网络社会视域下政府公信力流失：缘由透视与重塑路径

郭阳

摘 要： 政府公信力是执行力的基础和政治信任的前提所在。在网络社会高度发达与自媒体时代来临的背景下，政府公信力在“第五种权力”崛起、网络管理机制不够健全、网络舆论的负面效应以及社会信任缺失等多重因素下不断消解。为防止政府公信力流失风险，必须通过从管理向治理转向;拓宽行政问责渠道，提高政府的网络治理能力;规范网络生态秩序，实现责任政府;重建政府信任，强化公民意识;实现多元主体“协同共治”等应对路径重塑政府公信力。这不仅有利于网络社会视域下政府公信力的提升，也为推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现實意义。

关键词：网络社会;政府公信力;网络舆论;重塑路径

中图分类号：D630;C912.63  文献标志码：A  文章编号：1674-7356（2021）-02-0068-05

党的十八大以来，政府公信力建设一直得到高度重视。2014年3月习近平总书记在河南兰考考察时引用古罗马历史学家塔西佗的理论，提出了远离“塔西伦陷阱”。2016年2月习近平总书记在党的新闻工作座谈会上强调，要坚持以人民为中心的工作导向，切实提高党舆论工作的公信力。党的十九大报告指出要加快转变政府职能，简政放权，增强政府公信力[1]。在党与政府多次强调政府公信力的同时，随着互联网的普及与信息传播迅速发展，公众通过网络平台参与问政和政府事务讨论，在取得较大成就的同时，政府公信力也面临着多方面的挑战，网络主体的多元性、网络平台的复杂性、网络信息的混乱性极易破坏政府形象，从而造成政府网络公信力流失的困境。因此，在网络社会视域下，探究政府公信力流失的深刻原因，如何构建政府公信力的重塑路径是亟须解决的问题。

一、“塔西佗陷阱”：网络社会下政府公信力的情境考察

公信力这一概念源自于西方传播学等领域中的专有名词Credibility，指在社会公共生活中，公共权力面对公众时所表现出的一种民主与责任的信任力，也是公共权威的真实表达。社会契约理论则最早将公信力与政府两者共同讨论，认为公众与政府之间是一种委托—代理关系，这种关系必然包含着政府行政和社会信任的政府公信力问题，政府治理就必须建立在公众信任的基础上[2]。卡尔·马克思（Karl Heinrich Marx）认为： “在各国无产阶级与资产阶级的斗争中，共产党人特别重视和坚持无产阶级的不分种族的共同利益，并且在斗争的各个发展阶段始终都代表且维护整个运动的利益”[3]。这一论述表明共产党人获得的人民群众的信任与拥护是始终鼓舞大家前进的重要原因。德国社会学家马克斯·韦伯认为任何形式的统治都要解决一个“合法性”的认同问题，即国家权力的合法性是建立在社会大众对统治阶级的绝对权威的高度信任之上的。哈贝马斯在论述政府与公众之间的稳定性关系时，认为公众对行政系统的怀疑与不信任会打破两者间的基本规范，造成合法性危机[4]。随着一种以一切沟通模式（从印刷到多媒体）之电子整合的新沟通系统形成，一切文化表现出无所不包与全面涵盖的新特征，各类信息也在“在场”与“缺席”中能够沟通与社会化。我国网民规模为9.04亿，互联网普及率达64.5%，在线政务服务用户规模达6.94亿，占网民整体的76.8%[5]，互联网正在通过网络社交的纽带将普通民众与政府紧密地联系在一起。从“聊城于欢案”到“长生疫苗事件”，从“10万虚假贫困户”到“新冠疫情早期隐瞒”，政府公信力在网络的作用下不断受到冲击与挑战。不难发现， “塔西佗陷阱”在网络社会高度发达的今天，正呈现出不断蔓延的态势。

正如古罗马政论学家塔普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗在其《历史》一书中所说： “一旦政府不受民众欢迎，那么政府制定的公共政策，不论是好政策，还是坏政策，一样地得罪民众;由于政府丧失公信力，不管政府是说真话还是假话，不管政府是做好事还是坏事，公众始终认为政府在说假话、做坏事”[6]。首先，政府在信息传播渠道竞争中逐渐失位。在传统信息场域中，公众获取信息更多的依靠政府所主导的媒介，但在如今信息流通高速发展的自媒体时代，信息传播渠道已从封闭走向开放，政府也逐渐在话语权竞争中落于下风。随着网络新媒体的日益崛起，由于其“个性化、全球化、高效化”等特点受到普通民众的欢迎，而传统官方媒体在这种竞争中处于劣势，使得民众获取信息不需要仅通过政府的信息平台。其次，明星学者、网络大V活跃于网络公共领域。这些学者、明星由于其独特的身份标签获取了一部分民众的信任与认可，在话语权分配上政府势必需要让位于这些群体。最后，网络“匿名效应”冲击政府信任。民众通过互联网实现了由“时空统一”到“时空分割”，各种信息不对称以及喧哗的网络环境进一步加剧了原本紧张的政民关系，各种不满情绪在“匿名效应”下得以宣泄，这也进一步导致政府在网络公共领域的话语权受到挑战。

二、网络社会下政府公信力流失缘由的多维审视

网络社会下政府的公信力出现下降或者面临威胁并非局限哪一层级或哪一部门，而是政府所普遍存在的现实困境，笔者主要从政治基础、制度根源、利益导向以及心理诱因等四个维度来审视公信力流失的深层原因。

1. 政治基础： “第五种权力”的迅速崛起

《独立宣言》主要起草者、美国第三任总统托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）曾说过： “我们政府的基础是民意，因而政府就要保障这一舆论的权利;如果要我在有政府而无报纸或有报纸而无政府之间加以选择，我将毫不犹豫地选择后者。”[7]这一种论述最早起源于欧美国家，认为大众传媒是独立于立法权、司法权、行政权之外的不可分割的“第四种权力”。而随着互联网时代的到来，网络群体数量急速增加，网络参与热情日益高涨，一种新兴的媒介权力形式——“第五种权力” （Firth Power）应运而生，其代表的不是传统的大众传媒，而是代表以网络为根基、各种网络平台为场域地而形成的网络舆论。相比“第四种权力”而言，“第五种权力”的参与范围更广、表达渠道更多、舆论强度更大。随着“第五种权力”的崛起与公民意识的觉醒，类似于新意见阶层、新意见领袖、新意见群体逐渐被学界所讨论。2008年《社会蓝皮书：2009年中国社会形势分析与预测》中就把关注新闻时事、在网上直抒胸臆的网民称为“新意见阶层”[8]。人民日报前副总编辑周瑞金认为， “新意见阶层”在网上崛起，是我国舆论监督的重要力量，也是我国推行政治体制改革的重要动力[9]。作为“第五种权力”的主要形式， “新意见群体”在监督政府工作、建言献策等方面起到了重要作用，加之“新意见群体”的“话题热情”，大大地提高了政策实施的民主性。然而，由于这“新意见群体”多方面的局限性，很大程度上影响了政府公信力。首先是主体的不完整性。截至2018年底，我国网民普及率接近六成，然而仍有四成并非网民，而这四成网民也并非时长在网络上表达意见，所以行使“第五种权力”的新意见群体们并不能代表所有民众的真实看法，而网络上一些错误的、偏激的观点在现实生活中却能影响到这些非网民的观念与看法。其次，“新意见群体”的非理性。在网络在发声的更多的是弱势群体，往往会表达对社会的不满情绪，很多时候不能理性地看待问题，通常情况下这些言论都是来自于主观想法，没有对信息的真实性进行验证就开始表述。互联网的身份隐匿性与言论自由的相对最大化使部分“新意见群体”发泄不理性的情绪。最后，信息的易误导性与快速传播。所谓“好事不出门，坏事传千里”，互联网的“广场效应”在“新意见群体”作用下越发明显，很多不真实的信息在互联网上迅速传播，而这些信息又得到了许多民众的相信，这也很大程度上影响了政府的权威与公信力。“第五种权力”在监督政府工作、畅通民意等方面起到了积极的作用，但是由于其自身的局限性和缺陷，给政府的公信力带来了很大的冲击。

2. 制度根源：网络管理机制的不够健全

“距离所象征的意义，是表示政府已经与普通公民脱节了。”查尔斯·泰勒认为政府与公众之间的距离疏远会降低政府公信力，并影响民众对政府的认同感。据2019年3月中科院发布的《中国政府透明度指数报告（2019）》，其中对31个省级政府透明度进行评估，结果发现总分超过80分的只有安徽省（82.75分），总分位于70—80有16个省，低于70分的有14個，其中低于60分的有4个省份[10]。因此，随着微信、微博、论坛等各大互联网社交互动平台的快速发展，许多政府机关开始了“互联网+”政务的网络办政的新形式。但是，地方政府在面对网络舆论事件时，仍然存在管理机制不健全的缺陷。主要表现为三个方面。第一，传统管理意识难以转变。许多地方政府还保留着传统的管理思维， “大事化小，小事化了”的案例屡见不鲜。少部分在面对舆论事件时第一反应并不是公开解决，而是采取行政力量封锁消息，从而达到降低风险的结果。第二，舆情预警机制落后。预警机制滞后是政府公信力受损的重要原因，政府难以在第一时间把握舆论的力度与走势，以至于在网络舆论中常处于一种被动与滞后的位置，负面消息也在这一滞后中快速传播。第三，舆论回应能力欠缺。在网络舆论事件发生时，地方政府对舆情的发展难以控制，往往还需要在第一时间请示上级，请求上级部门的指示与协助，通常就失去了控制舆论的黄金时机。

3. 利益导向：网络群体事件的负面效应

探讨网络舆论中的获益者是十分有必要的，而在网络舆论中的获益者往往正是舆论事件爆发和政府公信力受损的责任方之一。第一，网络大V、网络红人。网络上许多人在舆论事件发生时，故意散布、转发不利政府形象的消息，由于这类消息的易传播性，他们也在传播中获得粉丝和公众关注，这也进一步推动了这一行为的出现。第二，不良媒体。大量不负责任的社交媒体在舆论事件发生时，也开始散播不实消息， “博眼球” “骗关注”的行为屡见不鲜，而这些社交媒体在舆论事件出现、散播、爆发中获益，媒体由于社会责任感的缺失与缺位，以市场为导向作为运营宗旨，媒体寻求“眼球经济”和“流量”错误行为会严重损害政府的公信力。第三，国外反华势力。在全球网络化高度发达的今天，政府如果没有妥善处理好一起公众事件，那么就会在互联网“放大镜”的作用下，政府的执政能力会受到大量网民的批评。许多海外的敌对势力与分裂势力就利用这些网络舆论事件不断的散布不良消息，抹黑政府形象，不善分辨的网民极易受到这些未经证实消息的魅惑，从而降低政府公共权威。

4. 心理诱因：社会信任的严重缺失

政治信任“脆弱”是转型时期中国政治面临的一个重要问题。浦兴祖从历史发展的角度认为社会转型期利益分配、官员腐败等原因造成了政治信任弱化现象。有学者进一步指出，当前我国民众对抽象层次的国家或者政府表现出极高的信任感，但是对具体的政府行为、政策制定等方面的信任感与认同感偏低[11]。宋惠昌在探讨“民众为何不信任政府”这一问题上，指出民主政治的理念问题、群众对政府信息缺乏了解、政府的封锁消息行为等是主要原因[12]。正是因为社会信任感缺失，民众在网络舆论事件发生时，往往存在一种刻板印象，认为是政府的行政能力不足、社会不公平等因素造成的。翟学伟教授认为中国面临一种“信任危机”，由于中国在大力推进市场经济时，没有同时推进现代社会所需要的信任机制，而这种“信任危机”蕴藏着社会风险。网络舆论中，网络社会信息的“无限制过滤”使正面舆论与负面舆论在交锋中处于下风， “以讹传讹”的现象时有发生，而社会信任的缺乏也是其中的重要原因[13]。

三、网络社会视域下政府公信力重塑路径

正如安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中所述： “现代性将会导向一种更幸福更安全的社会秩序。在‘进步中失去信仰会导致历史‘宏大叙事体终结的主要因素之一。”[14]在其看来，风险与信任是相互交织的。人们通过技术工具在当今生活中获取了极大便利，但是往往忽略了其带来的潜在威胁，尤其在政治参与中。正如曼纽尔·卡斯特认为， “在政治中使用因特网的关键不在于技术本身，而是运用技术去促进能够与选民产生共鸣的政治参与方式和信息。”[15]因此，在网络社会背景下，笔者以“重建信任”为核心，从提高治理能力、倒逼责任政府、扩张信任场域以及实现协同共治等措施出发，建构网络社会下政府公信力的重塑路径。

1. 从管理向治理转向，提高政府的网络治理能力

在全面迈向小康社会的关键时间节点，党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，提出了治国理政的纲领性文件[16]。提高政府公信力的关键就在于从“管理型”政府向“治理型”转变，政府扮演的角色更应该是公共服务的提供者、民主法治的建设者和社会秩序的维护者[17]。在互联网快速发达的21世纪，仅靠政府的单一管理已经无法满足现实要求，亟须转向多元治理。首先，建立柔性治理思维。面对在互联网如同“放大镜”的作用下，政府公信力收到更加严重的冲击，政府需要改变传统的行政思维方式，一些为了控制事态、稳定大局而采取的刚性管控的方式已不可取，那样反而会适得其反，加重事态严重性。柔性治理对纾解现代政府治理困境具有极强的价值功用，代表着未来的公共治理发展方向。柔性治理在维护政府权威、化解舆论危机、增强社会凝聚力等方面发挥着积极作用[18]。其次，构建“回应性”政府。自从“政府治理2.0时代”的到来，网络舆论对政府的影响日益显著，稍微没处理好就会使谣言泛滥，民众不满情绪增多，因此构建“回应性”政府十分有必要，面对错综复杂的互联网环境，要完善“回应”程序，增强“回应”效率，加快“回应”速度，使舆论发挥着监督、建言献策的积极作用，而不是破坏政府形象，有损政府权威的消极作用。最后，提高网络治理能力。网络社会不是现实社会在网络上的简单复制，因此，治理网络也不能惯用传统的思维方式，要培育专业化的网络管理人才，利用先进的管理工具，对网络不良情绪加以管控，对不实言论加以管理。从管理向治理转变，要从行动考量与思维方式双管齐下。

2. 拓宽行政问责渠道，实现责任政府

治理能力越强，公众对政府解决现实问题的预期就越有信心，对政府的信任度也就越高。然而，在重塑政府公信力时，也要利用行政问责的“倒逼”作用。正是由于行政问责的制度优势，在监督政府行为、完善政府政策等方面发挥着独特优势，要拓宽行政问责渠道，使其优势最大化。许多民众由于现实社会中参政议政的机会较少和渠道受阻，往往在网络上畅所欲言，这也增大了网络舆论的风险性。因此主要从两方面，探讨倒逼“责任型”政府的实现路径。一是从现实社会出发，要以人民为中心，多听取民意，调查民情。摒弃传统官僚化的单一的话语体系，以包容、开放的态度面对行政问责。不仅是政府上下级间的问责制度，还要拓宽普通民众对政府的监督渠道，鼓励社会媒体对政府行为的进行公开化，透明化。二是从网络社会出发，要把网络问责落实到实处。基于2008—2014年人民网舆情频道案例库案例的149个案例的实证研究发现网络行政问责发起、处理的效率逐年提高[19]。网络行政问责在取得成就的同时，也存在着问责渠道单一、处理周期较长等问题。因此，扩宽行政问责渠道的同时，要做好网络舆论事件到网络行政问责，再到党政部门问责机制的三者有效衔接。

3. 规范网络生态秩序，重建政府信任场域

《2018年度微博辟谣数据报告》显示，不实信息达到7.48万条，在2017年2.8万条的基础上增加了4.68万。被舉报用户年龄主要集中于16至30岁之间，达到了七成。显而易见，网络谣言在我国社交土壤中迅速泛滥，网络不实信息在我国网络上具有广大市场和巨大的生命力，这一现象也折射出当前我国网络生态不容乐观。政府信任在这些不实消息的传播与作用之下严重受损，因此急需通过规范网络生态秩序，重建政府信任。第一，完善网络法律法规。想要重建政府信任，首先就是营造良好的网络生态环境，从法规制度上加以规范，构建网络舆情监督的法律体系，做到依法治网，对传播不实消息和以此谋利的网民、社交媒体给予法律处罚。第二，政府要争夺舆论话语权。以政府为主导的传统“家长式”的信息运动和传播方式，已经无法适应当下日益拟态化社会的发展形势。往往舆论事件发生时第一时间，社交媒体、自由评论人等都把握“焦点”，对网民大众推送能够获取最大关注度的信息。然而，政府相关部门在这一方面落后于媒体，应该积极争夺话语权，积极对公众的质疑及时回应，与民众、媒体保持良性的社会互动，并且积极引导舆论，把握舆论的焦点与走势，勇于承担责任，将舆论话语权牢牢把握在手中。第三，杜绝隐瞒真相。在舆论事件发生之时，不要为了逃避责任，维护暂时稳定而隐瞒真相，这往往会加大舆论的严重态势，将政府形象置于不利之地。因此，要在事件发生的“黄金四小时”内及时做出回应，还原事件真相，获取民众对政府的信任。

4. 打破话语壁垒，实现多元主体“协同共治”

党的十八大就提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。公众与社会组织作为社会管理体制的重要部分，发挥着重要作用。普通民众在获取“信息爆炸”时代到来时各种形形色色的信息，往往也面临着“信息匮乏”的困境。首先，民众要加强鉴别信息真伪的能力，不能轻易被“媒介信息”所魅惑。其次，民众要对政府保持信任。面对舆论事件中的各种消息，民众不能随意听信来历不明的申明、公示等，要以政府官方机构公布的消息源为主要参考，保持对政府的信任感。最后，公民要积极参与公共事务，强化“主人翁”意识，正确履行监督政府行为、政治参与的权利，作为网络事件的“围观者”不能“煽风点火”与“添油加醋”，要对自己网络上的言行负责。在重建政府公信力时，也要发挥社会组织的积极作用。舆情事件发生时，并不是政府的“单一作战”，而是政府、媒体、民众和社会组织的“协同合作”。张成福就提出，NGO（非政府组织）在危机管理中存在比较优势： “与当地社会联系紧密、弹性组织体制、公益与中立、敢于承担风险和创新、专业优势、规模优势”[20]。社会组织也具备弥补网络舆论爆发时政府的功能失灵与角色失位的作用，社会组织可以通过自身的特殊性质化解社会民众对政府的怀疑。

四、结论与反思

伴随着网络的迅速普及与自媒体时代的来临，政府公信力在网络舆论事件的一次次冲击下严重受损，政府信任下降是政府与公众进行政治互动过程中出现异化的结果，对政府信任失灵进行反思与纠正是政府与公众的共同责任。本文尝试从政治基础、制度根源、利益导向、心理动因等角度反思政府公信力在网络社会视域下有所弱化的产生逻辑，并以“重建信任”为核心，针对网络社会下政府公信力下降提出了建构“服务型”政府、扩宽行政问责渠道、规范网络生态秩序以及多元主体“协同共治”等应对路径，从而得以走出“塔西佗陷阱”。但是在网络主体多样化与信息复杂化等背景下，重塑政府公信力既要防止“操作过激”，也要预防“矫枉过正”。重塑政府公信力既有助于优质网络生态的实现，也对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

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Loss of Government Credibility in Network Society： Causes and Remodeling Path

GUO Yang1，2

（1. Academy of Strategies for Innovation and Development， Auhui University， Hefei， Auhui 230601，China; 2. Research Center for Rule of Law and Social Security， Anhui University， Hefei， Anhui 230601， China）

Abstract：  Government credibility is the foundation of execution and the premise of political trust. In highly developed network society and we-media era， the government credibility has been reduced due to the rise of the "fifth power"， the imperfect network management mechanism， the negative effect of the network public opinion and the lack of social trust. Therefore， government credibility must be rebuilt by diverting from management to governance， opening up the channels of administrative accountability to improve the government's network governance capacity， regulating the order of network ecology to establish a responsible government， strengthening citizens' consciousness， and realizing multi-agent "coordinated governance". This not only improves government credibility from the perspective of network society， but also enhances the modernization of national system and capacity for governance.

Key words： network society; government credibility; network public opinion; remodeling path

收稿日期：2019-12-30

基金項目：国家社会科学基金项目（19BSH140）的阶段性成果;安徽省社会科学创新发展研究课题攻关项目（2019CX034）的阶段性成果;安徽法治与社会安全研究中心项目资助（fzsh2021cx-24）的阶段性成果

作者简介：郭    阳（1997—），安徽宿松人，博士研究生，研究方向：政治社会学，社会治理。