“警察下乡”模式探析——基于典型地区农村警务实践

□陆麒冰，王欢欢

(中国人民公安大学，北京 100038)

十九届五中全会提出“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”。[1]农村的平安建设属于平安中国的重要部分，是建设平安中国的基础。改革开放以来，“乡政村治”取代了“政社合一”的人民公社治理体制，农村社会开始了自治治理模式的探索。但由于仍然沿用城乡二元体制，农村的公共服务和公共事务需要由村庄自己承担，而事实上大部分的村庄没有资源和能力提供公共事务和公共服务。[2]市场化和户籍管理制度的放宽，使大量农村劳动力外出务工，农村呈现“空心化”趋势。农村人口的大量流出，使相当一部分的农村治保会、联防队名存实亡，治安防范工作无人组织、无人开展、无人落实，农村治安防控体系接近瘫痪。家族势力、宗族势力、黑恶势力等趁机跟进，社会矛盾凸显。农村群体性事件、黄赌毒等治安案件、多发性侵财刑事案件高发，公然对抗国家公权力的现象也时有发生，严重影响基层政权稳定。

在此背景下，2006年公安部出台《关于实施社区和农村警务战略的决定》，开始全面实施农村警务战略，警察力量开始向农村社会延伸。同年年底，各地区公安机关已在农村建立7.1万个警务室并配备9万名驻村民警，同年全国发生的入室盗窃案件比上年下降4.9%，入室抢劫案件下降16.1%，农村防范工作进一步强化，农村警务工作受到了社会各界和广大群众的一致肯定。[3]随后，各地公安机关深入贯彻《关于深入开展农村平安建设的若干意见》和《关于深入推进农村平安建设的实施意见》，大力推动“平安农村”建设，着力解决影响农村治安秩序的突出问题，依法严厉打击农村的违法犯罪活动，极大地改善了农村社会的面貌，也为农村创造了稳定的发展环境。党的十八大以来，各级公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”， 把社区农村警务建设置于基础性、战略性地位，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，进行了一系列的实践探索。较为典型的有河南的“一村(格)一警”、甘肃的“治安户长制”和四川自贡的“全民见警”模式。

一、“警察下乡”的地方模式及其特点

(一) “一村(格)一警”模式及其特点

1.河南“一村(格)一警”模式

河南省是农业大省，其农村地区面临人口多、警力少、治安状况复杂、基础工作薄弱的现实情况。[4]2014年河南省公安厅为提高公安机关驾驭社会治安大局的能力，结合新密等地“一村一警”的实践经验，在全省农村地区推行 “一村一警”警务模式。旨在进一步推动警力下沉，实现警务前移，从而破解河南广大农村地区的警力不足、农村基层基础工作薄弱、治安状况复杂的情况。经过6年的接续发展，河南的“一村一警”警务模式已建起“一村(格)一警”长效机制，实现了“村村有警、周周见警”。这里以河南省在新密市试点的“一村(格)一警”警务模式为例。

新密市试点的“一村(格)一警”的总体做法如图1所示。从顶层管理到农村基层，实行由市公安局党委、“一村一警”活动办、派出所、警务室、警务工作站构成的“五级”工作模式。以农村地区的5-8个行政村建设一个警务室，或每个农村派出所不少于2-3个警务室为标准，配备专职的社区民警，在未设立警务室的行政村设立警务工作站。从县公安局治安、刑侦、交警等部门挑选适合和熟悉当地情况的民警，或招聘专职辅警分包行政村，构建起以社区民警为主体、以包村民(辅)警为补充的“一村(格)一警”长效机制，确保所有行政村、社区达到“一村一警”或“一村多警”。同时在此基础上建立了“一村一警‘1+1+5’”工作机制，推动社区民警、包村民(辅)警进入村“两委”班子，兼任村副支书或村主任助理，参与村(社区)内治安维稳等事项决策。截至2019年8月，新密市公安局18个派出所，共设置60个警务室，290个警务工作站，一村一警社区民(辅)警全部在村两委班子中任职。[5]

图1 “一村(格)一警”模式

2.河南“一村(格)一警”模式的特点

首先，农村地区辽阔，自然村分散，建立以社区民警为主，包村民(辅)警为辅的“一村(格)一警”工作模式。其以农村警务室为点，通过辐射周边警务工作站，编制点线面连接的农村社会治安防护网，进一步加强基层公安机关对农村社会的覆盖率。

其次，由派出所民警专职负责农村社区警务工作而不参与派出所的日常事务，能够确保社区民警有充足的时间走出警务室沉在群众中，把农村基础警务工作做细做精；同时结合本地区的治安状况，有的放矢，选派合适的民(辅)警包村，通过与社区民警的协调配合，共同破解当地的治安治理难题，提高农村基层社会的治安防控水平。

再次，推动社区民(辅)警在村两委班子中任职，将社区警务无缝嵌入农村社会治理体系，推动基层警务和村治理的深度融合。这些“穿警服的副书记和村助理” 的到来在整合各方力量化解矛盾纠纷、进行安全隐患排查、开展联合执法等方面发挥着重要作用，有效解决了农村基层党组织薄弱问题，增强了基层党组织的政治功能和治理能力，为村“两委”开展工作提供了强有力的支持和法治保障。

河南的“一村(格)一警”警务模式，通过“警力下沉，保障下倾”，设立警务室和警务工作站，下派社区民警和机关民(辅)警的方式，将警务力量进一步延伸至行政村。同时推动农村社区民(辅)警任职于村“两委”班子,发挥民警的职能优势和桥梁纽带作用，让基层警务工作和农村社区工作有效联接，形成优势互补，切实增强了对农村基层社会治安力量的整合程度，提高了农村社会治安治理水平。

(二) “治安户长制”模式及其特点

1.甘肃“治安户长制”模式

近年来，甘肃省公安机关紧盯农村地区长期以来的警务资源不足、治安防范薄弱等治理难题，结合本地实际情况积极探索创新推行“治安户长制”，使公安机关的警务力量进一步由乡镇向行政村和自然村延伸。这里以甘肃省在庆阳市正宁县试点的“治安户长制”为例。

庆阳正宁的“治安户长制”主要做法如图2所示。在正宁县委、县政府的统一领导下，组建以行政村(农村社区)、自然村主任为主体，总体上由公安局党委书记、局长任组长，县公安局政委和各乡镇镇长、县直有关部门主要负责人任副组长，各乡镇分管综治维稳的领导、县公安局党委联所领导、各派出所所长为成员的“治安户长制”工作领导小组协调、推动和落实，各辖区内由乡镇政府、县直各部门管理和协调，乡镇综治中心、派出所、村委会等组织机构共同负责指导和培训，各行政村(社区)内由中心治安户长直接负责管理的治安户长队伍。在授权范围内履行“八大员”(1)八大员：信息核采员、普法宣传员、治安防范员、户籍协管员、纠纷调解员、情报信息员、帮教转化员、义务交通员。职责，协助相关单位做好治安防控工作。[6]

图2 “治安户长制“模式

2.甘肃“治安户长制”的特点

首先，在正宁县委、县政府的统一领导下，通过高位推动，组建“治安户长制”工作领导小组。负责具体工作的统筹落实，聚合有关部门在农村基层社会治安领域的职能权限，形成合力推动，避免政出多门，各管一摊。

其次，将“治安户长制”与农村网格化管理和治保组织融合发展，将有关部门在农村社会治安防控领域交叉职能由治安户长专门负责协助配合，有利于将分散的基层国家权力进一步整合，减少行政成本，提供工作效能，避免重复办公，整合行政资源。

再次，治安户长制在原来的基础上，通过依靠党的基层组织，吸收本辖区内的村主任、村(组)干部等农村精英进入户长队伍。这样可以充分利用已有资源并获得村级组织支持，同时还能发挥治安户长“本土化”的优势，推动农村社会治安防控工作的顺利开展。

“治安户长制”坚持新时代“枫桥经验”，依靠党的基层组织，深化农村社会治理辅助力量，将农村精英吸收进治安防控队伍，发挥其人熟、地熟、情况熟、群众基础好的优势，专职负责有关部门特别是公安机关在农村开展治安防控工作的协调配合。进一步整合农村社会的行政资源，加强农村基层社会治安管理，有效延伸公安机关管理服务触角，提升农村社会治安治理现代化水平，为全力推动乡村振兴提供稳定的社会环境。

(三) “全民见警”模式及其特点

1.四川自贡市“全民见警”模式

四川省自贡市沿滩区的“全民见警”模式，旨在进一步深化农村社会治安防控体系，发挥巡逻防控工作在农村社会预防、发现、打击违法犯罪中的作用，使警务力量通过常态化的巡逻方式，有效地深入到农村基层社会，解决农村地区见警率低，违法行为无人管理，群众报警求助难的问题。通过将巡逻防控与开展公安基层基础工作相结合，在一定程度上缓解了农村警力不足的问题，增强了对农村社会治安的控制力，有效破解了农村防控工作薄弱的难题。

自贡沿滩分局“全民见警”的主要做法如图3所示。通过推行巡逻防控和接处警一体的运作模式，组建30人的巡逻队伍，设立6支巡逻中队，配备警用交通工具、单警装备等相应的警用物资。由该巡逻队伍围绕巡逻盘查、道路交通安全管理、治安基层基础信息采集等公安机关职能职责，常态化开展农村路网巡逻防控，[7]解决农村见警率低、群众报警求助难等问题，提高农村群众的安全感和满意度。

图3 “全民见警”模式

2.四川自贡市“全民见警”模式的特点

首先，组建专职化巡逻队伍，常态化地开展农村治安巡逻防控工作。避免了原来乡镇派出所民警兼职巡逻防控，进而使巡逻防控工作无法达到预期成效的情况出现。

其次，通过巡逻防控和接处警一体的运作模式，在巡逻过程中既能实时开展公安机关基层基础工作，又能发挥警察执法力量巡逻防控震慑作用的持续化；同时能够及时发现影响农村社会治安秩序的苗头隐患，将其处置在早，解决在小，减少不必要的案件的发生。

再次，通过治安巡逻防控，将治安防控触角全方位延伸至农村，深入到村组，全面提高农村基层社会的见警率和警察的管事率，切实消除农村治安防控的“盲点”，提高公安机关对农村社会治安的管控力。

二、“警察下乡”模式的执行困境

(一)警察职能泛化，警力资源不足

乡村治理空间是国家权力辐射的薄弱地带却又是治理的“一线”，面对广阔的乡村治安治理空间，乡镇政府“权小责大”，执法权的配置的中心在县级政府，大多数未配置给乡镇政府，但乡镇政府却承担着大量的工作任务和责任。[8]县级职能部门的派出机构中除公安、工商等部门派出机构，其余部门只能在相关领域进行监督检查而不具有执法权。并且在日常执法工作中缺乏深入农村社会开展工作的渠道和组织基础。工作人员分散、各管一摊，开展治安管理活动要分别联系不同人员，乡村治安治理权力分散，难以及时有效地处理违法行为。进而导致乡村治理空间的职能缺位，农村群众求助无门，问题得不到解决，便转而向公安机关求助。同时由于前期公安机关不断增加110服务功能，大力倡导和宣传“有困难找警察”大包大揽的口号，向社会承诺提供的公共服务事项范围过多、过广，导致公安机关由于其他职能部门的“缺位”而承担参与其职能范围外的事务变得理所当然。使乡村治理空间中的治安秩序维护职责全部落到了公安机关的肩上，在警察职能泛化与警力资源不足之间，民众对公共服务诉求多元与警察公共服务能力单一之间存在矛盾冲突。

近年来，大力推动公安民(辅)警进“两委”班子，在一定程度上增强了民警协调和整合各方力量的能力，有利于农村警务工作的开展。但在另一方面又由于民警具有党支部副书记的身份，使得本不属于警察职能范围的事务，又需要民警介入开展，进一步加大了民警的职责范围。其结果是农村民(辅)警工作范围越来越宽，工作强度越来越大，但公众对农村警务工作的满意度反而下降的处境。

(二)农村事务繁杂，警察精力有限

虽然“一村(格)一警”警务模式结合农村地区的实际情况，下派机关专业警种包村，并在社区民警的协同下处理治安问题。但在日常警务工作中，民警为预防“民转刑”事件发生的可能性，往往会提前介入处理。由于民事案件经常涉及到土地、林业、计生等领域，社区民警既需要负责开展社区警务工作，又需要与相关部门沟通以取得支持和配合。而包村民警一方面要从事机关的日常工作，另一方面又要负责其包村案件的处理。一旦未能妥善处理，就需要承担相应的责任。这就造成在“一村(格)一警”的警务模式下，农村社会中民事、治安、刑事案件都需要由社区民警和包村民(辅)警负责处理的局面。同时，吸收农村精英开展农村社会治安防控工作的“治安户长制”模式，也同样造成了在实践中治安户长即是综治协管员、又是警务助理员、还是信访管理员等多员合一的情形，往往导致其精力不足，无暇处理。

(三)缺乏有效协同，农村警务工作张力突显

首先，县级职能部门派出机构与乡镇政府协同不足。乡镇公安派出所不属于乡镇政府的组成部分。乡镇综治办有自己的网格员和综治协管员，乡镇派出所有自己的驻村民(辅)警与警务助理，其余的乡镇所站也有自身的联络员，形成了“上面线千根，下面针千根”的局面。尽管“治安户长制”的警务模式，通过整合治安防控领域的交叉职能，由专人负责协助，但由于缺乏成熟的治安防控协调机制，多个组织共同负责其指导和培训就会转变为“多头领导”，村级组织要接受来自不同行政权力的指导，易造成治安户长无所适从。其次，“一村(格)一警”警务模式规定包村民警每周固定半天时间到分包的行政村协助社区民警开展工作，并将其收集到的信息报送社区民警统一上报派出所处置，超出派出所处置范围事项再由县(市)公安局统一研判交相关警种处理。[9]可以看出包村民警属于机关结合地区突出问题下派的专业警种，但对包村职能范围内的事务并不能进行直接处置，而需由社区民警上报，再由县(市)局交办处理。阻碍了社区民警和包村民警的执行配合。同时包村民警入“两委”但部分事务仍需要按照上报后分配交办的方式处置，大大降低了机关民警入村的作用。再次，加强巡逻防控和接处警一体的“全民见警”模式中，专门的巡逻中队在开展农村地区的常态化巡逻过程中，也同样涉及巡逻中队与各乡镇综治办、乡镇派出所的协同配合问题，有可能会导致在相同职能范围内的重复办公或者接处警过程中的互相推诿等情形，不利于农村警务工作的开展。

三、“警察下乡”模式的构建路径

(一)争取党政支持，嵌入农村治安防控联动机制

要在权力薄弱地带有效开展执法工作，治理空间的区域化机制必不可少。[9]公安机关作为维护社会治安秩序的主力军，在治安治理领域发挥着重要的作用。但在面对需要开展综合性治理的乡村治安事务时，仅凭其一家唱“独角戏”并不能有效地开展工作。必须构建以乡镇为中心的农村治安防控联动机制，有效地整合乡村社会的治安治理的权力和资源，才能达到预期的效果，而公安机关并不具有协调各方力量的地位和能力。只有加强党的全面领导，充分发挥党的基层组织在基层社会治理中的统筹协调作用，将基层各组织、各事务统筹在党的全面领导之下，才能解决复杂化问题带来的组织协调问题。[10]

公安机关要始终坚持党对公安工作的绝对领导，确保一切公安工作都在党的领导下开展。“警察下乡”作为一项系统性的工程，是“服务型”政府的具体实践，也是发展“新时代”枫桥经验的必然要求。推动“警察下乡”应积极争取当地党委和政府的支持，以党委、政府或综治办名义出台相应的工作意见，主动将“警察下乡”工作纳入到乡村经济社会发展和平安农村建设的总体规划中。加强顶层设计，建立“警察下乡”的工作领导小组，将县级相关职能部门和乡镇负责人纳入到领导小组当中，理顺“条块”关系。并以各乡镇为单位，根据各乡镇的地域面积、人口特点、治安状况等情况进行分析研判，科学布局，将警务力量适时地嵌入已有的乡村治安防控机制，与农村网格化管理和治保组织融合发展；进一步落实乡镇派出所负责人加入乡镇领导班子，其余民(辅)警加入“两委”班子工作安排，使“警察下乡”取得必要的组织支持和制度保障，形成“党委政府领导、政法综治协调、公安机关为主、相关部门参与”的农村治安防控联动机制。通过整合分散的治安治理权力，加强基层治安权力强度和财政保障，共同对农村社会治安问题开展综合治理。

(二)构建系统制度，完善农村警务工作机制

通过构建“警察下乡”系统制度，完善农村警务工作机制，提高农村警务工作的效率效能。

1.完善警务协同联动机制。关于乡镇政府与乡镇派出所的协同问题。应积极争取党政支持和政法综治部门的支持，以乡镇为区域建立党委领导、综治部门负责组织和协调的联动机制或者通过推动乡镇派出所负责人加入乡镇领导班子的方式来进行协同配合。使得乡镇派出所能够获得基层政权的支持，结合乡镇的实际情况有效地完成上级下达的工作任务。同时，对于乡镇派出所与专职巡逻队伍之间，社区民警与包村民(辅)警、警务助理之间的协同问题，应进一步完善两者之间的合作机制。进一步明确双方的职责权限，如进一步细化专职巡逻队处警的范围，超出的应交由当地派出所进行处理，做好工作上的衔接；通过构建统一信息化的网络平台，打破信息壁垒，做到数据共通，及时收集和反馈基础信息，分析社情民意，做到优势互补，资源共享，共同研究解决农村社会治安的突出问题。

2.完善考评激励机制。将以单一的破案率为考评标准转变为以见警率、满意度、发生率等为考评标准的考评体制。将单一的公安机关内部考评转换为以公安机关考评为主，乡镇党委政府、乡镇综治部门、农村群众考评意见作为参考的多方考评体制。以目标管理，细化考评标准，按照考评项目实行打分制的考评方式，对农村警务队伍进行定期考评。对考评优秀的社区民警、包村民(辅)警，在同等条件下，优先提拔使用或作为晋升提拔的必要条件。对考核不合格的人员，采取如重新培训，诫勉谈话、取消晋升资格等方式。对考评优秀的警务助理给与必要的物质和精神相结合的奖赏或者结合地区实际情况录用为文职、辅警和公安评审员，对于不服从安排的，工作较差的人员，应予以辞退。通过完善考评激励机制，强化对农村警务队伍的激励作用。

3.完善警务保障机制。进一步完善警务保障机制，争取当地党委和政府的支持，加大对农村警务的投入力度，强化警力保障，招录必要的警务人员，确保开展农村警务工作的人员数符合要求，做到重点地区的警力全覆盖。强化农村警务基建保障，与相关部门一同研讨社区警务室和警务工作站的建设，有条件的地区可以通过进一步加大对信息化技术的应用，布建农村地区的“天眼”系统，利用公安大数据、人工智能等技术建设24小时无人农村警务室等方式，用科技将“汗水警务”转为“科技警务”，提高农村警务效能效率。强化经费保障，对从事农村警务工作的人员给与适当的补贴和照顾，解决民警的后顾之忧。

(三)优化人员招录配置，强化农村警务队伍建设

在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，推动农村警务模式现代化，优秀的人才在其中发挥着关键作用。农村警务工作是一项综合性较强的工作，包括乡镇派出所开展的基础警务工作，也包含社区民警从事的社区警务工作。

1.社区民警作为开展农村社区警务的主体，需要立足于农村，深入农村基层，与农村群众、流动人口、企事业单位等多方面进行联系；需要采集基础性信息，做到底数清，情况明；需要动员和组织群众，增强民众参与治安维护工作的意识；需要实现警民合作，发挥群防群治的力量。这一系列的工作如由乡镇派出所民警兼任的社区民警开展往往会由于其自身事务繁忙，缺乏充足的时间和精力下乡进村开展社区警务工作，而造成社区警务有名无实。因此，要从乡镇派出所或者机关中选配组织动员群众能力强的民警担任社区民警，专职化开展社区警务工作。

2.选派符合治安状况的驻村民(辅)警。警力下沉，警务延伸至行政村一级的关键在于推动落实民(辅)警驻村。选派民(辅)警驻村应结合当地的警力，事先分析研判各行政村的具体情况。例如对基层组织较弱的行政村应选派具有执法权的民警；对治安状况较好的，几无案件发生的行政村可以与综治办沟通由综治协管员兼任驻村辅警；对宗族观念严重，派系林立的行政村可以选派不具有本地区户籍的民警驻村。将有限的警力派驻到相应的位置，避免过度追求警力全覆盖而增加行政成本和运行负荷。

3.吸纳熟悉本地区的警务助理。将村干部、乡村治理精英吸纳成为警务助理，既能缓解“警察下乡”过程中警力不足的困境，又能借助村级组织的组织资源优势和乡村治理精英的示范作用。贯通警察深入农村社会开展工作的渠道和组织基础，进一步将警务触角延伸至村庄内部，减少警察下乡开展工作的阻力。

4.动员和组织治安积极分子。农村群众是农村社会生活的直接参与者，是公安机关开展农村警务工作最广泛和最直接的信息来源。公安机关应坚持和发展党的群众路线，将各行各业的治安积极分子组织起来，引导群众参与治安防控活动，壮大群防群治力量，将有限警力用于激活无穷的民力，开创专群结合、群防群治的农村治安安全防控新局面。