农地产权制度变迁与农村劳动力流动：一个纵向考察与分析

廖宏斌

中国农村劳动力流动与农村土地制度的关系一直颇受关注。学术界对此问题的研究重点主要集中在农村土地制度对农村劳动力转移的影响、农村劳动力流动对于土地制度本身的影响以及农村劳动力流动与农地制度之间的关联性等领域。(1)学术界对中国农村土地制度有两种不同定义：第一种采用广义定义法，认为农村土地制度是一个制度集或制度集合的概念，指与农村耕地、林地、草地、集体建设用地等有关的所有制度安排；第二种采用狭义定义法，认为农村土地制度仅指与农业生产用地主要是耕地相关的制度安排。本文采用的是狭义定义法。既有研究揭示了农村劳动力流动与农地制度之间的内在张力和作用机制，提出了相应的解决办法，然不足在于，研究重心主要集中分析改革开放之后二者之间的相互关系，从历史纵向整体视角考察农村劳动力流动问题的文献并不多见。

众所周知，自1949年中华人民共和国成立以来，我国农地制度经历了复杂、深刻的调整与变化。不同时期，国家围绕农村土地作出的相关制度安排，及其对农村劳动力流动的影响是本文研究的核心议题。通过历时性的考察，笔者发现，改革开放前国家重点围绕农村土地生产经营设计出的相关制度彼此配合，形成了以计划经济为导向的制度结构，导致农村劳动力基本无法流动；改革开放后国家逐步消除了附着于农村土地之上的政策限制，确立以市场经济为导向的制度，促进了农村劳动力的有效流动。

一、计划经济导向下的农地制度变迁与农村劳动力流动

中华人民共和国成立之初，面临工业化建设资金不足的问题，国家最终选择了最大化提取农业生产剩余的道路。为此，国家通过制度改造解除了农民对土地的所有权，并在生产、分配、流通和消费领域作出了一系列相应的制度安排。这些制度彼此关联、相互配合、共同作用，形成了计划经济导向的制度结构，阻断了农村生产要素的市场流通，农业生产力发展受到严重抑制。

(一)国家权力的介入与农村土地产权关系的变化

中华人民共和国成立之初，中国共产党已在1.6亿人口的老解放区完成了土地改革。1950年6月，中央人民政府政务院决定，按照农村与大城市郊区分类实施的原则，在3亿人口的新解放区推行土地改革。同年，中央人民政府先后颁布《中华人民共和国土地改革法》(1950年6月)和《关于农村阶级成分的决定》(1950年8月)，确立了土地改革的基本原则和划分农村阶级的依据与标准，并对一般情况和特殊情况下劳动和附带劳动，主要劳动和非主要劳动，农村地区土地没收、征收与重新分配等系列问题加以详细说明。按照既定方略，全国绝大多数农村地区在1953年春已基本完成土地改革。这场改革消灭了封建地主阶级，彻底改变了农村土地所有制结构，使农民生活水平得到了较大改善。(2)研究表明，土地改革前，农民每年因租种土地而交给地主的地租约占实际产量的50%。而1949—1952年期间，国家向农民征收的农业正税与附加税分别占农业实产量的13.5%、12.3%、14.5%、13.2%，农民获得了租地经营实际产出的85%。参见周祖文：《中国农村土地制度变迁——一个农业剩余的视角(1949—1985)》，杭州：浙江大学出版社，2012年，第63页。

针对改革过程中遇到的无地或少地农民分得土地后劳动力、农机具等供给不足的情形，中央人民政府决定在1950年底开展生产互助初级合作社建设。合作社主要有临时性劳动互助合作社、常年固定的劳动互助合作社和初级农业生产合作社三种类型。其中，初级农业生产合作社以土地、农机农具等生产资料个人所有为基本前提，至于生产什么、如何生产、生产多少，基本上由农民自行决定，国家只负责向农民收取部分正税和附加税(一般不超过农民生产经营所得的15%)。初级合作社兼顾了国家集体与农民个体的利益，有效缓解了解放初期农村劳动力和生产工具供给不足之间的紧张关系，深受农民的欢迎。到1955年时，全国自愿参加农业生产互助合作的农户已达7727万户，约占农户总数的65%。(3)廖洪乐：《中国农村土地制度六十年——回顾与展望》，北京：中国财政经济出版社，2008年，第43页。

然而，对于所有二战后通过民族主义革命形成的以主体民族为主的独立国家，无论认同何种从宗主国舶来的“主义”，其在殖民解放、获得独立后的第一件事，就是追求工业化。(4)温铁军：《八次危机：中国的真实经验》，上海：东方出版社，2013年，第11页。中国也不例外。早在1949年9月，中共中央在《中国人民政治协商会议共同纲领》中就明确指出，要发展国家资本主义，需要处理好工业与农业之间的关系，土地改革是国家发展生产力和推动工业化的必要条件。1953年2月，在毛泽东的建议下，中共中央正式提出了“过渡时期的总路线”，并决定采取“一化三改造”的政策方针。其中，“一化”就是指要实现社会主义国家的工业化。但是，自建设社会主义国家工业体系的宏伟蓝图确定之日起，中央政府面临的现实问题是如何在小农经济传统深厚的中国找到推动工业化建设所需的巨额资金，即“钱从哪里来”的问题。

囿于国际环境的严酷约束，对于一个刚取得政权且正处于积贫积弱状态的国家来说，掌控农业剩余索取权便成为中央政府迫不得已的选择。1954年，中共中央农村工作部第二次全国农村会议指出，工业化生产与分散的小农经济、落后的农业技术之间存在深刻的矛盾，解决这些矛盾的第一个方针，就是推行社会革命。在此情形下，国家加快了对农村所有制的改造。1955年11月，全国人大常委会颁布《农业生产合作社示范章程草案》，农村生产互助合作由初级社阶段迅速过渡到高级社阶段。1956年6月，国务院正式出台的《高级农业生产合作社示范章程》规定，将农民私有土地、耕畜、农具等生产资料及其土地上附属设施全部转为合作社所有，并取消合作社的劳动报酬。从1958年夏季开始，全国小型的农业生产互助合作社被合并为大型农业生产合作社。之后，仅在短短几个月的时间里，大型农业生产合作社又以乡为单位组建成农村人民公社。到1958年底，全国74万个农业生产合作社被合并为2.6万多个农村人民公社，入社农户达1.2亿户，占农户总数的99%。(5)廖洪乐：《中国农村土地制度六十年——回顾与展望》，第50页。

(二)配套制度的完善与农村劳动力流动受阻

20世纪50年代，国家先是引导农村互助合作促成农民生产合作，继而又以人民公社直接取代了合作社。但国家并没有止步于此，而是在此基础上进一步主导了社会再生产的各个环节。

首先，在生产领域。国家不仅将农民土地财产收归集体所有，还出台了户籍管理制度，严格限制农村劳动力的区际流动。1958年，新中国正式出台了第一个专门针对户籍管理的法规——《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以居民是否从事农业生产为标准确立了“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，并明令规定严格限制农村人口迁往城镇。(6)《中华人民共和国户口登记条例》第10条明确规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。此后，国家还相继出台专门的文件对城乡之间的户口迁移和户籍管理作出了更加严格的限制性规定。(7)例如，1977年国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定的通知》明确规定，凡是从小市迁入大市的，一律报迁入地的市、县公安局审批；严格控制其他城市迁往北京、上海、天津三市。户籍登记条例实施后，中国城乡之间的人口自由流动被阻断，城乡二元结构开始形成并逐渐固化。

其次，在分配领域。国家直接主导了社会再生产中的分配环节。在农村，国家对农民实行低价征购政策，以低价供应农用生产资料和无偿投资作补偿，尽量压低农业生产资料和农产品价格；在城市，国家向城市居民提供住房、医疗、教育和基本生活品等补贴，最大限度地降低城市工人的劳动成本。严格的户口登记和户籍管理制度，为国家主导社会再生产的分配环节提供了重要支撑。计划经济时期，国家对城市居民的米、面、粮、油、布等基本生活用品的供应都是严格按照城市登记户口或在籍人口数进行配给，农村居民即使敢于自行迁居城市，也无衣食住行保障。

再次，在流通领域。建国初期，国家从农村提取工业化建设资金面临的困难情形是，一方面，直接向分散居住且处于无组织状态的4亿多农民提取农业生产剩余，因交易成本过高而不可能实现；另一方面，又因城市人口增加和农民维持再生产消费的不断增长，国家通过征收公粮获得农业生产剩余非常有限。(8)资料表明，1953—1954年期间，国家需要商品粮700亿，而农业税收只有275亿，缺口达431亿，国家尽全力收购余粮，但缺额仍高达87亿至117亿。参见周祖文：《中国农村土地制度变迁——一个农业剩余的视角(1949—1985)》，第79页。为解决这一现实问题，1953年国家在全国范围内开始推行统购统销政策，将粮、棉、油等主要农产品资源支配绝对国家化。自此，长途贩运被完全禁绝，交易市场被强制关闭，区际贸易被强力阻断，农村交易市场销声匿迹。

最后，在消费领域。在计划经济导向下，消费作为经济活动的最后和第一个环节，也处于国家有组织、有计划的生产和分配行为的支配之下。国家实施的指令性生产计划直接决定了物资、产品和城乡居民基本生活用品的供应和消费。城乡居民的消费品是国家指令性计划生产出来的，消费品价格实行国家定价而非市场定价，消费种类和数量按计划进行而且极其有限。消费的各个领域和环节基本实行凭票供应，票证又多与居民户口和户籍挂钩。

综上可见，计划经济时期国家通过实施农地制度改革直接取消了农民土地财产所有权，并在社会再生产的生产、分配、流通和消费环节作出了一系列的制度安排。这些制度彼此联结，相互作用，四面“合围”，最终形成了以计划经济为导向的制度结构。在此情形下，国家成为集体所有制配置经济要素的第一决策者和支配者，农民本身连同农村其他的生产要素，长期被锁定在农村，基本无法自由流动。(9)20世纪50年代末的“大跃进”终于导致60年代初近2000万人口重新回到农村，从此农村的非农化和城镇化基本停滞。参见发展研究所综合课题组：《农民、市场和制度创新——包产到户八年后农村发展面临的深层改革》，《经济研究》1987年第1期，第3-16页。

二、市场经济导向下农地制度的发展与农村劳动力流动

计划经济时期，国家围绕农村土地作出的系列制度安排，严重抑制了包括农村劳动力在内的各种生产要素的自由流动，导致农业生产长期处于低水平状态。改革开放后，国家推动农村经济发展，也是从农村土地产权制度改革入手的，但不同的是，其政策取向始终是以市场经济为基本导向的。

(一)改革开放初至1992年，探索中的农地制度初步改革带动了农村劳动力流动

实践证明，计划经济时期的农村土地产权制度，导致农业生产效率低下，农村经济发展缓慢，农民增收非常困难。(10)根据国家统计局、国务院扶贫办的统计，按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年末我国农村贫困发生率高达97.5%，以乡村户籍人口作为总体推算，农村贫困人口规模7.7亿人。20世纪80年代初，为发展农村经济、促进城镇就业，中央开始考虑重启农村土地制度改革，并着手破解长期制约农村发展的体制机制难题。(11)温铁军：《八次危机：中国的真实经验》，第95页。需要特别指出的是，这场改革直击人民公社制“激励失灵”的问题症结，是通过切实赋予农村土地承包经营权开始的。1980年5月3日，邓小平就农村政策发表重要谈话，明确表示包产到户不会影响集体经济的发展，并肯定了一些地方包产到户的做法。同年9月，中共中央《〈关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题〉的通知》特别指出，边远山区和贫困落后地区应当支持群众要求，包产到户，包干到户。1982年1月，中共中央《全国农村工作会议纪要》再次重申，包产到户和包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年1月，中共中央发布《关于〈印发当前农村经济政策的若干问题〉的通知》，进一步明确肯定了农村联产承包责任制的经验和做法，并要求林业、牧业、渔业和多种经营都实行联产承包责任制。1984年，中央宣布将农民承包土地的期限延长至15年，进一步稳定了农民对农业生产经营的预期。家庭联产承包责任是农村家庭以村集体组织成员身份获得土地，并以家庭为单位进行生产的一种经营形式。它符合农村、农业生产的基本特点和农业生产力发展的实际需要，一诞生便深受农民欢迎并迅速在全国范围内得到推广。1983年，全国589万基本核算单位中，有576.4万个实行了包干到户，占97.9%；全国18523.2万户农户，实行包干到户的户为17497.7万户，约占农户总数的94.5%。

家庭联产承包责任制实施后，我国农村粮食产量增长迅速，并出现了大量的剩余劳动力。为畅通农民就业渠道，国家开始逐步解除计划经济时期附着于农村土地之上的各种限制性规定。在生产领域，国家鼓励农民从事非农业性生产活动，提倡发展小城镇和乡镇企业，并承认了私人企业的合法地位，允许私人投资大型生产资料。1985年1月，中共中央国务院又发布了进一步活跃农村经济的10项政策，明确提出允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，以扩大城乡经济往来。(12)到1985年，农民商业企业达14.7万个，城镇个体商业劳动者已达325万个之多。发展研究所综合课题组：《农民、市场和制度创新——包产到户八年后农村发展面临的深层改革》，《经济研究》1987年第1期，第3-16页。在分配领域，1983年，国家开始削减农副产品统购统派的品种和范围。1984年底，统派统购品种从1980年的183种减至38种(其中24种是中药材)。(13)陈丽娜：《取消统购统销，农产品市场化改革的重大步骤》，《农村工作通讯》2018年第12期，第30页。1985年，强制征购计划宣告终止。从此，国家不再对农村下达指令性收购计划，而是以“合同订购”的方式收购粮食。在流通领域，国家在1980年取消了长途贩运的禁止性规定，鼓励农民开展自由贸易和长途运输；放开了农村小集镇，允许农副产品在完成国家计划后在市场上自由交易；允许农民自带口粮到城市，并通过改革大中城市企业的招工用工制度，开放城市劳动力市场，进一步促进了农村劳动力的流动。

总体上看，20世纪80年代我国农村劳动力开始朝两个方向移动：一方面，伴随着乡镇企业的异军突起，农村剩余劳动力开始转向附近的乡镇企业就业(见图1)；另一方面，随着城市及企业用工制度的改革、城乡市场的逐步开放，农村劳动力部分转向城市就业。资料表明，1978—1982年间，我国乡镇企业的就业人数一直维持在3000万人左右，至1988年已增至1亿人左右，到1992年已过1.1亿。1979—1985年间，我国农村有4577.2万劳动力从农副业生产活动转向非农业生产活动；城镇人口净增12700万，此外还约有几十至上百万农民作为流动人口常年滞留城市谋求各种营生；农村每年外出的临时(合同)工达600万。(14)发展研究所综合课题组：《农民、市场和制度创新——包产到户八年后农村发展面临的深层改革》，《经济研究》1987年第1期，第3-16页。1989年，我国农民外出务工(“农民工”)人数约1000万人，到1990年农民工人数也只有2000万人左右。这一时期，农村流动力流动的主要特征是，主要集中在农村或城市近郊地区，属于典型意义上的“离土不离乡”式的近距离劳动力流动。到城市就业的农民，与规模庞大的农村适龄劳动力相比，只是其中极少的一部分(见图2)。

图2 1983—1993年期间农民工人数(单位：万人)

(二)1992年到2012年，以市场为导向的农地制度进一步改革加速了农村劳动力的流动

1992年初，针对否定社会主义市场经济的思潮以及“‘双轨制’格局”下计划经济体制因素的重新抬头，邓小平在考察时发表了著名的南方谈话。这次谈话从根本上解除了把计划经济和市场经济看作社会基本制度范畴的思想束缚，使党对计划与市场的关系认识有了新的重大突破。(15)张士义、王祖强、沈传宝：《从一大到十九大：中国共产党全国代表大会史，1921—2017》，上海：东方出版社，2018年，第289页。1992年10月，中共十四大以党的最高文件的形式正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标，标志着中国改革开放和现代化建设进入了新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制的基本框架。1997年，党的十五大进一步提出了社会主义初级阶段的基本纲领，确定了经济体制改革和经济发展的战略，并明确指出要加快市场经济体制建设，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系。2001年，中国加入世界贸易组织，标志着中国全面融入世界经济贸易体系，社会主义市场经济体制改革逐步走向深入。

社会主义市场经济体制改革目标和发展战略的确立，为进一步推进农村市场化改革提供了正确的方向指引。1993年3月，国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议政府工作报告中指出，要深化农村经济改革，促进农村市场发展，积极发展多种形式的农村社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。同年，中共十四届三中全会要求将农民土地承包经营的期限延长至30年，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的政策；在坚持土地集体所有的前提下，本着群众自愿的原则，探索土地使用权依法有偿流转，并可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。1998年，中共中央在审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出，要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为“独立的市场主体”；在家庭联产承包经营的基础上，积极探索农业现代化的具体途径，要通过各种方式把农产品的加工、生产、销售等环节连成一体，形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制；要有效解决千家万户的农户进入市场、运用现代科技和扩大经营规模，提高农业经济效益和市场化程度。

进入新世纪以后，中央又陆续出台了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(2001年)、《农村土地承包法》(2003年)、《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年)、《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)、《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(2009年)、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(2010年)等系列法律法规和政策文件。到十八大以前，国家推动农村土地市场化的改革主要集中在两个方面：一方面围绕农民生产经营用地，多次重申以家庭联产承包责任制为基础，统分结合、双层经营的制度和农村土地承包关系“保持稳定并长久不变”的基本原则，进一步稳定了农民对土地使用权的预期，细化了对农村土地流转原则、期限、成员权等具体规定，强化了农民的市场主体地位；另一方面，深入推进农村土地管理制度改革，将计划经济时期实行的无偿划拨制改为“招拍挂”制，探索建立城乡统一的建设用地市场，开启农村集体经济建设用地与国有土地享有平等权益的市场化改革。

图3 1992—2012年农民工人数(单位：万人)

农村土地产权制度和农村市场化改革渐次深入，附之于上的其他改革也随之开启。20世纪90年代初，国家开始推进户籍管理制度改革。1992年，部分中小城市的农村居民在缴纳一定的“城市增容费”后即可办理“农转非”，被允许从农业户口转为非农业户口。1994年，公安部发布《关于启用新的户口迁移、户口准迁证的通知》规定，由农村迁往城镇、大中城市郊区迁往市区、跨市、县范围的户口迁移，经迁入地市辖区和县公安局签发后，迁出地须凭准迁证办理户口迁移。1998年《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(国发〔1998〕24号文)明确规定，农村居民可通过购房落户城市。2000年以后，国家实施居住证、身份证、大城市积分落户等系列改革，开始推进城乡公共服务均等化，开始探索取消公共服务与户口挂钩的管理制度。2003年，全国部分省市取消了农业户口和非农业户口的规定，统一称为居民户口。2008年10月，中共中央在正式确认并通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，要推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。到2008年底，包括江苏、四川、广西等在内的13个省市取消了“农业户口”和“非农业户口”户籍划分，实行统一的城乡户口登记制度。

(三)十八大以来，与农地制度配套的制度变革助推了农村劳动力的流动

党的十八大以来，新一代领导集体将全面深化改革的重点聚焦于经济体制改革，并将处理好政府与市场的关系作为经济体制改革的核心问题。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的总体目标，并要求加快完善社会主义市场经济体制和积极转变经济发展方式。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，在更好发挥政府作用的同时，要让“市场在资源配置中起决定性作用”。这一系列制度文件的出台，为进一步深化农地制度改革提供了正确的政策指引。

2013年初，中央出台《关于加快发展现代化农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》，要求在五年内基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，支持并鼓励承包经营土地向专业大户、农民合作社、家庭农场流转。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出实行农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，并明确要求要维护所有权、保障承包权、放活经营权，引导土地经营权有序流转。2016年，国家在新出台的《全国农业现代化规划(2016—2020年)》以及《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等文件中明确要求：要继续深化农村集体产权制度改革，保护好农户的土地承包权，加快推进农村承包地确权登记颁证工作；在确保农村土地承包关系稳定且保持长久不变的前提下，进一步完善“三权分置”办法，进一步放活土地经营权，让新的经营主体放心投入，稳定经营；要有序推动农村土地经营权有序流转，积极发展多种形式的适度规模经营。2018年初，中共中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调，要全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，平等保护土地经营权，实现承包土地信息联通共享。2018年12月，国家修订了《农村土地承包法》，将土地二轮承包到期后再延长30年写入了法案。

随着农村土地制度改革的纵深推进，国家在其他诸领域的改革也全面推开。以户籍制度改革为例，2013年11月，十共十八届三中全会提出，要全面放开建制镇和中小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。同年，国务院出台《国务院机构改革和职能转变方案》，要求改革户口管理登记制度，建立以居民身份证号和组织机构代码为基础的统一社会信息代码制度、以身份证为核心的身份识别和居住登记制度。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将“尊重城乡居民自主定居意愿”列为户籍改革的基本原则，并要求加大户籍改革力度，着力推动农民工融入城市。2016年10月，国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》提出了1亿非户籍人口在城市落户的具体目标。为督促目标落实，国家发改委还专门发布《关于督察〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》，要求建立农业转移人口市民化的财政支持、资金补助、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，并加大对非户籍人口在城市落户工作的督察力度。2018年12月，全国共有13个省级单位取消了“农业户口”和“非农业户口”性质划分，建立了统一的城乡户口登记制度。2020年5月，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求继续放开放宽城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度；推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，为城市发展提供了政策指引。

图4 2012—2020农民工人数(单位：万人)

自十八大以来，国家在农村土地制度和户籍制度领域的系列改革，较之以往，其特征主要表现为，纵深推进的土地确权登记强化了农民的土地使用权，稳定了农民的生产预期，强化了农民的市场主体地位；通过户籍制度改革，全面放开了建制镇和中小城市的落户限制，建立起了与吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的一体化支持机制，中等城市落户限制逐步放开，部分城市为争抢人口甚至掀起了“人口抢夺”大战。市场经济导向的土地制度改革与日渐松动的户籍管控相互配合，又助推了农村劳动力的流动，促进了农村外出务工流动人口规模的增长。资料表明，2012年，我国农村外出务工人数增至近1.64亿人。此后逐年增加，2014年，农民工人数增至近1.68亿人，到2018年又增至1.72亿人。尽管自2018年以后，随着美国对华贸易战的逐步实施，我国农民外出务工人数开始回落，但从总量上看，还是基本维持在1.7亿人左右，约占农村适龄劳动力总量的52%。

三、结 语

纵观中华人民共和国成立后农地制度变迁与农村劳动力流动的互动过程，可以清晰发现，尽管农村土地产权制度的安排与农村劳动力的生产效率有着密切的联系，但无法充分解释农村劳动力流动的变化，即在改革开放之前农民缘何被牢牢束缚在农村而之后却出现了大规模的人口流动。本文认为，我国农村劳动力流动不仅与农村土地产权结构密切相关，也与国家在农村作出的其他制度安排紧密相连。无论是改革开放以前，还是改革开放以后，国家都是从农村土地产权问题入手，然后围绕农村土地和农业生产经营展开了一系列的制度设计和政策铺排。这些制度彼此联结、相互配合、共同作用，形成了一体化的经济制度体系，并直接决定了农村劳动力的流动。

具体而论，改革开放前，国家先是倡导互助合作，后又以强力推行人民公社制度的方式，稳步并最终直接取消了农民的土地财产所有权。然而，国家并未止步于此，而是以农村土地和农业生产经营为核心，通过精细入微的制度设计牢牢控制住了农村社会再生产的各个环节，在农村确立起了以计划经济为导向的经济制度体系。在这一体系中，农民受行政控制，农业(生产)受计划支配，农村封闭内卷，农村劳动力无法自由流通。改革开放之后，国家同样是从农村土地产权改革问题入手，逐步取消了附着于农地之上的各种限制性规定，解除了对农村社会再生产各个环节的控制，建立起了以市场经济为导向的农村经济制度体系，拓宽了所有农村生产要素的流动空间，助推了我国农村劳动力的大规模流动。

改革开放前后两个阶段，不同的经济制度体系和经济制度结构，决定了农村劳动力流动的规模和效率。农民长期被迫固守农村或出现大规模跨区域流动，都受国家整体性经济制度体系的支配和控制。农村土地产权制度是影响农村劳动力流动的关键，但绝非唯一因素。最后，需要特别指明的是，观察农村土地产权制度变迁和国家围绕农村土地作出的相关制度安排虽然有助于理解农村劳动力流动问题，但这些制度安排本身又受何种因素的影响或制约，还需要结合具体的历史条件进行更深层次的考察和分析。