保证粮食安全前提下扩大农业开放度的现实依据与路径选择

张雨微 ,谢 萍

(1.西安外国语大学 经济管理学院,陕西 西安 710128;2.西安交通大学 经济金融学院,陕西 西安 710061)

农业领域对外开放是我国开放格局的重要组成部分,其是否能够合理开展对我国人民福祉、产业结构优化升级、经济社会协同乃至国家安定均有重要意义。农业开放初期多是由于国内需要依赖农产品实现出口创汇[1],而随着农产品对外贸易规模不断扩大,我国农业开放政策逐渐倾向于贸易格局调整。自2018 年,我国推行了一系列旨在扩大农产品进口,坚持农业开放的政策。2018 年7 月,商务部等多部门《关于扩大进口促进对外贸易平衡发展的意见》提到“增加有助于转型发展的技术装备进口,增加农产品、资源性产品进口”。2019 年2月,中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出“主动扩大国内紧缺农产品进口,拓展多元化进口渠道,培育一批跨国农业企业集团,提高农业对外合作水平”。商务部研究起草的《关于修改＜农产品进口关税配额管理暂行办法＞的决定(征求意见稿)》中,豆油、菜油和棕榈油这三大油脂产品均从进口关税配额管理名单中删除;虽然棉花、食糖、玉米和大米等仍在进口配额管理名单上,但配额的管理部门改为了商务部(食糖、羊毛、毛条)、发改委(小麦、玉米、大米、棉花),进口配额的转手无需经批准。这些都释放出国家扩大农产品进口、开放农业的信号。

一、我国农产品对外贸易发展历程

在国家政策指引下,我国农产品对外贸易取得长足发展。新中国成立以来的农产品外贸呈现较明显阶段特征。1949—1992 年为我国农业对外贸易逐步发展阶段。期间,我国突破了农业生产落后的困局,生产量及产品种类均显著增加,农业对外贸易规模随之扩大,增长逐渐加速。贸易伙伴也由最初的60 多个国家和地区扩大到世界绝大多数国家和地区。农产品贸易顺差呈扩张态势,这是由于我国出口逐渐集中于水产品等劳动密集型产品,意味着比较优势的形成。1992—2006 年为我国农产品对外贸易平稳发展阶段。由于我国产业结构升级,农产品对外贸易顺差规模长期持平,14 年间没有明显波动。2006—2018 年为我国农产品对外贸易发展态势巨大扭转阶段。这一阶段中,农产品进口额增长速度超过出口额,我国农产品对外贸易长期顺差转变为逆差,且幅度持续扩大。2018 年,我国农产品进口额1 301.71 亿美元,出口额791.21亿美元,逆差幅度达510.5 亿美元,如图1 所示。

图1 1992—2018 年中国农产品对外贸易情况(单位:亿美元)

农产品对外贸易中,粮食是重要组成部分。如图2 所示,1992—2018 年间,粮食进口额、出口额、对外贸易总额均呈现增长态势。以2006 年为分界,1992—2006 年,粮食对外贸易增长平缓,而逆差扩张也较为缓慢;2006 年之后,粮食对外贸易增速加快,逆差幅度也随之加速扩张。2006 年,粮食对外贸易逆差为69.26 亿美元,而2018 年逆差扩大至427.84亿美元。如此背景下,农业部农业贸易促进中心课题组提出控制粮食贸易中“非必需进口”的观点以保障粮食安全[2]。需要指出的是,控制“非必需进口”观点应仅限于粮食对外贸易,而不能据此认为农产品对外贸易也存在控制非必需进口,更不应据此质疑新时代扩大农业领域开放度的基本方略。因此,本文拟在保证粮食安全的前提下,寻找扩大农业开放度的现实依据,并提出可靠路径选择。

图2 1992—2018 年中国粮食对外贸易情况(单位:亿美元)

二、新时代扩大农业领域开放度的依据

(一)扩大农业开放是应对国内农产品结构缺口的迫切需要

根据《中国的粮食安全》白皮书(2019),目前中国人均粮食占有量达到470 公斤左右,谷物自给率超过95%,达到供应基本自给;全国耕地面积13 488 万公顷,粮食作物播种面积达到11 700 多万公顷,严守了耕地红线。虽如此,我国粮食近年来依然呈现全面净进口,三量齐增,给农业发展带来了极大挑战,因此产生了控制“非必需进口”观点。新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而目前国内农业领域所面临的主要问题不是粮食供给不足,而是居民对农产品的多元化消费需求难以满足。

居民对农产品的消费要求不断提高,呈现出多元化趋势。如图3 所示,2013—2018 年期间,全国居民人均粮食、谷物消费量呈下降趋势,薯类、食用油、蔬菜及食用菌、羊肉、奶类及食糖消费量保持平稳,而豆类、猪肉、牛肉、禽类、水产品、蛋类及干鲜瓜果消费量持续上升。这就表明居民对农产品的消费倾向已逐渐由满足基本的温饱需要向养生保健转变,呈多元化发展。我国居民对农产品的多元化消费需求尚难满足的问题从各类农作物播种面积也可见一斑,我国农作物生产仍以谷物作物为主,而其他农产品自给与需求间仍存在明显缺口。根据《中国农村统计年鉴》,谷物播种面积占耕地面积近年来均维持在55%以上,而薯类、豆类等其他农作物播种面积占比则明显偏低。可见,扩大农业开放不是造成粮食安全问题的要因。当前国内农产品存在的供给结构缺口可由农业开放进行弥补。我国的耕地应主要用来保证粮食安全,而居民的多元化需求则可以靠进口满足。另一方面,扩大农业开放可使国内基于自然资源禀赋安排农作物耕种,提高国内农业种植效率。受国内自然地理环境的约束,一些农产品在我国存在种植受限的情况。因此,扩大农业开放能在合理配置我国较为有限的土地资源的前提下,弥补国内农产品结构缺口,满足居民对农产品的多元消费需求。

图3 2013—2017 年全国居民人均主要食品消费量(单位:千克)

(二)扩大农业开放是激励传统农业变革的迫切需要

新时期,我国农业依然面临着向现代化农业转型的变革压力。压力主要来源于传统农业留存的一些问题。首先,尚未形成规模化生产,经营模式依然粗放。党的十九大报告中明确提出土地承包期再延长三十年为传统农业改革提供了坚实保障,同时也让我们意识到我国农业难以形成规模化生产,经营模式粗放的根源在于土地。在目前的土地承包过程中,常可见一家一户有多块面积小且分布分散的土地之情况,导致土地流转存在困难:当个别农户不同意将土地流转出去时,流入方难以实现土地成片。另外,土地过于分散还会造成人口数与土地面积难以匹配,导致人地矛盾长期不能协调。上述土地问题直接阻碍农业生产规模化进程,这种分散式经营可能造成农户掠夺式的粗放经营行为,难以实现农业可持续发展。其次,农业装备水平低,种植技术落后。要实现传统农业向现代化农业的完全转型,先进的生产设备和技术是重要抓手。我国农业生产设备经过长期的发展已积累了一定规模,但现有装备技术含量依然较低,集约经营技术措施难以推广。现代农业生产主要依靠化肥、农药、机械、电力等现代工业技术和良种、人工生物防治、秸秆还田和生物发酵利用等生物科学技术。但这两类技术目前在我国农业生产中都比较落后,农业生产效率低下。

扩大农业开放通过缓解目前农业转型面临的矛盾从而推动我国农业向现代化迈进。农业的开放首先可以舒缓土地流转压力,引导规模化、集约化生产[3]。农业开放可以解放一部分边际生产力低的农村剩余劳动力进行非农转移,而农村剩下的劳动力会获得更高的农业资源利用率,还可以加速土地流转,减少征地矛盾。在农村劳动力进行重新配置后,会形成农村劳动力相对土地价格昂贵的局面,从而促进节约劳动力的农业生产技术的进步以及大规模机械化生产的引入,倒逼我国传统农业向规模化、集约生产变革。同时,农业开放还是先进生产装备和技术引入的渠道。刘舜佳和生延超指出,发挥开放经济的技术溢出效应,不仅包括进口地区农业的正向溢出效应,还包括进口地以外毗邻地区农业种植技术的二次溢出效应,同时可以引导农业企业在贸易合作过程中接触到更高质量的产品和更优质的服务,刺激企业进行技术革新,提高农业生产效率[4]。

(三)扩大农业开放是推动产业协同发展的迫切需要

正确处理三大产业的关系,就是要使一、二、三产业形成同社会生产力水平相适应的合理结构,协同发展。基于这一角度,扩大农业开放能够满足我国推动产业协同发展的迫切需要。第一,农业开放能够为工业的生产提供较低成本的原材料。以大豆进口为例,我国大豆种植并不具有比较优势,但大豆又是我国主要油料作物之一,故长期依靠进口。进口大豆经过压榨产生豆油及副产品豆粕,豆粕又可继续用于生产动物饲料。进口大豆价格低于国内价格降低了豆油、动物饲料生产加工企业的成本。第二,农产品进口为国内产业链带来纵向技术溢出效应。很多实证研究利用跨国或个别国家的企业数据,证明了进口的技术正外部性对生产率的积极效应。例如,Coe 和Helpman(1995)、Madsen(2010)利用OECD 国家、Coe et al.(1997)用77 个发展中国家、Krammer(2010)用东欧等转型国家、Amighini和Sanfilippo(2014)用非洲国家样本得到了进口对生产率有正向影响的证据。国内农业生产同样可以通过进口获得国外的先进技术及更高质量、更多种类的中间品,这些进口品带来的技术溢出能够减少国内农业创新成本,改善农产品质量,从而提高农业生产率(李小平和朱钟棣,2006;李小平等,2008;谢建国和周露昭,2009)[5-7]。农业吸收的外来技术溢出也将惠及上下游企业,为其生产提供所必需的技术帮助和管理经验[8],从而与上游供应商和下游工业制造企业形成能够嵌入全球价值链的特定纵向联系(陶锋和李诗田,2008)[9]。嵌入全球价值链的分工体系后,我国农业可以轻松获得全球价值链中各个环节的优质资源、市场信息和技术前沿知识,从而可以突破国内固有资源限制,加速我国农业自身技术创新能力的提高(Anand和Khanna,2000)[10]。

(四)扩大农业开放是推进新型城镇化的迫切需要

随着我国产业结构不断升级,农业由于比较收益的降低,其在国民经济中所占比重逐渐下降,大部分人口、土地等代表性资源从传统农村中释放出来流入城市,推动了城镇化。根据世界银行的统计,1990 年我国城市人口占比26.4%,2017 年为57.9%。虽然我国城镇化取得了显著成就,但过程中仍然存在着亟待解决的问题。城镇化总体质量不高、城市房价上涨、城乡人口矛盾等都是我国推动形成新型城镇化所面临的重大挑战[11]。这些问题寻根溯源是由于有限的资源在城乡间流通不畅、配置扭曲,使城乡无法统筹发展,阻碍了新型城镇化进程。

目前,我国城镇化发展还滞后于经济发展,伴随着大量富余劳动力滞留农村难以有效转移;同时,我国有限的土地资源也承担着多重功能,既要用来实现耕地保护以保障粮食安全,还要用来获得财政收入和基础设施建设以保障地方经济发展,土地制度改革困难[12]。面对这些阻碍,坚持扩大农业开放成为调配城乡资源、促进城乡统筹的有效手段。首先,扩大农业开放有助于农业人口加速非农转移。在保证我国粮食安全的前提下,我国遵循比较优势进行农业开放,不仅可以满足我国居民对农产品日益多元的需求,更重要的是可以不断减少国内农业生产对劳动力的需求,加速农村富余劳动力向城镇流动。一方面,能够保证农业生产经营效益和农民人均收入的不断提高;另一方面,更多劳动力的涌入能够满足城镇用工需求,将有力推动新型城镇化向前迈进。其次,扩大农业开放可以分担我国土地压力。当农村劳动力决定落户城市后,其手中原有土地也能够进行重新分配。以往农民不愿参与土地经营权的流转是因为长期农耕经济下,土地是农民赖以生存的基本生产资料,农民失去土地就相当于失去生存保障。而当进口可以满足农产品需求,继续从事农业生产收益减少而进城务工可以获得更多收入时,生产能力较低的农民就会选择离开土地,而这部分土地资源在守住耕地红线的前提下,可以流入城市,用作生产厂房或城市住房建设。可以说,在推进新型城镇化过程中坚持农业开放是打破城乡间资源流动桎梏的有效手段,是促进城乡统筹的有力抓手,能够满足新型城镇化推进的迫切需求。

(五)扩大农业开放是构建全面开放新格局的迫切需要

当前,中国经济总量已稳居世界第二位,同时也是世界上最大的货物出口国和第二大货物进口国。2019 年政府工作报告中强调,要推动全方位对外开放,培育国际经济合作和竞争新优势。进一步拓展开放领域、优化开放布局,继续推动商品和要素流动型开放,更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化。十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,指出要“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放,推动制造业、服务业、农业扩大开放,保护外资合法权益,促进内外资企业公平竞争,拓展对外贸易多元化,稳步推进人民币国际化”。在全国农业国际合作工作交流会中也提出全国农业国际合作系统要提高政治站位,加快推进农业全方位对外开放,为服务国家外交大局、加快推进农业农村现代化作出新的更大贡献。

如果只是开放其他领域而将农业保护起来,由于产业之间是相互联系的,一环遭到阻断其他环节也无法正常运转。例如,在工业产品对外贸易上,我国通过开放获得大批订单,但囿于国内原材料供应不足、生产技术落后或成本过高,生产会受到影响;引进外来投资和大量技术项目,而劳动力却被束缚在土地上无人执行,这只会阻碍开放进程。另外,扩大农业开放还可以作为一种贸易策略来维持国际关系稳定。以中美贸易为例,当中国的对美顺差大于对美国对中的逆差时,中国会增加对美国农产品的进口来平衡,而当中国的对美顺差小于对美国对中的逆差时,中国则会减少对美国农产品的进口,即通过进口农产品可以平衡中美巨大的贸易差额。因此,扩大农业开放可以显示出我国构建全面开放格局的决心,传递出我国在对外开放上平等、公开的信号,是我国构建全面开放新格局的重要抓手。

三、保证粮食安全前提下扩大农业领域开放度的路径选择

新时期,我国需要农业领域深化开放,但这并不意味着放弃粮食安全目标,相反,农业领域开放度应当是在粮食安全得到保证的前提下再谈扩大事宜。

(一)围绕国家粮食安全大局制定农业开放路线

我国农业发展以“稳粮增收、提质增效、创新驱动”为总要求,粮食安全为前提。农业开放路线的制定要围绕国家粮食安全大局。近年来,世界格局经历巨大变革,对中国农业的拓宽开放之路提出了新挑战。因此,在进一步扩大农业开放路线的制定工作中,应该在确保国内粮食安全的前提下,充分平衡好国内和国际两个市场。

首先,以国内市场为基础。对我国当前农产品生产情况进行有效掌握,在此基础上去制定较为详细的分类农产品发展目标,要求农产品按照相应目标要求来生产和发展。包括合理布局农产品种植范围,另外要注意健全内循环系统,加速国内农业全产业链上的循环。其次,整合并挖掘国外市场资源。分别整合出口和进口市场,建立通畅的国内农产品流通途径。以比较优势为理论根据,培育本国农产品国际竞争力,出口优势农产品,一方面增加农民收益,另一方面缓解我国当下进口增多所带来的矛盾。以进口补足我国农产品短缺,一方面要调整进口来源渠道,扩大进口农产品的来源,避免过于单一导致依赖过度而产生价格垄断;另一方面要注重农业领域进口和引入外资带来技术溢出的质量问题,要考虑技术的适应性和创新性,通过技术溢出效应切实提高国内农产品种植技术,改善农业生产方式,加快全产业链的形成。最后,坚持对农业发展与开放监管机制的创新。各级农业部门应不断针对农业的发展计划落实与围绕粮食安全制定的适应性开放路径进行良好的监督管理。确保农产品能够按照计划种植与生产,同时,对农业对外开放的深度和广度进行宏观把控,并有效管理农业领域外资引入与技术利用。落实创新的监管机制是我国农业扩大对外开放的基石。

(二)“优进优出”战略优化农业结构

十三五期间,我国提出中国外贸要从“大进大出”向“优进优出”转变,形成全新开放新格局。“优进优出”意味着规模和速度的降低,而伴随着质量的提升。这一战略符合国内农产品市场供需现状,能够有效解决国内外需求错配、进出口失衡的问题,并且在一定程度上为我国农业结构调整提供指导,进而弥补我国居民对农产品的多元化消费需求缺口。

首先,确定农产品进出口的科学比例。“优进”要求改变以往强调大规模、高速度的进口模式,强调应立足于我国居民对农产品的现实需求,有针对性地进口确实存在缺口的农产品,控制“非必需进口”。“优出”要求基于我国农业比较优势,注重构建农业全产业链,提高农产品附加值,改进农产品技术属性,提升出口农产品的国际竞争力。其次,借助“优进优出”优化农业产业结构。农业产业结构的优化应基于农产品市场供需情况,在“优出”战略指引下,应着眼于国际市场上的供需变化,有计划地优先安排国内种植生产国际市场高需求农产品,实行从规模扩大向质量提升过渡、从单纯出口向树立品牌过渡,培育国内龙头企业,大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业,把产品结构调优调高调安全,从而倒逼农业产业结构优化调整。

(三)农业领域合理利用外资保障安全开放

目前,我国农业在利用外资过程中还存在着一些明显的不足:例如,利用外资规模小,范围窄,且资金到位率偏低;外资来源过于单一,引资部门及区域均处于失衡状态;我国农业比较优势较弱,投资环境缺乏吸引力。未来,扩大农业开放在吸引外资方面应注意吸取以往经验教训。

首先,在引资规模和结构方面,应放宽外资准入限制,并进行合理规划。2018 年,国务院发布“关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知”,出台六条二十三款重大举措,其中就包括取消或放宽种业等农业领域外资准入限制的要求。放宽限制意味着予以外来资本竞争机制,能够有效筛选优质资本,解决以往规模小、范围窄的问题,改善引资来源单一所导致的失衡状态,实现利用外资合理化。其次,培育国内农业比较优势,提高投资环境吸引力。放宽农业领域外资准入限制可以从外部弥补我国农业领域利用外资的短板,但如果内部投资环境不佳,依然无法吸引优质外资。为此,要坚持乡村振兴战略,激发各类资本投入农业农村的信心和动力,还要持续推动农业供给侧结构性改革,以消费者多样化、多层次、个性化需求为出发点,鼓励各类农业新型经营主体发展适度规模经营,提高农业生产经营质量。只有我国农业产能规模和质量均有切实提升,才能更多、更广泛地吸引优质外资。最后,注重外资利用方式和落实效果,保障农业安全开放。未来我国农业领域引资应更加注重外资利用效果,因此,完善外资投资监管与保障机制,确保外资应用落到实处,同时,建设各级农业开放合作试验区,强化利用外资重要平台作用。

(四)依托“一带一路”扩大农业合作范围

农业作为“一带一路”沿线各国经济社会发展的基本支撑和重要支柱,随着合作建设的逐步深入,其价值前景和民生影响会越发显现、越发重要。新时期农业对外合作应立足于“一带一路”倡议,必须更加注重创新,更加注重对外合作的内涵,更需要提高对外合作的质量。

首先,开拓合作途径。一是基于平台多样化,通过积极参与农博会、农资展、植保会、农机展等,广泛与“一带一路”沿线更多国家和地区达成合作协议,创建国际农业合作新格局。二是继续深化试验区实施方案的顶层设计,吸引先进伙伴合作建立农业示范区,实现高水平、高质量合作。其次,灵活合作形式。激励涉农企业发挥主观能动作用,对涉农企业实施放权管理,鼓励涉农企业以合作建厂、产业链整合、跨国农业公司、境外建立农业基地等多种合作方式,同时,基于互联网时代带来的贸易快速化和便利性,也可以引导涉农企业借助互联网平台开展农产品销售,拓展国际化的农产品交流平台。

四、结语

习近平总书记指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”农业领域的主要矛盾则表现为我国居民对农产品的多元化消费需求难以自给。在保证粮食安全的基础上,按照“优进优出”战略指引,依托“一带一路”倡议完善引资制度、拓展合作途径、实现农业开放度的扩大就成为了解决农业领域主要矛盾的重要途径。农业领域的开放是全面开放格局中的重要一环,只有坚持有前提的农业开放,我国农业才能真正实现从传统向现代生产方式的转型,同时,也将大大有利于国内产业协调,显著推动新型城镇化进程。