科研事业单位财务内控管理建设探析

杨然 中国科学院深圳先进技术研究院

引言

2019年科研事业单位经过政府会计制度改革，完成收付实现制、权责发生制并存，双系统、双报表管控。经过一系列举措，科研事业单位经济业务管理滞后，内控意识薄弱，项目资金绩效不合理的问题显现，因此科研事业单位所面临的风险也日益凸显。根据吕文栋教授创新性提出企业风险管理的实质是：“守住底线”和“拓展空间”。面对风险改变视野的角度从“治病”到“强身”，从事后的损失控制变为事前的价值创造，能积极帮助企事业单位应对风险挑战。

COSO企业风险管理和内部控制是不同的概念，“企业风险管理”在不断的发展过程中慢慢演变为中国版本的“内部控制”。依据财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委发布的《行政事业单位内部控制规范》规定，科研事业单位针对风险管理更是局限于内部控制这一个方面。内部控制贯穿于单位各项经济活动的全过程，即通过制定制度、流程和执行程序，保全财产安全、财务信息真实完整，预防腐败、防范舞弊，合理保证单位经济活动合法、合规。

科研事业单位不以营利为目的，通过财政拨款，以科技成果助力经济社会高质量发展。因不以营利为目的，而是以科研任务为核心，故风险管理意识淡薄，很少有科研机构设立单独的风险控制部门，大多科研事业单位设置了法务部门或者审计监察部门以进行内部审计工作。作为研究机构，往往承担着国家重大科研任务，是建设创新国家和世界科技强国的有力支撑。因此，科研事业单位加强内部控制，对建立良好的财政体系，提升科研机构管理水平和防腐能力，保护国有资产安全、增强服务公共效能具有重要意义。

一、科研事业单位内控管理的现状

在“放管服”背景下，随着政府会计制度改革的落地，扩大高校和科研院所相关的自主权不断推进，科研事业单位管理经济业务的水平滞后和效率低下问题越来越严重，健全制度、完善内控机制不得不提上日程。自2014年五部委提出的内控规范发布实施以来，各科研事业单位积极推进单位财务内部控制体系建设，取得了一定的成效，但在实施中仍存在很多问题。

（一）管理层对内部控制缺乏足够的重视

首先，单位内控意识相对薄弱，没有发挥内控制度应有的效用。每年以交表的形式完成《××年度行政事业单位内部控制报告》，但报告的监督约束作用不够明显，缺乏有效的内部控制风险评估机制。

例如：内部控制报告分两个层面：单位内部层面控制建设和业务层面控制建设。

单位内部层面的控制建设包括汇报。一、内部控制机构组成情况 一般是“单位一把手”作为内控负责人，内审部门牵头、财务部门监督配合。二、内部控制机构运行情况 如：单位“三重一大”事项通过集体议事决策机制形成决议次数、开展内部控制专题培训次数、本年单位是否开展内部控制评价、以何种方式开展评价等。三、权力运行制衡机制建立情况 如：是否定期轮岗对重点领域的关键岗位，是否分岗设权，分事行权，是否依职定岗、分岗定权、权责明确。

业务层面内部控制包括：（1）预算管理；（2）收支管理；（3）政府采购管理；（4）国有资产管理；（5）建设项目管理；（6）合同业务管理。汇报的报告涉及六大业务的职责及其分离、轮岗情况、内控制度是否建立和更新等（见表1）。

表1 业务层面内部控制制度建设情况

《行政事业单位内部控制报告》，固然对强化行政事业类单位的内部控制建设有指引作用，但报告的监督约束作用不够明显。比如单位开展内部控制专题培训寥寥无几，缺少相关理念的宣传，单位以“自我评价的方式”开展内部控制评价缺少客观性、科学性，对重点领域的关键岗位很难推行轮岗管理的现状等，这些是内控报告的关键指标，但是单位内部执行的质和量缺少考核，更缺少监督。

（二）规章制度、业务流程存在漏洞

如果说针对既有的风险强调的是“守底线”，经常出现的结构化的问题就需要内控来解决，处理的依据是单位健全的规章制度、业务流程。但目前科研单位业务流程并不十分完备，缺少足够的操作去填补这些制度的空白。

例如：政府采购业务管理中关于科研资产购置不合理的情形有：一是购买与科研相关性不强的材料或仪器设备，有些课题组未按照任务书设备清单，随意采购日常办公设备；二是重复购置仪器设备，不同课题组之间各自为政，为了应付结题重复配置资源，造成设备使用率不高和严重财务浪费。

导致上述情形的原因主要有以下两方面：一是科研单元对国有资产的认识和重视程度不够。“经费私有”的观念依然存在，资源共享意识不够；二是国有资产内控管理仍存在不足。财务人员对科研活动特点把握不准确，无法对购置的科研资产与项目的关联性、合理性做出较为准确的判断；项目管理部门不熟悉财经法规，容易忽视经费使用的有效性与合法性。

再如：行政事业单位严格控制三公经费，公务招待费是很多科研单元难以报销的费用，根据现实的情况公务招待费允许在横向课题报销不可以在纵向科研项目经费中列支，但是横向难以覆盖所有的招待费，个别助理和经办人就以来访差旅的理由把餐费放在专家来访的差旅费用中报销。而差旅费的制度并未对来访的餐费做出相关的规定，因此出现了制度的空白，管理上的漏洞。

二、促进科研事业单位坚守底线和拓展空间的主要措施

（一）改善单位内部控制环境

由于科研事业单位财务内控在单位层面、政府采购管理、资产管理等方面存在的问题及产生的原因，需从增强内控意识、建立健全制度、规范权力运行、完善内部控制的评价与监督体系等不同维度来提升科研事业单位的管理水平。具体对策如下：改善内控环境，强化内部流程控制，全面营造良好的内控氛围单位领导要提高对单位财务内部控制的认识，主要学习内部控制规范的理论、原则、控制方法、风险评估程序、风险管控措施、自我评价要求等。结合单位实际情况，按照内控要求，有效实施内部控制，将内部控制管理覆盖单位经济活动全过程。同时，政府会计制度改革对单位领导层的管理意识有正向影响作用，更推动单位提升自身的整体治理水平，因此单位负责人必须增强内控意识，逐步提升单位整体风险防范能力。

（二）提供价值增值服务

审计监察部一般是内部控制建设的牵头部门，因此内部审计工作目标不仅是做好事后检查职能——“监督评价治已病”，还应该发挥事前预防作用——“建言献策防未病”，“治病”和“强身”双管齐下。从事后的损失控制变为事前的价值创造，通过了解科研人员的需求去发现经费管理政策约束要点和单位流程制度中的堵点，充分发挥管理咨询服务价值。内部审计是企事业单位内部的自我检查，应一方面通过审查已发生经济事项，对单位内部的预算执行、经济业务合规、合法性进行监督和评价，另一方面通过监督评价明确流程制度和管理方法中需要改进的方向，提出专业的咨询建议，优化管理方法，促进科研业务工作合法、合规、顺畅开展。

（三）强化底线法则

科学技术的发展和应用一方面促进社会经济的发展，一方面又伴随着大量的弊端，似一把双刃剑。健康向上的文化、携以法律和制度的规范勒紧科技伦理道德的缰绳，才能弘扬科技的正面效益，扼制其负面影响。科研活动需要伦理和法律的约束，否则会引发科研诚信危机，破坏科研秩序。然而法律只能约束治理失范行为，不能从源头治理。只有加强科研伦理道德体系建设，才能从源头上遏制失范行为的发生。国家科技伦理委员会通过《国家科技伦理委员会组建方案》，表明科技伦理建设进入最高决策层视野，成为推进我国科技创新体系中的重要一环。对科研目标来说，成果和创新重要，遵守伦理道德同样重要。科研单位应该明白，科技伦理不是研究的障碍。伦理加强、道德规范、法律约束能更好地推动科技发展，反之，问题频发则会使整个科技界受损。

结语

综上所述，近10年来，科研经费投入的占比不断加大，在科研经费一直“松绑+激励”的政策背景下，科研事业单位在发展中所面临的竞争压力不断增加，对于科学研究机构单位而言，要想在未来实现良性可持续发展，就必须牢固树立坚守底线思维，才能真正防止一些不良社会影响因素的出现。从传统的“损失控制”转变为“价值创造”，在坚守底线的同时，不断“强身”创造持续竞争优势的能力，才能进一步拓展空间。