”［16］民族地区“慎重缓进的方针”以求得“稳步前进”由此被精准简明的表述为“慎重稳进”。由此可见，在新中国成立之初，依据《共同纲领》规定的民主主义民族政策环境下，民族工作领域执行稳态发展观从中央到地方态度明确而坚定。具体到“慎重稳进”方针在党中央层面和民族地区实际工作层面都具有广泛共识。从中国知网检索的信息来看，学界对“慎重稳进”的学术性研究始于1982年，以此为关键词检索到的研究文献年度分布如图1。

从图1可见该项研究总的趋势呈波动性上升趋势，以“慎重稳进”为关键词的文献涉及的主题达30多个，几乎涉及民族地区改革发展的方方面面，具体主题分布如图2。

从图2所示以“慎重稳进”为关键词研究文献主题的分布来看，均未涉及发展观方面的讨论，由此为本文相关讨论留出了一定的空间。

图2 以“慎重稳进”为关键词文献主题分布

（二）“稳中求进”上升为国家宏观经济政策及“稳中求进”的研究状况

早在1988年刘国光、陈东琪两位经济学者谈及改革思路时就提出过“稳中求进”策略，［17］1990年一些关于企业规划和目标确立、具体行业发展、中国经济体制改革、国家经济宏观调控等研究中，“稳中求进”已属高频使用词汇。1996年中央经济工作会议提出1997年总的宏观经济政策应当“保持连续性、稳定性和必要的灵活性，做到稳中求进。”［18］以“稳中求进”为关键词在知网检索，结果从1988年至2010年共有496篇相关文献，绝大多数文献都属于讨论经济发展和经济改革的研究成果，2011年以后相关研究文献量大量增加，2012年达最高峰值，相关研究文献量变化趋势见图1。

图1 以“慎重稳进”为关键词文献年度分布图

2011年相关研究文献发表量之所以在陡然增加并于2012年达到最高峰值，与当时国际国内经济形势密切相关。2011年，世界经济增长放缓，国际金融市场剧烈动荡，中国国际贸易增速回落，各类风险明显增多，国际政治经济环境复杂多变，国内经济运行面临新情况新变化。在此条件下，中央召开经济工作会议决定抓住科学发展主题和加快转变经济发展方式，提出三个“牢牢把握”，即牢牢把握扩大内需这一战略基点和发展实体经济这一坚实基础；牢牢把握加快改革创新这一强大动力；牢牢把握保障和改善民生这一根本目的。从而确定2012年“……经济社会发展，要突出把握好稳中求进的工作总基调”。［19］“稳中求进”上升为中国宏观经济政策的总基调并持续得到强调。可以说，在学界先期研究和具体行业或企业先期实践基础上，“稳中求进”最终成为推动改革中谋发展的中国经济发展改革的战略策略。“移中求进”由社会经济生活领域研究性概念纳入党中央国家宏观政策，并作为影响中国经济总体走向的重要方针进一步得到学界关注。自1988年以来相关研究主题不断拓展并升级，从知网文献数据统计来看，涉及40多个主题，具体研究主题分布见图4。

图3 以“稳中求进”为关键词的文献年度发表量变化图

图4 以“稳中求进”为关键词的文献涉及主题分布图

从图4显示的信息可知，以“稳中求进”为关键词的研究成果讨论的主题涉及面广泛，服务于1990年代之初的经济体制改革需要，工业企业和农业生产等方面都有“稳中求进”目标的提出，但还没上升为发展观层面。戴园晨等著《以改革促稳定，在稳定中发展——90年代“稳中求进”的发展和改革的基本思路》一文［20］已涉及中国经济改革和发展思路层面，涉及发展观层面的讨论。十八大之后，有的研究主题已关系到新发展理念的讨论，为本文稳态发展观形成及实践的讨论奠定重要基础。

“慎重稳进”和“稳中求进”作为影响当代中国不同时期社会改革的工作方针，尽管提出时间相隔近半个世纪，两者要解决的具体问题也不完全相同，但是从观念形成和影响的角度来看，两者具有一脉相承的内在联系性。

二、“慎重稳进”“稳中求进”从工作方针到稳态发展观

“慎重稳进”和“稳中求进”都是作为党在不同时期的指导某项具体工作的方针发挥着重要影响力。二者追求目标和其所表现的价值追求都基于稳态发展观。这一发展观不是来自于某种理论预设，而是对党中央在长期处理具体、复杂的社会改革事项实践经验教训的理论总结和升华。“慎重稳进”和“稳中求进”的实践分别经历了半个多世纪和近十年，实践结果证明在社会改革中坚持稳态发展观指导实践和决策就会少走弯路，不损害党和国家事业及人民利益，在实际工作中不坚持实践稳态发展观，就会走向歧路。

“稳态”作为概念是借自于生命科学的基本概念。在生命科学研究中，传统上“稳态”概念指人体内环境及其稳定的维持，随着研究的深入，这一概念进一步延伸并引入时间的限制，即“稳态的根本特征在于一些因素的相互作用，使得在特定的时间保持特定的状况”，人体受不确定外部环境变化影响会产生“反应性稳态”、受确定周期性因素影响会产生“预言性稳态”。［21］本研究受其启示将一个社会视为一个有机体，其变革过程就如同人体变化过程。因此，“稳态”概念适于引入经济社会改革和发展过程的分析描述，这有助于提醒人们在推动社会变革过程中不仅要面对复杂性，同时提示人们任何变革都需要特定时间性或说受时间的局限性，而且，社会变革同样存在由环境造成的“反应性稳态”和受特定社会结构和文化影响的“预言性稳态”。辩证地来看，任何类型发展事实上都是事物变化或运动过程，是一个新陈代谢的过程，差别在于运动状况或运动方式，以及运动的不同方式给人们带来的经济社会效益或历史影响差异。因此，本文所称稳态发展观是指中国共产党领导各民族人民一百年来追求社会变革中以实事求是、因地制宜为原则，追求社会相对稳定的变革，这类变革在某种程度上或特定的时间段内具有相对的稳定性的变革目标，这些目标是对特定时间、环境和社会条件局限的适应性变革和外部约束的稳步突破，而不是完全不顾特定的历史条件和时代局限的激变，激变所带来的并非是人们所期待的发展，更多情况下是会演化为社会发展失衡或发生倒退。从这个意义上来说，稳态发展观本质上是马克思主义的实事求是原则的实践观和变革观，是科学发展观的组成部分。

（一）“慎重稳进”的“稳”与“进”

新中国成立之初，民族地区民主改革和社会改造面临复杂形势和多方面的困难。党中央所指示的“慎重稳进”工作方针中的“稳”主要是指依据《共同纲领》相关规定的原则和精神，依据各民族地区政治经济文化实际，在有利于民族平等民族团结原则基础上，推进民族地区社会改革和改造，特别是在新解放的地区，由于缺少牢固的社会基础和工作系统，所以需要创造一定条件后再开展有效的土地改革和民主改革，并且要求审慎的进行条件准备，一个条件成熟了，其他条件不成熟，重大的改革也不能进行。具体而言，“稳”首先获得稳定的民族关系保障，其实也就是以社会环境的稳定为核心。周恩来、毛泽东、邓小平等老一辈领导人就相关问题的讲话可为此提供明证。如新中国成立之初，邓小平在关于解决西南民族问题时讲到“我们确定，在少数民族里面，正是由于过去与汉族的隔阂很深，情况复杂，所以不能由外面的力量去发动少数民族内部的所谓阶级斗争，不能由外力去搞什么改革。所有少数民族内部的改革，都要由少数民族内部的力量来进行”，“所有这一切工作，都要掌握一个原则，就是同少数民族商量，他们赞成就做，赞成一部分就做一部分，赞成大部分就做大部分，全部赞成就全部做。一定要他们赞成，要大多数人赞成，特别是上层分子赞成，上层分子不赞成就不做，上层分子赞成才算数”。［22］“稳”的核心利益追求是“完全符合我国各族人民利益”。［23］“稳”的过程是以稳定人心、稳定民族关系、稳定社会秩序为“进”奠定牢固的社会基础和创造良好的工作条件的过程。面对一个无产阶级政党建构的新政权和实施一系列新政策，广大人民需要对其社会改革目标和具体任务有一个认识和理解的过程。在民族地区受到历史上民族关系负面因素的影响，特别是国民党统治时期对民族关系破坏性行为的影响，以及地处边远、信息不畅和文化差异等条件的束缚，民族地区人民对此认识和理解以至行动的过程肯定与内地难以相提并论。因此，“进”的目标实现以“稳”为基础和必要条件。从目标来说，“进”很明确就是要在民族地区推进生产关系、生产力的变革，消除阶级压迫和民族压迫制度性因素，为实现人民当家作主进行政治、经济和文化变革。如青海涉藏地区特别是果洛建政及民族区域自治的实施过程中，中央政府指示采取“更加慎重稳进”的方针。［24］

（二）“稳中求进”的“稳”与“进”

“稳中求进”在中国共产党的十八大后召开的第一个全国性重要会议上被确定为2012年经济社会发展要突出把握好的工作总基调。从此，“稳中求进”便从经济工作方针上升为经济社会发展突出把握的总基调，是中国共产党不断探索中国特色社会主义建设进程中，正确处理改革、发展、稳定关系的新阶段稳态发展观的主要内容。面对当时的社会条件，“稳”主要完成四项任务，即:保持宏观经济政策基本稳定，保持经济平稳较快发展，保持物价总水平基本稳定，保持社会大局稳定。“进”是发展的方向，就是要继续抓住和用好战略机遇期，在转变发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破,在改善民生上取得新成效。［25］在新的经济社会发展目标引领下，“稳”和“进”辩证统一的关系再次得到充分运用，稳态发展观得到进一步发展并落实到各项具体任务之上。

（三）新时代追求的“稳”与“进”

党的十九大开启了中国特色社会主义建设新时代新征程，确立了新目标，稳态发展观实践获得更为有利的社会环境，同时要解决更为复杂的矛盾和问题。2020年中央经济工作会议提出以优异成绩庆祝建党100周年。稳态发展观得到进一步体现，会议强调面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，2021年中国经济要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调。坚持稳字当头，“稳”政策框架为：宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底。在具体工作层面，“稳”目标更具体，即扎实做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”。“进”则要提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，科学精准实施宏观政策，努力保持经济运行在合理区间，坚持扩大内需战略，强化科技战略支撑，扩大高水平对外开放。要积极进取，坚持问题导向、目标导向、结果导向，持续用力于深化供给侧结构性改革，确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升并继续抓重点、补短板、强弱项，确保全面建成小康社会。“进”在具体工作层面还包括实现保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转“六保”目标。［26］

三、稳态发展观在民族地区土地改革、民主改革中的实践

稳态发展观形成、丰富和发展于中国共产党领导各民族人民革命、建设、改革和迈向未来的全过程。在不同历史阶段，稳态发展观在民族地区实践具体政策内容、保障方式、达成目标都有一定的差异。稳态发展观实践效果与党组织的领导强度、执行力、创新力及有效性密切相关。新中国成立之初，国家从宪法法制层面和国家机构层面为这一稳态发展观实践提供了制度保障。

（一）新中国成立初期民族地区的“稳”与“进”实践

稳态发展观在新中国成立之前就经历了诸多实践，可以说是从激进或冒进发展造成的失败中总结出来的工作方针，因此新中国成立之初，党中央决策层高度重视民族地区稳态发展观实践，借助党的组织系统有效运行和相关制度的配置，这些实践获得了空间的效力。

第一，建立请示报告制度，划定“稳”“进”事项范围［27］。新中国成立之初，针对部分民族地区党委和干部在对待出现的民族问题态度不够慎重，不及时将发生的问题和处理问题的情况向上级汇报、请示，妨害民族政策正确贯彻落实执行。为更加审慎地处理有关少数民族问题，党中央于1950年6月13日发出《中央关于慎重处理少数民族问题的指示》，这一指示要求：

一是建立请示报告制度。中央要求各地有关少数民族问题，应集中由各中央局处理，重要的问题则报告中央处理。少数民族问题必须遇事向上级报告和请示，向各中央局、分局和中央报告与请示，下级不许擅自处理相关问题且不能既不报告又不请示。如有不经报告和请示，各级党委擅自处理有关少数民族问题，因而引起事变者，被认为是严重的违犯纪律的事件，会受到相应处分。如遇紧急情况发生，除立即向上级报告和请示外，各地应只作防御和退却的处理，不得采取进攻的步骤。

二是根据当时民族地区实际划定缓进事项范围

——关于各地少数民族内部的社会改革，特别是有关少数民族的宗教信仰、风俗习惯、土地制度、租息制度、婚姻制度的改革等，必须从缓提出并需要各中央局和中央的批准。各地党委不得在少数民族的人民中提出上述改革内容并擅自发布有关这些改革的决议和口号，并不得在报纸上进行有关这些改革的宣传煽动。

——社会发展史教育课程在回、藏民族学校中暂缓开展以免引起不必要的刺激，在少数民族高级干部学校中，根据学生的觉悟程度与接受情形允许教授社会发展史时，才可进行这种教育。

——宣传工作要有重点且注意与当地实际相结合。中央要求在少数民族地区的报纸，特别是用少数民族文字出版的报纸，对于新华社所广播的汉人地区的工作经验亦不应毫无选择地加以登载，而必须加以选择或加以重编或加以注释，使之适合于当地少数民族的具体情况和具体工作步骤之后，再加以登载。当地报纸应该更多地注意登载当地少数民族中的新闻。

三是强调注意工作方式。要求在少数民族中进行工作，必须首先了解少数民族中的具体情况，并从各少数民族具体情况出发来决定当地的工作方针和具体工作步骤。必须严格防止机械式的搬用汉人地区的工作经验和口号，必须严格禁止以命令主义的方式在少数民族中推行汉人地区所实行的各种政策。

1951年2月，中央人民政府政务院发布《关于民族事务的几项决定》对推行民族区域自治及民族民主联合政府政策、培养民族干部政策及中央民族学院、西北、西南、中南各军政委员会和新疆省人民政府办理民族学院、关于民族卫生、教育、贸易工作专业会议、政务院文化教育委员会内设民族语言文字研究指导委员会、扩大中央民族事务委员会委员名额等方面的工作做出了具体安排。［28］

第二，沟通民族关系为各项社会改革创造稳定社会环境。新中国成立之初，西南西北新解放区民族关系受到历史因素的影响，多处于紧张状态。西南地区1952年时尚未进行民族识别，按照各民族自称，民族成份达一百多种，民族人口共约2000万，占全区总人口的20%左右，但是其人口分布区则占全区面积的大半，西南地区5000余公里的国防线上都是少数民族聚居区。“在各部落各支头之间，经常发生武装械斗。民族之间都有严重的历史隔阂和对立状态，也经常发生纠纷和武装冲突。”［29］当时，还受到潜藏下来的国民党特务的影响。新中国成立之初“蒋匪残余大部窜入西南民族地区，土匪、特务数目曾一度达到一百万人……他们企图以民族地区为依托，利用地区辽阔，交通不便，民族隔阂等条件，阴谋建立所谓“陆上台湾”，进行长期顽抗。蒋匪帮并在各民族地区布置“应变计划”，唆使土匪、特务进行长期潜伏活动，散布谣言，挑拨人民解放军和各民族的关系，在各地组织暴乱。”［30］人民解放军和地方干部进入民族地区后，在“慎重稳进”方针指导下，着力沟通民族间的感情，广泛宣传民族政策，并为各民族人民做好事做实事，大大消除了民主隔阂，密切了民族关系。“在民族团结的工作上树立了良好的榜样，从而改变了少数民族对汉人的观感，更进一步地改善了民族关系。如进军西藏的部队，提倡“高原化、康藏化”，学习藏文、藏语，尊重藏族人民的风俗习惯和宗教信仰的自由，即使在雨里、雪里，也不住民房、不进喇嘛寺庙。在他们初到康北时，由于公路尚未修复，粮食供应困难，他们就挖“地老鼠”、采野菜来吃，“宁肯饿死也不违犯政策”。藏族人民受到了深切的感动，称他们为“嘉色巴”（新汉人），帮助他们购买粮食，并组织十五万人、十万头牦牛，支援进军西藏，以加速西藏的和平解放。”［31］人民解放军和地方政权执行党的民族政策，积极调节民族纠纷，协调民族关系，据不完全统计，西北地区在解放初的两年多时间里，共调解3000余件纠纷，西康省1年左右调节2400余件新旧纠纷，大凉山彝族地区自1951年10月至1952年8月就调节2200余件纠纷。西北临夏地区的回、汉纠纷，甘、青边境藏族的甘加、甲吾两部落的草山纠纷，以及大凉山彝族内部多年来的打冤家纠纷等，都在人民政府积极帮助调解下，得到了公平合理的解决。［32］

自1951年党中央先后派出三个民族访问团赴西南、西北和中南各民族地区访问，传达党中央对民族地区的关怀并宣传党的民族政策。在新中国成立两年多的时间里有18个各种民族团体计900余人到北京参观，1950年举行国庆大典时有40多个少数民族代表进京观礼。［33］

第三，以稳定民族地区社会秩序和变革生产关系为核心的实践。新中国成立之初，民族压迫制度被消除，稳定民族地区社会秩序，采取稳妥的方式改革民族地区固有的社会制度，使人民群众获得真正解放，为政治、经济、文化、卫生等各项社会事业发展创造条件，成为稳态发展观在民族地区实践的重要内容。为此党和政府开展了如下具体实践：

一是建立地方民族民主联合政府保障杂居区少数民族在地方政权中的平等权利。新中国成立之初，依据共同纲领关于民族政策原则，在民族人口杂居区，为保障少数民族在地方政权中的平等权利，决定成立地方民族民主联合政府。当时，建立民族民主联合政府的区域范围为：

——境内汉族人口占绝对多数，但少数民族人口数量10%以上的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；

——少数民族人口达不到境内总人口数的10%，但民族关系显著，对行政发生多方面影响的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；

——民族自治区内汉族居民特别多的地区；其他特殊情况，经大行政区人民政府或中央人民政府政务院认可，有必要建立民族民主联合政府的地区。

同时也规定了人民代表会议各民族代表名额、人民代表会议的协商委员会委员名额和人选，并强调会议使用本民族语言、文字及会议中重要报告、文件和发言，尽可能译成参加会议的各民族的文字，或配备译员作口头翻译和少数民族代表提案等问题处理原则。［34］到1952年1月，全国各地已建立165个不同层级的民族民主联合政府。

二是在少数民族人口聚居区有步骤有计划地推行民族区域自治。1950年、1951年各民族人口聚居地区开始推行民族区域自治试点工作，有的民族自治地方是在中央访问团直接指导下建立起来的。比如，1950年11月成立了西康省藏族自治区（1955年改为甘孜藏族自治州）和1951年8月成立的广西龙胜各族自治区，都是新中国成立之初较早建立的不同层级的民族自治区。据甘肃省人民政府民族事务委员会报告，1950年在东乡族聚居的东乡、蒙古族聚居的肃北、藏族聚居的武坪、以及夏河、卓尼、天祝等地，先后建立民族自治区，各级政府协助各自治区进行干部调配，有利地领导了当地社会秩序的安定。［35］1952年随着《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的颁布，民族区域自治实践进一步规范。自1952年8月至1954年9月《宪法》公布前，全国建立了53个民族自治区，其中相当于专区级的23个，县级31个。［36］

三是消除匪患确保人民生命财产安全，“巩固的建立人民的革命秩序”。新中国成立之初，湖南（主要是湘西）、广西、广东、云南、贵州、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆等民族地区都存在着严重的匪患。这些地区的土匪武装袭击基层人民政府、残酷杀害政府干部和群众积极分子，奸淫抢劫，无恶不作。据统计，当时云南境内就有土匪148股，是全国匪情最严重的地区之一，西北5省中，甘肃境内有67股土匪，青海省主要有活动于西宁及贵德东北部的马匪，陕西省境内有40股土匪，宁夏有马绍武、田子喜股匪，新疆则主要为活动于北疆的乌斯满及活动于青新边区的哈力拜支等股匪。［37］1950年3月18日，中共中央发出《关于镇压反革命活动的指示》，［38］民族地区消除匪患斗争成为巩固新中国构建民族地区社会秩序稳定的重要举措，剿匪过程也是人民群众认识和了解党和国家民族政策的过程，更是深入实践稳态发展观的过程。据统计，自1950年至1953年底，历时四年，这些地区共歼灭匪徒240余万人。其中，仅在广西十万大山、六万大山和大小瑶山一带被歼土匪就达47万余人。［39］剿匪胜利对于保障人民群众生命财产安全、巩固新生的人民政权具有重要意义，也为新解决民族地区土地改革等变革提供了重要社会保障。

四是土地改革和民主改革重构民族地区农村牧区生产关系，人民获得应有的经济生活保障。

——农区的土地改革。［40］土地改革是农村各民族人民群众获得经济生活保障的重要途径，也是生产关系变革的关键之一。“各地办法都是先制订计划，训练干部，重点试验，而后由点到面，稳步前进。这是有领导的、有准备的、有步骤的、并有秩序的运动。”［41］土地改革不仅要回应人民群众对土地的诉求，还要顾及多样的土地制度、脆弱经济状况、边远地理位置和社会发育等多方面的因素。因此，新解放区基本采取分期分批稳步进行土地改革方式，针对不同类型地区采取不同的改革政策，充分注意了稳态发展观实践对环境的关注。依据民族地区农村土地关系和制度状况，土地改革大体分为四类地区分别施策：即被判断为发展水平与汉族地区基本相同的地区（广西等）、被判断为土地制度处于封建农奴制和奴隶制地区（四川涉藏地区、彝区和甘肃、青海涉藏地区）、云南省边疆的傣族、哈尼族地区、被认为社会发育尚在原始公社末期，民族内部阶级分化不明显的少数民族地区（云南的景颇、傈僳、独龙、怒、布朗、佤、基诺、德昂等民族，以及内蒙古和黑龙江地区的鄂伦春、鄂温克族和海南的部分黎族等）。这四类地区分别施行与汉族地区土地改革政策相同的政策、基本实施对原土地占有者的赎买政策、协商上层放弃剥削并保障生活水平不下降政策和组织互助促进生产，逐步改造原始落后因素和旧生产关系政策（即通常的直接过渡政策）。在此过程中，第一类地区也有政策的灵活性，比如，虽然有的地区实行和汉族地区相同的土改政策，但是，遇到特殊环境，如当时的绥远省和西北回族地区，由于土地关系与复杂的民族关系和宗教关系相关，因此，采取了有利于民族团结的措施，改革基于少数民族群众自愿，且有当地少数民族参加，同时做好民族宗教上层人士的统一战线工作，尊重少数民族的宗教信仰和风俗习惯等，分配土地时发扬各族群众互敬互让、彼此照顾、互相调剂的精神。1952年5月17日，毛泽东主席在签发《中共中央关于新疆土改工作的指示》时强调：“在新疆农业地区，今年实行土地改革，消灭地主阶级，这是一个坚决的革命的进攻，不容动摇。但在实行这个进攻的具体步骤上，必须十分慎重，切戒急躁。必须准备充足的力量，一步一步地实行进攻，以便获得全胜。在新疆实行社会改革，充分地估计到民族和宗教特点，有意识地在民族和宗教问题上做一些让步，以换取整个社会改革的胜利，是完全必要的。”［42］由此，在新疆社会改革执行保稳求进之策，分三步才完成土地改革，实行了保护畜牧业、保留宗教土地、同地主阶级斗争时实行区分对待政策等。［43］民族地区正是在保稳求进中完成少数民族农村重大社会改革，使这些地区各民族群众社会生产生活步入全新的时代。

——牧区的民主改革。中国辽阔的牧区，主要分布在内蒙古、新疆、青海、甘肃、西藏等境内。牧业生产与土地的关系具有特殊性，牧区生产关系同农业区也有较大的差别。在老解放区牧区民主改革已形成较为成熟的政策，这套政策和措施既可以保护牧区脆弱的经济并推动其发展，又有利于社会的稳定并且可以为进一步的改革创造条件。这套政策措施的主要内容包括：保护牧场，保护畜群，实行牧场公有、放牧自由；不斗不分、不划阶级；牧工牧主两利；帮助劳动贫苦牧民发展生产。废除封建特权、超经济剥削及由此而产生的牧民和牧工的人身依附关系。［44］

民族地区土地改革和牧区民主改革的完成，为社会主义改造创造了良好条件。受“左”倾冒进行为的干扰，“慎重稳进”的工作方针未能得到持续执行，稳态发展观也未在后续社会主义改造中得到切实丰富和发展。

第四，在政治稳定基础上推动地方经济社会全面发展的实践。在推进民族地区民族关系改善、政权稳的定同时，党和政府也积极推进不同民族地区的经济社会的全面发展。首先，新中国成立之初在经济方面重点发展贸易。人民政府采取以公平合理的价值政策，在各少数民族地区收购土产、供给日用必需品，提高了土特产品的价值，降低了日用品价格，初步改善了少数民族的经济生活。“各地贸易部门，在少数民族地区已先后设置了七百五十个企业机构，组织了大批的流动贸易小组，并吸收了一千七百多个少数民族干部参加贸易工作。由于贸易工作的开展，促进了物资交流，刺激了生产，使少数民族地区的农、牧、工商各业都有了发展。”［45］各级政府从各民族地区实际需求出发，帮助其提高生产，改善生活。一方面，给予物质的帮助，比如提供免费的种籽、农具，以及尽可能的生活救济；另一方面，加强基础设施建设，给予民族地区各类生产以技术支持和帮助。同时，为其传统经济生产变革提供便利，比如“在牧业区则大力防治兽疫，保护牧场，改良水草，提倡储草打井，发放牧业贷款等”。［46］

为尽快改变民族地区医疗卫生条件，新中国成立之初中央“人民政府先后拨出专款，用于少数民族地区的卫生事业，并先后派出八个防疫大队和医疗大队（包括三个访问团的医疗组），到少数民族地区进行工作。各地方人民政府组织的防疫队，据不完全统计，西北有六个，西南有二十六个，中南有十一个，内蒙有十一个，绥远有二个。各少数民族地区的卫生机构，也在逐步建立：如卫生院（所），西北有八十所，西南有一百六十一所，内蒙有二十五所。”［47］

帮助民族地区培养干部，建构相应的培养干部的培训体系，同时，在恢复、整顿基础上，发展民族地区基础教育。到1952年“据不完全统计，全国少数民族地区，已有小学九千一百所，学生八十六万六千余人；中学一百三十多所，学生三万五千六百余人；大学一所，学员四百八十余人。但各地发展极不平衡，内蒙古自治区，百分之六十以上的学龄儿童已经入学，但也有些少数民族地区根本没有学校。”人民政府非常重视帮助少数民族发展语言文字，到1952年，中央民族事务委员会已翻译出版蒙、藏、维文图书共20余万册。［48］

总之，稳态发展在这一时期以“慎重稳进”为表现形式，依据不同民族地区政治、经济和社会环境，改进民族关系状态，推进社会改革和发展，稳定地建构了经济社会新秩序，各民族经济社会文化教育卫生诸多发展纳入国家发展轨道。“慎重稳进”工作方针在情况特殊的西藏地区坚持和执行相对更长，1956年12月毛泽东还指示西藏工委，西藏6年内可以不进行民主改革，主要是等待各方面条件的成熟。同时也指出如果受外国指挥的反叛分子通过战争和叛乱破坏十七条协议，就有可能激起劳动人民起来推翻封建制度，建立人民民主的西藏。［49］

（二）改革开放期间民族地区“稳”与“进”的实践

正如邓小平曾经指出的，“建国头七年的成绩是大家一致公认的。我们的社会主义改造是搞的成功的，很了不起。……从工作来看，有些时期在有的问题上是急了一些”［50］稳态发展观总体上在新中国成立最初的7年间各项事业发展中得到广泛实践，在民族地区的实践也十分有效，特别是在构建新型民族关系方面取得空前成就。随着过渡时期的结束和全面建设社会主义的开始，稳态发展观在党的全局工作实践中不断受“左”思潮的冲击，党的全局工作需要在不断纠正“左”的干扰中推进。受大环境的影响，稳态发展观在民族地区的实践受到局限。尽管如此，在不断同“左”的思潮和行动斗争中多数民族地区工业经济、基础设施、公共服务条件等方面都逐步改善。党的十一届三中全会之后，中国共产党从“坚持真理，修正错误”辩证唯物主义立场出发，提出“解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针”［51］并将党的工作重点转移到社会主义现代化建设目标之上，稳态发展观重新获得在民族地区各项建设中的实践。特别是1992年以后随着市场经济改革步伐的加快，促使民族地区加快参与全国市场竞争，同时由于中央政府出台的财政金融优惠政策、对口支援、西部大开发、兴边富民等各类专项政策，大大推进了各民族自治地方与发达地区经济社会发展合作，民族自治地方经济从总量、结构、增速等方面都跨上了新的发展台阶。各民族自治地方经济总量增长图示见图5。

图5 民族自治地区生产总值增长图标（1992～2017年）

民族自治地方是多为以农牧业为基础产业的区域，但是随着经济体制改革和市场经济的发展，各民族自治地方的经济结构发生了重要变化，三个产业的比重日趋平衡，第三产业的比重在地区生产总值构成中平稳上升，具体变化态势见图6。

图6 民族自治地方地区生产总值构成变化图示（1992～2017年）

民族自治地方在经济总量增长、经济结构调整和经济增速提升的条件下，加之中央政府和发达地区的对口支援，教育卫生文化社会服务等方面也大有发展，具体发展指数见表1。

从表1数据信息可知，无论是各级学校在校生还是专任教师在20多年的时间里都成倍增加，说明民族地区的基础教学和高等教育都在同步发展，从出版量来说，图书、杂志、报纸出版都有显著增长。事实上，很多民族地区手机信号覆盖也达到了非常高的水平，人们获取和传递信息的方式已发生了革命性的变化，出版行业创新已取得新成果。民族地区医疗卫生发展步伐虽然也在加快，但是相应的改革还没有完全落实到位，基层医疗专业卫生人才缺乏仍然是客观事实，是亟待要补的短板。2010年以后城乡社会保障也得到逐步发展并取得成效。几个重要年份主要社会发展速度指标见表2。

表1 民族自治地方几个重要年份主要社会发展指标表 单位：万人/万册/万张/个

表2数据信息直观显示出民族自治地方教育、文化、卫生、社会服务增长率的基本情况。除普通小学在校生和专任教师平均增长速度减弱外，其他所有各项均处于增长状态。

表2 民族自治地方几个重要年份主要社会发展速度指标表 单位：%

续表：

民族地区经济社会发展除在总量、增速、生产力水平等方面都取得了整体进步外。在消除绝对贫困人口、生态文明建设等多方面取得成就，比如“十三五”期间广西全区地区生产总值增长3．7%,固定资产投资增长4．2%，进出口总额增长3．5%，经济基本盘稳，经受住了大疫之考。经济发展实现三个新跨越：综合实力新跨越、基础设施新跨越、开放合作新跨越。2020年实现全面消除绝对贫困，634万建档立卡贫困人口全部脱贫、5379个贫困村全部出列、54个贫困县全部摘帽。实现了“四个持续提升”：发展动力活力持续提升、生态建设成效持续提升、基本公共服务水平持续提升、人民生活水平持续提升。［52］云南省“十三五”规划目标也基本实现，全面建成小康社会、脱贫攻坚取得决定性成就。开启新时代发展新目标。

总之，历经改革开放四十余年奋斗，使民族地区稳态发展观的实践与党的全局工作稳态发展同频共进，为推进民族地区现代化发展奠定了坚实的基础。

（三）稳态发展观引领新时代新发展阶段民族地区现代化

2021年是中国共产党诞生一百周年，也是“十四五”开局之年。正如习近平总书记指出的“‘十四五’时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。”［53］新阶段是国家建设社会主义现代化国家的新阶段，民族地区要同步建设现代化，就需要强化发展党的全面领导，团结各族人民共同奋斗，在新时代的新征程中完成社会主义现代化国家建构新目标。在此背景下，稳态发展观仍需统领各民族地区现代化发展路径选择。稳中求进工作总基调仍是新时代新阶段应对世界百年未有之变局的战略选择，也是稳态发展观在这一历史时期经济社会发展中坚持的原则之一。民族地区在此期间必将按着新发展阶段要求，推进稳态发展观的实践。

第一，充分发挥经济社会发展中长期规划指导作用，保障稳态发展观的实践。习近平总书记指出“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”［54］这种方式为稳态发展观依据具体的环境条件采取更符合时代要求的政策措施提供了保障。在中长期规划指导下的发展突出特点在于其发展方向稳、目标稳、措施稳，由此保障了“进”的方向和目标符合中国特色社会主义现代化和党的第二个一百年的奋斗目标要求。

第二，新发展阶段必将要求在拓展新发展格局，各民族地区需充分认识本地区的特点，密切结合国家中长期发展规划目标，发挥各地区沿边沿海优势，多渠道拓展民族地区高质量发展途径。稳就业、稳金融、稳增长、稳社会、稳外贸、稳外资等等具体稳态措施时都需要以积极进取改革驱动力，探索符合本地条件和利于实践稳态发展的新业态、新产业、新商业模式和良好的营商环境，培育市场新主体等。广西、内蒙古、云南等省区2021年的政府工作报告中对本地区发展具体的目标安排都更符合稳态发展观要求。如云南提出：立足扩大内需，注重需求侧管理，依托强大国内市场，最大限度激发潜在动能，牢牢把握发展主动权。实现城镇新增就业50万人，农村劳动力转移就业1500万人以上。［55］

第三，借助内外双循环打破不平衡不充分对本地发展的约束，推动区域经济提质增效。多数民族地区都沿边沿疆，这些地区都需强化改革开放，以改革开放促其沿边沿疆发挥更有利作用。如广西2021年就提出以面向东盟合作为目标的更好服务“一带一路”的开放合作高地和奋力打造国内国际双循环重要节点枢纽。［56］云南则提出：推动改革和开放相互促进，打造“大循环、双循环”的重要支撑，提升对南亚东南亚的辐射力。［57］

第四，抓住科技人才队伍建设这一关键环节，构建与发达地区对口合作模式积极参与国家建构科技、教育、产业、金融紧密融合的创新体系。高质量发展需要有强大的科技力量的支撑。内蒙古自治区政府所安排的2021年九项工作任务中就提出“深入实施‘科技兴蒙’行动”，建立上海交大内蒙古研究院、中国农科院内蒙古草业与草原研究院，并使区内高新技术企业突破1000家。［58］

总之，中国共产党领导各民族人民进行革命、建设、改革和发展进程中，稳态发展观是在与一切激进或“左”的发展行为斗争中不断丰富和发展，并从处置区域、具体事务上升华至国家发展战略规划层面。稳态发展观以实事求是为基础积极应对经济社会发展中的各种困难和挑战，以稳步前进为目标着眼于长远和大局以求实效。稳态发展观的进一步实践必将为实现各民族对美好生活的想往的实践活动提供更为有效的理论指引。