湖北省自然保护区建设管理现状、问题分析和对策建议

2021-07-25刘瑛蒲云海郝涛石道良

湖北林业科技 2021年1期

刘瑛蒲云海郝涛石道良

摘要：简要概述了湖北省自然保护区建设管理现状，分析了湖北省自然保护区在法律法规体系建设、管理机构设置、人员编制，与其他保护地交叉重叠、范围边界和总体规划、土地权属等方面存在的主要问题，结合当前建立以国家公园为主体的自然保护地体系改革背景，对湖北省自然保护区建设管理提出了对策建议。

关键词：湖北省;自然保护区现状;对策建议

中图分类号：S759.9 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2021）01-0063-06

Current Situation，Problems and Counter Measures of Construction and

Management of Nature Reserves in Hubei Province

Liu Ying Pu Yunhai Hao Tao Shi Daoliang

（Wildlife Conservation Chief Station of Hubei Province Wuhan 430079）

Abstract： The authors summarize the current situation of the construction and management of nature reserves in Hubei Province.Main problems existing in the construction of laws and regulations system，management organization setting，staffing，overlapping with other protected areas，scope boundary and overall planning，land ownership and other aspects were analyzed.Based on the background of the reform of nature reserve system with national park as the main body，counter measures and suggestions were put forward for the construction and management of nature reserves in Hubei Province.

Key words： Hubei Province;current situation of Nature Reserves;countermeasures and suggestions

2019年6月，中共中央辦公厅和国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。今后中国的自然保护地将分为国家公园、自然保护区和自然公园三大类，国家公园为主体，自然保护区为基础，自然公园为补充[1]。大量的分布广泛的、各级各类自然保护区仍然是自然保护地体系的重要组成部分。自然保护区在过去、现在和将来仍然在自然保护领域发挥着不可替代的作用。《意见》的出台为自然保护区的创新发展提供了重要理论和政策依据，也带来了前所未有的发展机遇。

湖北省自然地理条件优越，海拔高低悬殊，植被垂直分布层次分明，优越的森林植被呈现出普遍性与多样化的特点。湖北省积极践行绿水青山就是金山银山的发展理念，高度重视自然保护区建设，从上世纪80年代开始，经过近40年不懈地努力，形成布局基本合理、类型较为齐全的自然保护区网络，在维护区域生态系统稳定性和生物多样性等方面发挥了重要作用。

1 数据来源

根据自然保护区总体规划、综合科学考察报告、历史研究报告[2，3]、2019年度湖北省自然保护区数据，政府文件等相关资料[4-5]，结合实地调查和保护区专业技术人员访谈，收集汇总了各级政府批复的湖北省范围内的各种类型自然保护区的面积、类型、功能区划、主要保护对象、机构设置、人员编制、总体规划等基础数据。

2 湖北省自然保护区概况

（1）自然保护区数量、面积、级别和类型。截至2019年12月，湖北省共建立各种类型、不同级别的自然保护区共81个，总面积达105.59万hm2，约占湖北省国土面积的5.65%。这些自然保护区基本覆盖了我省需要保护的大部分生物多样性敏感及其重要生境保护地区，为我省的自然资源和生态环境以及濒危野生动植物的就地保护奠定了坚实的基础。

（2）自然保护区区域分布。湖北省的17个地市州行政区域，其中15个市、自治州、直管市境内，均有自然保护区分布，十堰市、襄阳市、神农架林区、恩施土家族苗族自治州、宜昌市、咸宁市、黄冈市7个市分布有国家级自然保护区。

自然保护区数量上，襄阳市最多，共分布15个自然保护区，占全省自然保护区总数量的18.52%，占全省自然保护区总面积的12.29%;自然保护区面积上，十堰市分布面积最大，共12个保护区，占全省自然保护区总数量的14.81%，占全省自然保护区总面积的21.64%。

（3）自然保护区管理机构情况。湖北省不同级别自然保护区的管理机构建设存在较大差异，69.14%的自然保护区建立了独立或专门的管理机构，国家级、省级自然保护区全部建立了管理机构，市级和县级自然保护区建立管理机构的比例仅为29.17%和27.27%。有以下四种情况：一是建立了独立的管理机构，如设立自然保护区管理局或管理处，为独立法人单位。国家级、省级、市级和县级自然保护区建立独立管理机构的比例分别为59.00%、75.00%、8.30%和27.27%。二是建立了专门的管理机构，多为“多块牌子，一套人马”，具备自然保护区管理等多项职能。国家级、省级、市级和县级自然保护区建立专门管理机构的比例分别为41.0%、25.0%、20.8%和0。三是保护区未建立管理机构，由代管机构管理。代管机构兼有自然保护区管理职能，能够直接实施日常管理。多为当地林业局或当地政府代管的比例分别为50.0%、63.6%。四是保护区管理机构尚不明确。市级和县级自然保护区管理机构尚不明确的比例分别为20.8%、9.1%。

（4）自然保护区人员情况。湖北省自然保护区管理机构获批的人员编制总数为1763人，国家级、省级、市级和县级自然保护区人员编制数量分别占全省自然保护区人员编制总量的66.9%、26.5%、6.0%和0.6%。湖北省自然保护区现有工作人员总数为2 406人，国家级、省级、市级和县级自然保护区现有工作人员数量分别占全省自然保护区现有工作人员总数的71.3%、23.2%、5%和0.5%。

3 湖北省自然保护区管理存在的主要问题分析

（1）法律法规体系不完善。国家层面，现行的《自然保护区条例》为行政法规，《国家级自然保护区调整管理规定》为部门规章，《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》属于规范性文件。这些法规规章统领性不强，执行不严格，部分条款内容已不能适应当前自然保护区分级管理、分区管控的要求，亟需修订。

省级层面，2003年06月湖北省人民政府发布《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》为地方政府规章，近20年未进行修订，且我省其他类型的自然保护区尚未出台管理办法。

自然保护区层面，仅少部分自然保护区制定了一区一法。地方性法规有《神农架国家公园保护条例》《星斗山国家级自然保护区管理条例》和《武汉市湿地自然保护区条例》（适用于沉湖、上涉湖2个省级湿地自然保护区和新洲涨渡湖、汉南武湖、黄陂草湖3个市级湿地自然保护区）。地方政府规章有《洪湖湿地自然保护区管理办法》《龙感湖湿地自然保护区管理办法》。其他国家级、省级、市级、县级自然保护区当地政府尚未发布各自保护区管理法规规章。自然保护区法律法规建设的滞后，不利保护区于保护区资源保护、监管与执法，严重影响了自然保护区主体功能的发挥。

（2）管理机构设置不统一。湖北省自然保护区多数是在“抢救性保护”的原则指导下建立的，采用的是级别晋升方式建设，不同级别不同行业类型的自然保护区管理机构性质、机构级别不一，建设发展不均衡，管理机构的级别与机构建设不能满足实际保护管理工作需要。国家级自然保护区13个为处级单位，6个为副处级单位，3个为科级单位，82%为公益一类事业单位。省级自然保护区中1个为处级单位，12个为副处级单位，10个为科级单位，1个为副科级单位，79%为公益一类事业单位。大部分市级和县级自然保护区多由代管机构管理，编制、人员无法落实，有效保护和管理活动难以开展;部分市级和县级保护区有名无实的“纸上保护区”，实际没有明确边界、没有管理机构、没有管理人员，没有总体规划。

（3）编制人员配置不合理。

湖北省自然保护区人员编制数量少，配备人员偏少，人员队伍结构老化，学历层次较低。特别是管理和专业技术人才匮乏，不能满足保护工作要求。大批保护区工作人员没有编制，编外人员约占总人数的44%，国家级自然保护区编制数平均为54人，现有职工平均为78人，而其中9个国家级自然保护区编制数在20人及以下;省级自然保护区平均编制数为20人，现有职工平均为24人，其中5个省级自然保护区编制数在10人及以下。

湖北省自然保护区保护区40岁以上职工共1 872人，约占人员总数78%;人员专科及以上学历人员共1 197人，约占人员总数50%。湖北省自然保护区技术人员共479人，约占人员总数19.91%，中级及以上职称专业技术人员共277人，约占人员总数11.5%。且大部分人员所学专业和技术职称与自然保护区所需的专业不对口，难以完成自然保护区的资源调查、监测、科研等工作任务。

（4）自然保护区和其他保护地交叉重叠。

各类自然保护地在划建时，多部门各自申报、分头规划，导致不同类型的自然保护地存在空间范围交叉重叠现象。湖北省46个省级以上自然保护区中，14个国家级自然保护区、12个省级自然保护区与世界自然遗产地、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等各类自然保护地存在交叉重叠，占保护区总数的56.5%。

（5）部分自然保护区范围边界数据不清，总体规划滞后。

国家级和省级自然保护区绝大部分都有相对明确的范围边界和矢量图，但部分农业、地质行业的自然保护区因多种原因，总体规划、范围边界未获正式批准。如湖北长江新螺段白鱀豚国家级自然保护区和湖北青龙山恐龙蛋化石群国家级自然保护区自成立以来，保护区总体规划一直没有正式获得批准，面积位置和功能分区政府没有明确公示。

市级和县级保护区存在多种情况，少数自然保护区有明确边界范围，编制了总体规划;部分保护区有明确的保护区范围边界和矢量图，未编制总体规划;有的保护区是无经纬度、无面积、无边界，是“纸上保护区”。如隐水洞市州级自然保护区，只有设立保护区的批文，且无经纬度、无面积、无边界、无分区，没有其他相关资料。

（6）自然保护区土地权属不清，保护和发展存在矛盾。

我省自然保护区大多数都是建立在偏遠山区、少数民族地区、革命老区，属于“老、少、边、穷”地区，经济欠发达。自然保护区土地权属不清，部分建立时间较早的自然保护区将一些村镇、农田、工矿企业划入其中，保护区内和保护区周边人员密集。当地经济发展、民生需求与自然保护区保护之间存在着矛盾。我省森林类型保护区中集体林面积较大，湿地类型保护区多数都有渔民养殖户。这些集体林和湖泊原为周边乡镇、村或渔场所有，是当地老百姓的主要生活来源。居民生存和发展往往为增加收入盲目围垦、围网水产养殖、过渡开发等。部分自然保护地内水能、风能、旅游资源较为丰富，所在地方为了发展经济，对自然保护区自然资源利用开发逐年增多。涉及保护区内开发利用、修筑设施等活动的许可事项数量逐年增加。如丹江口省级湿地自然保护区修高速公路和架设输电设施、宜昌中华鲟省级自然保护区建设宜昌三峡枢纽白洋港和疏港铁路工程等。

（7）保护区本底数据不清，基础工作比较薄弱。

湖北省国家级和省级自然保护区在成立初期进行了综合科学考察，但受时间、资金和技术水平限制，考察范围、深度均非常有限，部分自然保护区综合科学考察已超过10年，需进行重新调查。市级、县级的自然保护区绝大多数未开展过综合科学考察;保护区资源状况本底数据不清。大部分自然保护区经费仅来自财政拨款，人员经费得到保障但运行管理经费不足。部分自然保护区还没有建立完善的科研监测系统，或仅开展了部分科研监测内容。还有不少自然保护区勘界立标等工作尚未全面完成[6]。

4 对策建议

（1）建立健全自然保护地法律法规体系。

加快推进相关法律法规建设，实现自然保护地依法设立、依法管理。国家层面，突出以国家公园保护为主要内容，推动《自然保护地法》制定，对现行自然保护地法规规章进行全面立改废释清理。省级层面建议优先制定出台《湖北省自然保护地条例》，对现行的《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等规章及时进行修订，明确湖北省各类自然保护地的功能定位、分类标准、管理体制和法律责任等基础。自然保护区层面，由各地方政府制定并颁布实施各保护区管理法规规章，实行一区一法管理。

（2）重组现有自然保护区。

《意见》提出对现有自然保护地进行整合优化，以保持生态系統完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，对现有自然保护地进行整合重组，整合交叉重叠保护地、归并相邻相连保护地，做到一个保护地、一套机构、一块牌子。

国家级省级保护区和其他保护地空间上交叉重叠，优先整合设立国家公园，保留国家级、省级自然保护区。交叉重叠区域整合到国家级省级自然保护区，同时优化自然保护区边界范围，将周边保护价值高、生态系统完整的区域一并纳入自然保护区。其他保护地非交叉重叠区域根据综合评估结果确定是否保留为自然公园。神农架地区9个自然保护地相互交叉重叠，纳入神农架国家公园试点统筹管理。湖北五峰后河国家级自然保护区和五峰兰科植物省级保护区、五峰国家地质公园、五峰百溪河国家湿地公园范围交叉重叠;湖北大别山国家级自然保护区和大别山国家地质公园、大别山国家森林公园、吴家山国家森林公园范围交叉重叠。五峰后河、大别山地区的自然保护地建议整合到国家级自然保护区，可进行国家公园符合性评估，作为国家公园备选，待条件成熟申报为国家公园。

市、县级自然保护区经评估论证后可晋升为省级自然保护区;确实无法实际落地、无明确保护对象、无重要保护价值的，可转为自然公园，或不再保留。长湖地处荆州城区北部和四湖流域上游，生态环境良好，为周边县市提供泄洪、灌溉、供水保证，已建立荆门长湖湿地自然保护区、荆州长湖湿地自然保护区两个市级自然保护区，建议设立长湖湿地自然公园。汉南区武湖湿地、黄陂区草湖湿地、新洲区涨渡湖湿地、随州大贵寺、随州大洪山、宜城市长北山等市级自然保护区、安陆银杏县级、洈水溶洞温泉地质遗迹等县级自然保护区自然资源禀赋较好，建议设立自然公园或以“一园多点”形式整合到临近其他自然保护地。

对同一地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，可突破以行政分区或资源分类造成的不合理设置，重新按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组。竹山堵河源国家级自然保护区和竹溪十八里长峡国家级自然保护区相邻，同属于秦巴山系地理单元，森林生态系统类型自然保护区，无明显地理隔离，可归并为一个国家级自然保护区。

（3）科学合理调整自然保护区边界范围和功能分区，解决历史遗留问题。

本着既尊重历史现实，着眼长远，处理好保护与发展的关系，根据国土三调数据成果，结合生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线，以自然保护地整合优化、红线评估和自然保护区“三区变两区”及范围调整优化为契机，在确保自然保护区总体面积不减少、重点保护对象得到有效保护、生态系统和生态过程的完整性不受到破坏、保护管理各方面功能都不降低的前提下，合理兼顾当地经济发展和社区居民的生产生活需求，对自然保护区边界和功能区划不科学、不合理的问题，按照法侓法规、科学合理调整自然保护区范围和功能区划，切实解决保护管理不到位、不规范，社区矛盾加剧等突出问题。

（4）科学制定自然保护地各类技术标准。

按照自然属性分析，根据区域生态地理分区、自然生态系统类型与空间分布的不同，制定适用于湖北实际的、科学的，自然保护地的各类专业技术标准体系。建议我省自然保护地按生态系统类型进行归类，野生动物和野生植物类型自然保护区可按照自然保护地生态系统归为森林生态类或内陆河湖湿地生态系统类。地质和古生物遗址遗迹类型的自然保护区无法按照生态系统归类故单列。不同生态系统类型的自然保护地的保护对象和管理目标均不同，其评估指标也应有所差异，应制定不同的自然资源价值评估标准、自然保护地设立标准、自然保护地保护管理效能评估技术标准。

（5）推进管理机构和队伍建设。

借机构改革和保护地优化整合的契机，明确国家级和省级自然保护区管理机构性质和级别。“多块牌子，一套人马”的保护区管理机构承担的业务除保护区还有别的业务工作，保护区工作量大，这种做法难以适应新形势下保护工作的需要，应当成立独立的管理机构。配备专职管理人员，加强人员培训，举办各种保护区保护管理专业技术培训班，提高队伍整体素质，全面提升保护区管理水平。

（6）加强自然保护区能力建设和规范管理。

将自然保护区建设和管理经费纳入各级政府财政预算，积极争取国家投资，保障各级自然保护区建设配套资金。依托国家和省相关专项规划，同时拓展资金来源渠道，统筹安排自然保护区基础设施建设投资，保障自然保护区建设管理需要。编制自然保护区发展规划，明确管理目标、功能分区、行动计划及保障措施等。规范自然保护区内资源利用行政许可管理，严格依据自然保护区总体规划内项目进行许可。提高自然保护区的科研能力，开展自然保护区生物多样性保护和自然保护区管理方面的科学研究，依托研究部门、高等院校对保护区进行本底调查和科学考察。提高自然保护区监测能力，加强完善已建或在建的自然保护区监测站建设，及时更新并丰富自然保护区监测数据库，为生物多样性保护提供科学数据。建立科普示范或教育基地，发挥自然保护区在生物多样性保护宣传方面的积极作用。

参考文献

[1]中华人民共和国中央人民政府网站.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[EB/OL].（2019-6-26）[2019-8-14].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.

[2]葛继稳，王虚谷.湖北省自然保护区[M].武汉：湖北科学技术出版社，2014.

[3]朱兆泉，蒲云海.湖北省林业自然保护区.武汉：湖北科学技术出版社，2007，ISBN：9787535239136.

[4]湖北省自然保护区名录湖北省生态环境厅[EB/OL].[2018-11-19].http：//sthjt.hubei.gov.cn/fbjd/zwgk/wrfz/zrstbh/201811/t20181119_563511.shtml.

[5]王茜茜，葛继稳，李炜，等.湖北省自然保护区建设现状及空缺分析[J].环境科学与技术，2010，33（4）：190-195.

[6]夏欣，王智，徐网谷，等.中国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨[J].生态与农村环境学报，2016，32（1）：30-34.

[7]田贵全，宗雪梅，高洁，等.山东省自然保护区管理状况调查与分析[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（4）：20-23.

[8]韩明春，葛成冉，赵兴征.浙江省自然保护区建设管理现状分析[J].生物技术世界，2014（8）：3-6.

[9]倪艳芳，钱锐，何笃光.黑龙江省自然保护区现状及发展研究[J].环境科学与管理，2006，31（6）：31-34.

[10]邱胜荣，唐小平.中国自然保护区历史遗留问题成因及其疏解途径研究[J/OL].世界林业研究：1-5（2020-05-23）[2020-08-16].https：//doi.org/10.13348/j.cnki.sjlyyj.2020.0004.y.

[11]赵金发，张宓，郑进烜，等.云南省自然保护地建设发展研究[J].林业调查规划，2020，45（3）：69-75.