新加坡水生态空间更新的规划理念与实施模式研究*<br/>—— 以ABC水计划为例

新加坡水生态空间更新的规划理念与实施模式研究*
—— 以ABC水计划为例

2021-07-22张天洁牛迎香ZHANGTianjieNIUYingxiang

西部人居环境学刊 2021年3期

张天洁牛迎香 ZHANG Tianjie, NIU Yingxiang

0 引言

自我国2006 年颁布《城市蓝线管理办法》以来，越来越多的城市地区将蓝线规划纳入城乡规划的编制和管理。但现行办法多以工程型治水的思维模式制定，更重视保障水系的行洪排涝和航运交通功能。这也造成了各地在蓝线规划的编制中，基本以水利部门的河道定级和划线为依据，规划部门仅起到“河道形态修饰”和框定“不可建设”区域的作用。水利部门定线定桩的文字性条款被用于蓝线规划，即以河道中心线偏移一定距离的平行等宽的河道蓝线作为城市河道。同时，城市规划和管理部门根据河道缓冲带要求，继续将河道蓝线向外偏移一定宽度作为滨河绿线。这种单一“退线”的建设方式，在一定程度上忽视了水绿廊道的自然水文条件和生态系统特点，不仅造成河流廊道形态僵化，动植物栖息地破坏，还使水域、河岸带与山、林、田、草以及城乡建设用地等割裂[1]。当前，随着机构调整，城乡规划与管理从以开拓和建设为导向，转向以资源保护和统筹为主导, 规划实施转向“多规合一”，“多审合一”[2]。在新的以资源统筹和生态修复为基础的国土空间规划体系建设背景下[3]，水生态空间更新获得了整体规划和系统更新的难得机遇。《市级国土空间总体规划编制指南》指出要结合市域生态网络，完善蓝绿开敞空间系统[4]。如能把工程型治水的思维模式转向生态优先和以人为本[5]，将打破蓝绿界限、水城界限和城绿界限，实现资源利用效率和生态、社会、文化等整体效益的提升。

新加坡“活力，美丽，清洁全民共享水源计划”（Active，Beautiful，Clean Waters Programme，简称ABC水计划）是实现前述水生态空间更新模式转变的成功案例之一。新加坡是世界上最拥挤的城市之一，人口密度为每平方公里7 800 人[6]。该计划在国土范围整合资源，在高密度建成区联合多元行动主体，高质量的完成了全岛范围水体更新。ABC计划中A（active）代表活跃，旨在引导在水边打造新的社区空间，鼓励市民积极参加亲水活动并参与环境保护与管理；B（beautiful）代表美丽，提倡将水系与公园、社区和商业区的发展融为一体，将水道、水库等打造成充满活力，风景宜人的空间；C（clean）代表清洁，旨在通过降低流速、清洁水源等全局性的管理手段来提高水质，美化滨水景观，通过公共教育建立人与水的关系，最大限度地降低水污染[7]。作为新加坡生态环境的长期发展策略，该计划已经成为新加坡城市基础设施、环境资源能力和城市品质提升的重要手段。不同于局部的水体美化运动，ABC水计划是利用水道靠近、穿越住宅中心区的区位优势，转变其利用模式，在新加坡全域范围内开展的水道系统治理。更新对象从单纯的水道扩充到水体及其周边区域。发展目标不仅将水体视为必不可少的生活资源，更是被当成环境资产，追求水体潜力的不断开发，创造新的社会、文化和经济价值[8]。治理主体包括由政府设立专门的管理运营机构，联合政府不同职能部门﹑私人开发商﹑私营机构﹑社会组织等多元主体深度参与实施[9]。

1 ABC水计划的规划理念演变

新加坡 ABC水计划，转变原功能单一、实用性差的排水沟渠、河道、蓄水池，使其超越防洪、排水和供水的功能，整合新加坡的水体、绿化和休闲设施，打造充满生机、美观的溪流、河、湖，创建更宜居和可持续的滨水休闲、社区活动空间[10]（图1-2）。在ABC水计划拟定之前，新加坡政府已开始对水体的规划利用。如表1所示，经历了功能性的使用﹑忽视性的滥用﹑有节水意识的回收，直至今天将水体规划整合到城市发展中。

表1 水体规划演变（1971—2003年）Tab.1 planning evolution of water body (1971-2003)

图1 碧山公园改造前后Fig.1 the before-and-after of Bishan-Ang Mo Kio park regeneration

20世纪70年代，新加坡为了应对洪涝灾害，提高雨水排放效率，制定了排水系统总体规划，将天然水系统大规模转换为混凝土排水道（图3），并在排水道旁预留用地作为排水保护区以便未来扩容[11]。这一时期，人们被禁止接近水道，水道主要满足防洪排水等实用性功能。随着新加坡的经济发展和社会条件改善，政府开始注重城市景观的美化。排水保护区逐渐被用作慢跑路线以及排水维护通道（图4）[12]。人们开始亲近水体，水体除实用性的排水功能有了其他的附加使用价值。1989年，都市重建局正式提出重新规划水道的计划，选取部分已建成的混凝土排水道改造为美观的人行步道和休闲空间，以美化水路，并将其纳入新加坡的城市景观[11]。水道初步展现出在振兴旧住宅区，美化城市景观方面的潜力。在1991年《绿化与水体规划》中排水储备空间形成的步道成功转换为公园连接网络，连接海滨、公园与城市，在全岛范围形成娱乐休闲的路网系统[13]。这进一步激发了工程师和规划人员关于创新性使用这些排水空间的思考。而后发布《开发控制提交准则》以及《公园和水体规划》，在保障水道的排水能力的同时，鼓励开放精选的水道，组织丰富多样的水上活动，为人们创造更多的机会亲近和享受水体[14]。由此可见，水体逐渐从新加坡的基本生活资源转变为改善城市环境，提高城市宜居性的重要资产，水体的利用潜力被不断开发。

图3 混凝土排水沟Fig.3 concrete canal

图4 慢行步道Fig.4 trial

ABC 水计划正是在这一系列转变中逐渐成形。2004年，环境和水资源部（Ministry of the Environment and Water Resources）宣布开放水库和水道用于社区娱乐活动，推动了通过大型总体规划开发水道潜力的转变。公共事业局（Public Utilities Board，简称PUB）抓住这一时机正式推出ABC水计划。采取“使公众更亲近水”的理念，将雨水管理和城市发展相结合，创造水体新的社会、文化和经济价值（图5）。总体而言，水体规划理念的转变主要体现在：一是从成本转向价值: 从对城市的价值而不是成本负担的角度来看待这些基础设施；二是从单一用途转向多功能: 从基本防洪和输水转向美化、清洁和社区参与的多种用途；三是从经济必要性转向社会相关性：从将水基础设施视为完全脱离社区的必要工程要素发展为有助于社会生活和社区福祉的设施。

图5 碧山公园水道Fig.5 waterway in Bishan-Ang Mo Kio park

2 ABC水计划的管理机构重组

由于水道分布往往跨越行政区划，水资源开发、利用、治理、保护的涉及不同的行政部门。为了方便推进实施，ABC水计划项目在开始之初便由专门的管理运营机构负责水生态空间的系统规划。

水体改造计划最初由水体设计小组（Waterbodies Design Panel，简称WDP）负责。1989年，都市重建局提出重新规划水道的计划，希望将更多水景融入城市空间，因此成立WDP，作为政府内部的顾问机构就主要水道的设计和美化提出建议。WDP 是一个多机构参与的小组，小组成员来自法定机构包括建屋发展局（Housing & Development Board，简称HDB）﹑国家公园局（National Parks Board，简称NParks）﹑港口管理局（Port of Singapore Authority，简称PSA）﹑公共工程局（Public Works Department of Singapore，简称PWD）﹑公共事业局﹑渠务署（Drainage Department）以及私营部门[12]。这是政府首次协调、跨部门的努力进行水体改造活动。WDP负责的早期示范项目取得了一定的成功，但因水资源管理涉及的水务署（Water Department）和渠务署分别隶属于不同的政府部门，难以统一管理和协调。WDP于2000年5月解散，水道美化运动停滞。

21 世纪初，公共事业局重组，成为统筹负责新加坡一切涉水事务唯一机构，为 ABC 水计划的提出奠定了基础。不同于 WDP 水道美化运动仅在微观层面少数试点，ABC 水计划从一开始就是作为国家长期规划的组成部分，获得了时任内阁资政的李光耀以及公共事业局首席执行官邱腾才（Khoo Teng Chye）的大力推广[15]。ABC水计划已上升到国家长期发展战略，获得各相关机构及利益主体的高度重视。为了避免之前不同机构权责分配不清问题，ABC水计划由公共事业局协调都市重建局（Urban Redevelopment Authority，简称URA）﹑建屋发展局﹑裕廊镇管理局（JTC Corporation，简称 JTC）﹑国家公园局等政府机构及其他法定机构（图6），整合各机构组织的资源，在全国范围内进行统一规划和管理。此举打破了各机构间的管理界限及行政壁垒，简化了项目申报和审批等程序，有效确保ABC水计划落地实施。

图6 ABC水计划机构协同Fig.6 collaboration agencies of ABC Waters Programme

ABC水计划制定了总体规划（ABC Waters Master Plan），囊括新加坡全域的17座水库﹑32条河流﹑7 000 km的水道和排水沟[16]。全域被划为三个集水区（图7），为每个集水区各聘请一名顾问，根据每个集水区的土地使用和地形规划特点来确定ABC水计划实施项目。截止2017年，公共事业局主持的ABC水计划项目已完成36个（图8-9），其他法定机构和私人开发商组织完成项目62个[17]，目前已成为新加坡城市设计的新品牌。其实施项目由水道扩展到住宅，学校，体育场，道路，广场等，将进一步开发水资源作为环境资产的潜力，促进新加坡作为蓝绿交织的花园中的城市建设。

图7 ABC水计划总体规划项目分布Fig.7 programs distribution map of ABC Waters Master Plan

图8 裕廊湖Fig.8 Jurong lake

3 ABC水计划的网络治理模式

ABC水计划的有效实施得益于其网络治理模式，各级政府部门、公众、行业组织、开发商等多元主体建立有效的治理网络，保障了行为互动和资源共享。网络治理是由政府部门和私营组织、非政府组织以及公众等众多行动主体共同合作而开展的治理模式，众多参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务[18]。多元主体围绕共同的价值诉求，建立“多对多”的结构关系，以此形成相对稳定与持续的关系网络。其中政府作为网络结构的一个中心节点，在网络治理中承担引导作用，通过提供交流平台，把其他行动者结合到一起，动员与汇集广泛分布于公私部门的资源，通过协商、沟通、参与、信赖、影响等渠道[19]，就共同关心的问题、公共事务形成共识，由集体协力行动解决问题。新加坡ABC水计划以追求城市水安全和生活质量提升为共同价值诉求[20]，由政府机构、私人机构、社会公众、开发商、行业组织等多元主体共同参与水道系统治理，通过行为互动，形成相对完善有效地网络治理实施机制（图10）。

图9 榜鹅水道Fig.9 Punggol waterway

图10 ABC水计划网络治理实施模式Fig.10 network governance implementation model of ABC Waters Programme

政府法定机构公共事业局是网络的行政主体。为了打破各个机构间的管理界限，实现信息有效沟通、多元主体积极参与的组织渠道，公共事业局成立内部机构工作委员会（Inter-Agency Working Committee，简称 IAWC）作为“协商的引领者”[21]。该委员会接受、传递信息，协调利益需求，并对多元治理主体的管理、内容与程序制定规则，在开发者收益，社会公益与政府愿景间达成共识，以此在多元治理主体间建立良好的信任机制及网络组织，并维护网络的成功运作。为了促进参与者之间的互动，保障政府决策的及时性和准确性，IAWC通过公众咨询收集信息，并反馈给国家公园局和建屋发展局等规划机构，及时调整项目概念及实施方案等，从而将公众的需求和关注纳入决策过程。通过定期举行例会的形式向各治理主体介绍计划实施理念及项目进展，传达各方需求，促进信息共享，以此加强主体间的沟通与联系，强化彼此之间的信任关系，形成稳定的治理基础。一方面鼓励私人开发商和土地所有者将ABC水计划设计理念纳入项目开发中；另一方面呼吁公众亲近水体，保持水域清洁并开展社会活动。积极促进各利益相关方参与到项目中来。

公共事业局联合新加坡其他法定机构及行业组织提供专业技术支持，进行相关项目的规划与审查及涉水管理事务的有效衔接。例如联合德国戴水道设计公司（Ramboll Studio Dreiseitl）、新加坡公共事务局和国家公园委员会等完成ABC水计划总体规划，《ABC水计划设计指南》等的编制。该指南结合土地用途、污染物种类、径流流量、地质条件、周边设施和活动等影响因素，将排水、集水设施与城市建筑的融合，提出一套具体的水循环系统建设策略。实施中强调城市空间作为集水区的重要性，针对集水区要素如交通基础设施（机动车道路、非机动车道以及行人步道）、构筑物（建筑物、遮盖物和城市广场）、景观（田地和公园）、水道（河流、水渠及泄水沟）及水体（湖泊、池塘及水库）等分别提出具体的建设指引。在水域景观设计方面，针对植被洼地、生物滞留洼地、生物滞留池、沉淀池、人工湿地、生态净化群落等提出详细的建设要求[22]。总体规划和指南等技术规章确定计划的整体框架，为开发商和行业专业人员如何在项目开发中融入ABC 水计划设计理念与特色，提供了详细的建设指引，保障了项目的顺利实施。此外，《地表排水实践准则》明确规定了利用ABC 水计划设计理念减少地表径流的义务。在2013年修订版中增加了条款，要求开发商/所有者应聘请ABC 水计划专业人士设计，监督施工并制定相关项目的维护规划，将经ABC 水计划专业人士认可的设计方案和设计计算提交给公共事业局，作为其开发控制提交的一部分[23]。以此促进ABC水计划相关项目的开发和建设。

为了吸纳社会资本，公共事业局联合私营机构进行项目的设计、融资、建设、运营。一方面，公共事业局通过多种方式鼓励私人开发商参与到ABC水计划中。例如，新加坡政府在ABC水计划前期论证体系，通过多项示范项目建设,不仅保障技术可行性，而且通过优质项目的宣传打造ABC品牌，提升了开发商对ABC水计划建设项目的关注和投资的信心。组织专题研讨会，介绍ABC水计划相关理念，让之充分了解水域功能与自身项目相结合可以带来的好处。通过《ABC水计划设计指南》等为在项目开发中采取ABC水计划设计理念的私营机构在项目实施与维护阶段提供支持。还通过给予面积批复，税收等相关政策优惠；推出项目认证系统以方便其进行商业推广，获得市场认可等吸引私营机构参与。

网络治理在实施中依赖社会关系的嵌入结构来发挥维护的效力。因此，既定的、正式的认证机制和奖惩措施在网络治理中具有不可或缺的作用，它对于调动各行动主体的积极性，保持网络治理的稳定性和行为主体的一致性必不可少。

随着ABC项目的数量不断增加，新加坡对具备适当资质并且能够承担独特ABC城市水域景观设计的人员需求也在不断增加，ABC水计划提出通过专业人才认证为计划的长久实施提供人才保障。公共事业局联合新加坡工程师协会（Institution of Engineers Singapore，简称IES）、新加坡景观设计师协会（Singapore Institute of Landscape Architects，简称SILA）、新加坡建筑师协会（Singapore Institute of Architects，简称SIA）等推出ABC城市水域专业人员项目（ABC Waters Professional Programme），培育储备专业人才，并成立ABC水计划专业注册中心[23]。通过相应的课程培训，研讨会和讲座等为行业专业人员提供ABC 水计划从设计到施工和维护所需的各方面专业知识，以及协助其提高ABC城市水域景观设计的质量标准。通过培训获得资格认证的 ABC 水计划专业人员主要负责检验已建成的 ABC 水项目，以确保该项目充分利用和挖掘了新加坡水资源的潜力，并为城市居民营造新型的可持续亲水娱乐空间。截至2018年3月，已有70多名注册的ABC 水计划专业人士来开展有关ABC 水计划设计功能的工作。开发商和私人业主必须获得注册人员的评估认证才可以申请 ABC 项目，这也是公共事业局对于ABC水计划项目的一种监督和管理方式。

公共事业局于2010年推出ABC水计划认证，对接受ABC水计划理念并在其开发项目中整体融入ABC水计划设计特色的法定机构和私人开发商提供认可。2017年8月，推出了更高级别的ABC水计划认证（金牌）ABCWaters Certified（Gold），是认可特殊标准条目的最高荣誉[24]。截至2018年，已有75个项目获得了ABC水计划认证[25]。被授予 ABC认证的开发建设项目将会得到一定的奖金，金牌项目还可以在BCA 2016新建住宅绿色标志认证中获得额外的加分。另外，允许ABC水计划认证项目的法定机构和私人开发商使用ABC水计划徽标作为标签进行项目宣传。如今，ABC水项目的品牌标签已经成为宣传城市水环境改善理念的有效工具，一方面有利于政府吸引社会资本推进项目实施，另一方面拓宽了人们对ABC水计划设计理念的认知，为公共事业局的管理提供了便利。

公共事业局还面向社会公众开展了系列活动，鼓励公众积极参与更新项目的的监督及维护工作，拓展网络治理主体的范围，并形成社会合力，全面推动水道治理的共建共治共享。公共事业局设置了水印奖（Watermark Awards）表彰个人和组织在ABC水计划可持续发展方面的杰出贡献。该奖项每年颁发一次，自2007年设立以来，已有65位个人获奖。同时，借助电视节目﹑社区展览﹑研讨会等多种形式向公众传达ABC水计划设计理念。示范项目的建设也带来全新的社交休闲空间，提升周边地产价值，对居民生活产生积极影响。通过生态的水道建设，滨水设施完善以及服务表彰等多种方式鼓励社会公众亲近水体，开展社区活动，使之珍惜水源进而达到保持水资源的可持续性。

另一方面，社会公众也通过ABC水计划相关网站及研讨会，表达自己的活动需求以及关于项目运营构思和意见等。围绕水体开展“学习之路”“皮划艇比赛”“河边早餐”等丰富多彩的集体活动。公众还成立了“水之友”（Friends of Water）。在社区发起水上活动及公众教育活动，帮助居民享受滨水空间亲近水体，学习水源知识，培养主人翁意识，珍惜水资源，保持水体清洁，以确保新加坡水资源实现长期可持续有效管理。截止2015年，已有超过1 800次社区活动在ABC水计划项目地举办，在“水之友”计划下，有316个社区团体认领了ABC水计划项目地，其中275个拥有了ABC 水计划项目地所有权。这些团体通过多种途径来维护水道，包括进行清理，开展学习之路以促进对水管理的经验学习以及鼓励人们负责任地享用水资源。

4 结语

总体而言，新加坡ABC水计划实现了水生态空间的系统服务供给，不仅调节小气候﹑净化水质﹑雨洪管理﹑丰富生物多样性等，还增加了环境教育﹑审美欣赏和休闲游憩等多种功用[26]。该计划在国土空间尺度下，将水生态空间有效融入城镇建设空间，既提高土地利用效率又美化城市环境，实现了水生态空间更新模式的转变，为我国城市系统性水治理提供了参考借鉴。

在规划层面注重综合性。目前，我国很多城市因土地利用、防洪观念、生态意识和资源分配等方面的限制，仍存在河流过洪空间难以扩大、堤岸多样化利用缺少政策支持、动植物生境不受重视和上下游水资源缺少协调等问题[1]。在新的以资源统筹为基础的国土空间规划体系建设背景下，可以逐步突破传统的水利和环保路径，将相对刚性的定线控制转为弹性的效率体系架构。在国民经济与发展规划、国土空间规划的框架下，提出符合城市水资源禀赋、兼顾城市水环境改善与水安全保障的水系统综合管理目标，滨水空间规划从管理滨水土地资源转向提高生态品质、合理分配资源和保障城镇安全等方面。并与城市基础设施建设、园林绿化、道路交通等专项规划相协调，保障经济社会协调发展、城市生态环境和谐宜居。

在管理层面破解多部门管控的限制，逐步推进“一龙管水，网络治理”。新加坡ABC水计划成立了全面负责水资源的唯一机构— —公共事业局，在其“一龙管水”基础之上，其他相关政府部门横向协调联动﹑协同参与，实现涉水管理的有效衔接。相应的，我国城市也可以整合涉水管理资源，通过成立综合性水系统管理机构，统筹相关部门，实现横向互动，打通“条块分割”格局；统筹管理水资源、水环境、水安全等；统筹水系规划、建设、管理全流程监管[27]。并明确机构管理职权和相应的技术管理人员编制，确定城市涉水资金的统筹使用。同时，通过网络治理模式，鼓励多元主体参与。例如，制定和健全技术规章，为开发商和行业专业人员提供详细的操作指南，保障项目的顺利实施。通过完善的项目认证机制与奖励措施激发各行动主体的积极性，以促进规划的有效实施及项目可持续运营，实现共建共治共享。

图表来源：

图1：Centre for Liveable Cities, Singapore.Public Utilities Board.Water: From Scarce Resource to National Asset[M].Singapore:Cengage Learning Asia, 2012.

图2：Singapore Public Utilities Board.Managing Stormwater For Our Future[EB/OL].(2014-03-15)[2021-01-19].https://www.pub.gov.sg/Documents/ManagingStormwater.pdf.