政府收支、预算偏离与经济稳定

张凯强,陈志刚

(1.中国社会科学院 财经战略研究院,北京 100006;2.深圳大学 经济学院,广东 深圳 518060)

一、引言与文献回顾

保持经济稳定是政府宏观调控的重要目标,也是国家治理能力的重要体现。财政具有经济稳定的职能,而政府预算作为财政的关键组成部分,不仅直接关系到财政管理活动本身,也必然会对宏观经济形势产生影响。为此,党的十九大报告指出“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。

政府预算是国家的财政收支计划,它规定了政府活动的范围和方向。由于预算的预测性和法制性,预算执行的结果即决算,应该与预算之间保持较好的一致性,一旦预决算的差异过大,就表明预算管理活动出现了问题。这种预算和决算差异的问题可以称之为政府预算偏离,它指的是“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异”[1]。图1显示了政府收入和支出的预算偏离状况,可见,中国政府的预算偏离一直处于高位运行状态,从数据上看,中国政府收入和支出的预算偏离均值分别约为6.09%和4.78%。其中,财政收入预算偏离常年在5%以上,并在许多年份超过了10%,2007年高达16.47%;财政支出预算偏离在大部分年份中也都超过了5%,2011年最高为9.01%;2019年中国政府收入和支出的预算偏离分别为-1.10%和1.54%,其绝对值远小于平均值。那么,大幅度的预算偏离到底会对经济产生什么样的影响,改革和完善政府预算制度的方向是什么,这是研究政府预算无法回避的问题。

图1 1994—2019年中国全国一般公共预算的预算偏离程度(%) 注:数据来源于财政部网站。

从既有文献看,国内关于预算偏离的研究处于初期,并且大多文献集中在探讨影响预算偏离的因素上。高培勇在国内最早提出了预算偏离或者预算偏差的概念,他指出,“超收”“超支”在中国长期存在,而且规模较大[1]。随后,一些学者分别从全国和地方层面探讨了中国政府预算偏离的状况及成因。一些文献认为,预算技术以及经济形势层面的因素导致了预算偏离[2];还有些研究发现制度是影响预算偏离的另一个重要因素,这主要包括现行财政管理体制的影响以及预算法律制度的不完善等因素[2-3];此外,马蔡琛等还强调了预算行为主体心理因素对预算偏离的作用[4]。国外关于预算偏离的研究往往是以“收入预测准确性”(Revenue Forecasting Accuracy)这一词语来概括,并且探讨的也多是影响收入预测准确性的因素,这主要包括经济因素、组织因素、政治因素、技术因素等[5]。显然,与国外文献相比,国内预算偏离的研究远远超出了预测的范畴,而国内外专门探讨预算偏离产生经济社会影响的文献都相对较为匮乏。

另一方面,财政与经济增长和稳定的关系也一直是文献研究的热点问题之一。传统的实际周期理论认为技术冲击是造成经济波动的唯一原因,随着时间推移,学者们意识到财政冲击也能造成消费和投资的波动[6]。从理论上来看,财政政策主要通过两种方式对经济稳定产生影响:自动稳定器和相机抉择。其中,自动稳定器主要通过累进所得税和政府福利支出的设计来实现,而相机抉择则是政府根据经济运行的情况,机动地运用财政手段对经济进行调节和干预。早期的理论更多地是从凯恩斯主义学说出发,认为财政政策具有反周期作用,之后的研究则转向了财政规则本身,并主要通过DSGE模型分析财政冲击对经济稳定的影响[7]。不过,学术界对于财政政策对经济稳定的作用效果存在争议。此外,作为处理政府间财政关系的重要制度安排,转移支付也是影响地区经济稳定的一个重要因素[8]。

基于财政收支以及转移支付等行为,大量文献从理论和实证方面研究了中国财政政策的经济稳定功能。一些文献认为,中国的财政政策具有逆周期的特征[9];另外一些文献则认为,中国的财政政策并未发挥经济稳定的功能,是一种顺周期的财政政策[10]。还有文献指出,收入和支出政策对经济稳定的作用存在差异,财政支出政策有助于实体经济稳定,而税收政策则加剧了经济波动。此外,中国财政政策的经济稳定效应存在非对称性,即在经济衰退时表现出逆周期性,而在经济高涨时在各区域表现为不同的特性。

目前少有文献立足预算的视角探讨财政对经济稳定的影响。预算是政府财政政策的重要组成部分,而政府决算对预算的偏离对于微观经济主体而言,属于财政政策的不确定性,这种不确定性显然会影响微观经济主体的预期,从而不利于经济稳定;更为重要的是,预决算行为本身也是政府主动的财政调整,在经济下行时期,为完成任务而发生的超收以及因为过度预算和转移支付等因素造成的少支,会进一步加剧经济萧条。因而,总体上预算偏离不利于经济稳定,加大了宏观经济的波动程度。本文旨在从理论上探讨预算偏离对经济稳定的影响,并利用地级市的相关数据从实证上对这一影响进行检验。

理论机制发现,立足于地方政府的财政收入预算偏离表现为“超收”,而支出预算偏离表现为“少支”的现象,其反映的地方政府财政管理和宏观调控行为将直接影响市场主体的经济活动,进而影响该地区的经济增长及其波动。本文基于1999—2012年的面板数据,经验分析发现,当政府收支的差额预算偏离幅度提高10%,相应地区的经济增长波动水平将增加0.97%。其中,财政支出预算偏离对经济增长波动水平的影响超过0.90%,财政收入预算偏离则具有不确定性;一系列经验分析也有力论证了理论命题。本文的主要创新点在于:一是与研究财政和经济稳定的文献相比,本文从预算偏离的视角刻画地方政府的财政收支行为,并探讨政府预算偏离对经济稳定的影响;二是与研究预算管理的文献相比,本文不局限于政府预算管理活动本身,而是进一步探讨了政府预算管理活动对经济产生的影响;三是同时关注了总体预算偏离对经济稳定的影响,分别研究了收入预算偏离和支出预算偏离对经济稳定可能存在的不同作用。

二、制度背景与影响机制

首先将政府公共支出引入Barro内生增长模型[11],进而讨论财政收入和支出的预算偏离在经济系统中的影响机制,其次探讨财政预算偏离对区域经济稳定的影响渠道。其中,理论模型忽略地方政府的财政收入和支出预算的制定和设立过程。

(一)理论模型

1.基本假定

在Barro的内生增长模型中,地方政府的财政支出进入生产函数[11];模型假设地方政府管辖下,存在代表性消费者,该消费者拥有企业。

(1)消费者偏好设置

消费者私人消费记为C,则代表性消费者的福利函数为

(1)

式(1)采用经典的不变替代弹性效用函数,其中,σ>0,为消费的跨期替代弹性;ρ为时间贴现因子。

(2)生产函数设置

借鉴Barro、Turnovsky将政府公共支出G加入生产函数[11-12],简化分析,设置劳动要素为不变量,故略去。则企业生产函数为:

Y=F(K,G)=AKα·Gβ

(2)

其中,Y为产出,F(·)为生产函数,K为资本,A为技术,α、β分别为资本K和公共支出G的产出弹性,α,β∈(0,1)。

(3)政府间行为设置

假定政府的税收为收入税,实际税率为τ;于是,地方政府税收收入为:

T=τF(K,G)

(3)

其中,T为地方政府的总收入,Tr为中央政府的转移支付,则地方政府财政收入满足约束方程为:

G=T+Tr

(4)

(4)政府预算偏离设置

在上述以Barro为框架的内生增长模型中,分析地方政府财政收入和支出预算偏离的作用机制[11]。依次设置财政收入和支出的预算偏离为φ、φ,则有

G=Ge(1+φ)

(5)

T=Te(1+φ)=τe(1+φ)F(K,G)

(6)

其中,Ge、Te分别为政府财政收入和支出预算额度。对于财政收入预算偏离,本文直接设置经济系统的实际税率预算与决算的差额决定财政收入预算偏离,实际税率预算额为τe。

基于上述设置,代表性消费者的资本积累方程为:

(7)

2.均衡分析

建立Hamilton函数:

其中,λ为资本的影子价格,表示资本存在的边际值。

可得到一阶条件为:

UC=λ

(8)

Euler方程为:

(9)

横截性条件:

(10)

经济系统处于稳定时,有

(11)

将式(9)代入式(11),可得

(12)

根据γ(α,β,σ,ρ,A,K,Ge,τe,φ,φ),假设参数α、β、σ、ρ为外生给定的,当经济系统的K处于稳定且地方政府的收入和支出预算额(Ge和Te)确定时,地方政府要保证经济的稳定增长,可以调整预算偏离(φ和φ)。

假设存在技术冲击,表示为:

(13)

var(γ)=D(α,β,σ,ρ,K,Ge,τe,φ,φ)·var(A)

(14)

命题1:在其他因素给定时,地方政府的财政收入预算偏离和支出预算偏离的变化将导致该地区经济增长的波动。

如上所述,地方政府财政收支将直接影响该地区的经济增长,经济增长的变化也将直接导致区域经济增长的波动,那么,较高的预算偏离程度会直接加剧区域经济增长的波动吗?本文认为答案是肯定的,具体分析见下一节。

(二)拓展分析

作为国家财税管理的重要手段,政府预算管理水平的高低会对政府和市场主体的行为产生广泛影响。而作为反映政府预算管理水平的重要指标——财政收支预决算偏离度,也必然会影响到宏观经济形势。一般而言,较低的预算偏离说明政府预算管理水平较高,政府财政收支预算编制科学、执行规范、监督有效,从而有利于保持经济稳定;反之,较高的预算偏离则会加剧经济的波动。结合中国地方政府预算偏离的典型特征:政府收入预算偏离表现为“超收”,而支出预算偏离表现为“少支”,政府预算偏离至少会在以下方面对经济稳定产生影响。

首先,政府预算偏离表明经济预期与实际经济数额的偏离,财政收入和支出规模的不确定性表明政府行为的不确定性,政府预算偏离程度的提高表明政府调控行为的加大,进一步加剧经济增长的波动。地方政府往往会在年初发布上一年度的预算执行情况和本年度的预算草案报告,而本年度的预算作为政府最重要的政策工具,能将政策、政治承诺转换成如何筹集资金、如何支配资金的决定,从而反映出政府当年社会和经济政策的优先性[13]。根据政府的相关政策,微观市场主体会进一步做出自己的消费和投资决策。一旦预决算偏差过大,就会影响居民的预期,改变微观经济主体对未来宏观经济政策环境的判断,从而对宏观经济造成冲击。因而从本质上来说,政府预算偏离本身代表的是一种政策不确定性。大量文献研究表明,财政政策的不确定性会带来对消费、投资以及价格的冲击,从而导致经济的波动[14]。因而,从政策不确定性的角度而言,政府预算偏离不利于经济的稳定。

其次,财政收入预算偏离和财政支出预算偏离表明政府通过财政收入行为和财政支出行为共同作用于经济系统,而财政收支则分属于经济系统的生产和消费,政府预算偏离将增加市场主体的生产活动和消费活动的波动程度,进而加剧经济增长的不确定性。从收入预算偏离看,中国的税收收入多年来受税收计划的影响,在经济萧条年份,为了完成“军令状”式的税收计划,地方税务部门往往会加强征管,甚至征收“过头税”,这无疑会对经济起到“雪上加霜”的作用。从数据上看,即使是在经济危机期间,收入的预算偏离仍然很高,1997—1999年间约为5.48%,2008—2010年间约为6.91%。从支出预算偏离看,其重要成因在于转移支付——在信息不对称以及公共池机制下,地方政府会倾向于争取更多的转移支付,并形成“重争取、轻使用”的弊端,这导致地方往往会争取到“花不了的钱”从而导致决算支出少于预算支出的局面。特别地,《中华人民共和国预算法》规定地方各级预算应按照量入为出、收支平衡的原则编制,一般不列赤字。这带来的结果便是:即使在经济下降的时期,政府的决算支出依然小于预算支出,支出预算偏离程度保持在较高水平(1)图3给出了预算偏离与经济增长(波动)之间的关系。可见,在经济上升时期,预算偏离较高,但是在经济下降时期,预算偏离并没有同等程度的下降。具体参见第三部分。。因而,财政收入和支出的预算偏离程度,将共同作用于区域经济发展,导致经济增长的不确定性。

图2 经济增长波动的均值示意图注:(1)数据来源详参照数据描述部分;(2)图形中均列出分地区东、中、西的均值示意图。

图3 政府预算偏离与区域经济波动的趋势图注:(1)数据来源详参照数据描述部分;(2)图形中变量dv1、vol1依次表示全国差额预算偏离、基准口径下9年间实际人均GDP增长率标准差。

第三,政府预算偏离来源于政府财政收入和财政支出科目,而预算偏离程度的提高将加剧地方政府对于其他非财政管辖范围内市场主体的影响,也将激励尤其是地下经济的发展,即不利于区域经济的健康发展,也不利于区域经济稳定。从收入预算偏离来看,地方政府都普遍表现为超收——即决算收入大于预算收入。一方面,在税收领域,存在税收收入计划的层层加码;另一方面,在非税收入领域,财政监督弱化和管理相对较为混乱,这两方面的因素共同导致了超收的结果。在“用脚投票”机制难以发挥作用的情况下,收入预算偏离必然加重微观主体的税负,从而使得一部分市场主体进入地下经济。从支出预算偏离看,地方政府普遍表现为少支——即决算支出小于预算支出。少支带来的后果之一便是地方政府提供的有效公共物品和公共服务不足,从而难以满足当地居民的公共需求和偏好,这也会在一定程度上使得部分市场主体转入地下经济。李永海对这一机制进行了实证检验,结果表明收支预算偏离都会扩大地下经济的规模[15]。而地下经济的存在及其规模的扩张,不仅会干扰正常的市场秩序,而且会影响政府和个人对经济形势的判断,从而不利于宏观经济的稳定。

综上所述,政府预算偏离本质上代表的是政府财政收入和支出决算的偏离,表明地方政府财政政策的不确定性和不稳定性,而不确定性本身会对宏观经济造成冲击。其次,预算偏离不仅可以通过影响政府收入、支出等两种不同的方式直接作用于经济稳定,还会通过影响隐性经济的渠道间接作用于经济稳定。更重要的,无论是收入还是支出预算偏离,其代表的都是政府的预算管理水平,表明预算的科学性与规范性,预算偏离过高,政府对经济的管理水平也较低,这必然会导致宏观经济的波动。进而我们得到命题2,并在下文中我们将对这一基本结论进行实证检验。

命题2:地方政府财政预算偏离的程度的提高将增加该地区经济增长率波动,不利于经济稳定。

三、计量模型与数据说明

为了从实证上检验政府预算偏离对该地区经济增长波动的影响,本节采用1999—2012年的地级市级面板数据进行实证分析。

(一)计量模型

在实证分析中,以各地区的政府预算偏离作为核心解释变量,以地级市城市的经济增长的波动率为被解释变量。建立如下双向固定效应(FE)模型:

volpt=α+βdvct+γ·Zpt+up+vt+εpt

(15)

式(15)中,被解释变量volpt是地级市城市p在t年的经济增长波动率,参照相关文献[16],其定义为使用t-4年到t+4年之间共9年窗口期内的实际人均GDP增长率标准差来表示,即:

(16)

式(15)中的解释变量为dvct,指地级市城市p所在省份c在t年的政府预算偏离,其基准变量定义为式(17),表示财政收入差额决算偏离预算的程度,称为财政收支差额的预算偏离,或者为差额预算偏离、总体预算偏离;其次,分别考虑财政支出和财政收入预算偏离作为核心解释变量时的结果表示为式(18)和(19),分别记为财政收入预算偏离和财政支出预算偏离。比较三者的概念可知,差额预算偏离反映政府收入偏离和政府支出偏离的综合程度;后两者则分别反映政府收入和政府支出的偏离程度。其中三者的比较分析见下文。

(17)

(18)

(19)

主要关注式(15)中β的估计系数。如同上文中的理论机制分析,如果地方政府的预算偏离将导致该地区的经济增长波动率提高,则β>0。图3为财政收支的差额预算偏离与经济增长波动的趋势图,在2007年后,政府预算偏离继续大幅度上升,而经济波动则呈现缓慢下降的趋势。

根据既有文献,控制变量Zpt包括:经济发展水平(rgdpper),使用人均实际GDP的自然对数来反映;地区人口密度(pint),即总人口与行政面积的比值;第二产业占GDP比重(indr);财政自给率(fisgr),即一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值;人均病床数(he_beds);人均在校生(小学和中学)人数(psch);老年化率(oldr);所在省份的市场化指数(mindex)[17]。本文将标准误群聚(cluster)在地级市层面。

在实证分析中,依次使用财政收支的差额预算偏离和收入预算偏离、支出预算偏离作为核心解释变量,使用FE模型进行讨论分析;其次,更换核心变量、分样本等进行稳健性分析;最后,基于核心变量间的内生性问题,本文考虑用工具变量法(IV)对式(15)进行分析,这主要包括两组工具变量——依次为滞后1期的预算偏离变量和地级市市委书记或者市长是否为人文社科专业,分析结果也是稳健的[18]。

(二)数据说明

实证分析的数据采用1999—2012年的地级市面板数据,主要来源于《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和《中国县(市)社会经济统计年鉴》。在核算实际GDP数据时,将分省的GDP平减指数化为1990年的不变价,使用的数据年份为1994—2016年。其中,对关键变量数据剔除1%的极端值。工具变量数据使用地级市的领导人数据来源于复旦大学经济学院统计数据(3)详细参见,陈硕,2016,从治理到制度:央地关系下的中国政治精英选拔,1368—2010。复旦大学经济系工作论文。(Shuo Chen,2016,“From Governance to Institutionalization:Political Selection from the Perspective of Central-local Relations in China-Past and Present (1368—2010)” Department of Economics,Fudan University Working Paper.)。本文剔除了直辖市和西藏数据,数据描述性统计分析见表1。

表1 主要变量的描述性统计

(三)描述性统计分析

1.政府差额预算偏离与收入预算偏离、支出预算偏离

图4为1999—2012年财政收支的差额预算偏离与收入预算偏离、支出预算偏离的变化趋势图,可以发现:第一,政府差额预算偏离呈现逐渐增长的趋势,且从2008年开始增长幅度逐渐增大,联合表1可知,其均值为672.7,标准差为602.0。第二,财政收入和支出的预算偏离则表现出相对稳定的趋势,其中财政收入的预算偏离长期都是正向偏离(即超收),其均值为0.089,标准差为0.070;而支出的预算偏离则表现为长期负向偏离(即少支),其均值为-0.121,标准差为0.051;二者比较可知,财政支出的少支比例幅度大于收入超收的比例幅度,财政收入预算偏离波动幅度更大。第三,比较差额预算偏离与收入、支出预算偏离可知,前者的数值远大于后二者,其根本原因为,在衡量差额预算偏离程度时,使用的变化的分母为:(财政支出预算-财政收入预算);而中国财政收支预算的制定目标为平衡财政收支,因而二者差额的绝对值远小于收支决算的差额,该比重也直接反映财政收支决算总体偏离预算的程度[19]。第四,财政收入“超收”现象和财政支出的“少支”现象,则再次反映出政府税收高速增长,政府支出易出现实际支出进度滞后于预算安排和突击花钱等特点,与已有文献结论相同。

图4 政府预算偏离的均值示意图注:(1)数据来源参照数据描述部分;(2)图形中变量dv1、dv2_ren、dv2_exp依次表示政府的差额预算偏离、收入预算偏离、支出预算偏离。

2.政府差额预算偏离的比较分析

图5为1999—2012年全国层面与地级市所在省份之间的财政收支的差额预算偏离程度的变化趋势图。可以发现:综合比较来看,全国层面的政府差额预算偏离程度呈现递减趋势,与地方政府趋势相反,且均在2009年开始存在剧烈的波动。就二者相反趋势表明,1999—2012年,相比于地方政府财政支出决算大幅度偏离和超出预算规模,而在全国层面,则表现出财政支出决算偏离小于财政收入偏离,差异的本质来源于分税制财政体制,而转移支付则是补充地方政府支出的重要措施。在2009年,二者的绝对数值均表现出大幅度的提高,主要是2008年的世界金融危机背景下,中央和地方政府推行的积极性财政政策和措施带来的。

图5 政府差额预算偏离的比较示意图注:(1)地级市数据来源详参照数据描述部分,全国数据来源于财政部网站;(2)图形中变量全国的财政差额预算偏离的计算公式同式(17),即((财政支出决算财政收入决算)-(财政支出预算财政收入预算))/(财政支出预算财政收入预算)。

四、实证结果

(一)基准回归结果

1.政府差额预算偏离的估计结果

表2使用OLS方法和FE估计方法给出了模型(15)的经验分析结果。列(1)—(5)是依次添加地级市和年份的虚拟变量,以及地级市相关控制变量的估计结果,其中列(3)和(4)的控制变量分别集中表示地级市的经济的发展水平和公共服务发展水平。

表2 政府差额预算偏离对经济增长波动的影响(基准模型)

实证结果显示,政府差额预算偏离增加将显著提升该地区经济增长的波动率。列(5)的FE估计结果表明,政府差额预算偏离增加10%,在政府差额预算偏离的均值为672.7时,经济增长波动水平将增加0.97%;模型(1)～(4)的估计系数也为正值,且其回归结果与列(5)回归系数相近。因而,回归结果有力地论证了理论模型的结论,即中国地方政府的预算偏离的增加加剧了经济波动。

在控制变量方面,地级市城市的人口密度和财政自给率水平显著提高该地区的经济增长的波动率水平,而第二产业发展水平则显著降低波动率。如表2列(5)所示,城市的人口密度(pint)和财政自给率水平的回归系数显著为正,一方面表明当该地区具有较高的人口水平,则一定程度上加剧地区的经济增长的波动率;另一方面表明当该地区的财政收入水平较高时,地方政府具有较高的财政自主权,将加剧地方政府对经济增长的影响能力,该逻辑机制与财政收支预算偏离的作用机制相近。此外,城市的第二产业占比(indr)则显著降低该地区增长的波动率,表明该地区具有较高的制造业水平,则整体的产业结构发展程度在一定程度上显著降低了经济增长的震荡幅度。

2.财政收入预算偏离和财政支出预算偏离的估计结果

进一步地,财政收支的差额预算偏离同时包含财政收入和财政支出;那么,二者对于经济波动的影响是否相同?表3为在模型(15)中将解释变量设置为财政收入和财政支出预算偏离(dv2_ren、dv2_exp)的经验分析结果;分别采用单向和双向FE模型,模型中均控制城市控制变量。由于篇幅限制,我们没有报告控制变量的估计系数。

表3 财政收入和财政支出预算偏离对经济增长波动的影响(基准模型)

实证结果显示,相比于财政收入预算偏离,财政支出的预算偏离是造成该地区经济增长波动的主要因素。表3列(1)—(6)的回归结果表明,在财政支出预算偏离的均值0.12处(取绝对值),财政支出预算偏离提高10%将使得经济增长波动率增加0.82%～0.90%,进而也表明财政支出预算偏离是造成地方经济增长波动的主要因素。相反,财政收入预算偏离对经济波动的影响仅在列(6)表现出显著性,且其结果显示将降低经济增长波动率。表明相比于财政收入,财政支出是影响过去中国区域经济波动更为重要的因素,结合地方政府的收入预算偏离表现为“超收”,而支出预算偏离表现为“少支”现象;显然,当地方政府降低市场主体的税收收入和增加地方财政支出时,即减少政府预算偏离,有利于经济增长的稳定。因而,地方政府应科学性地编制财政预算数据,有序、理性地制定财政支出政策和调整财政支出结构,有利于区域经济的稳定发展。

(二)讨论

1.更换被解释变量

表2和表3的基准回归中,均使用9年间实际人均GDP增长率标准差(vol1)作为被解释变量,表4更换被解释变量,依次采用7年间人均实际GDP增长率标准差(vol2)、9年间实际GDP增长率标准差(vol3)作为被解释变量;一方面,调整经济增长波动指标的选择时间,表明变量选择的可靠性,一方面,在人均实际GDP的基础上考察实际GDP的变动情况,增加说服力。如列(1)～(4)所示,模型的解释变量分别选择政府差额预算偏离与收入预算偏离、支出预算偏离;模型采用双向FE模型并控制地级市控制变量。

首先,当替换经济增长波动指标时,政府收支的差额预算偏离程度增加均会显著提高该地区经济增长的波动水平;如表4列(1)和(2)的回归结果表明,同样考虑在政府差额预算偏离的均值处增加幅度为10%时,经济增长波动率的幅度分别提高1.48%、0.59%,该结论与基准模型表2类似。其次,财政支出预算偏离和收入预算偏离同样表现出相反的作用趋势,与基准模型表3相近。进而也进一步表明政府预算偏离提高,地方政府将增加对市场经济的干预力度,加剧该地区的经济增长波动。

表4 政府预算偏离对经济增长波动的影响(更换解释变量)

2.分样本回归

表5分析样本分组情形,将地级市样本分组为东部地区和中西部地区,同时依次采用政府差额预算偏离与收入预算偏离、支出预算偏离分别作为解释变量进行经验分析;模型采用双向FE分析。

表5 政府预算偏离比对经济增长波动的影响(样本分组)

实证结果显示,政府差额预算偏离的提高显著地增加东部和中西部地区的经济波动率水平;而政府支出预算偏离在东部地区对经济增长波动的影响较为显著,在中西部地区则不显著;政府收入预算偏离则在分样本中的回归系数均不显著。首先,列(1)和(2)的回归结果表明财政收支的差额预算偏离均显著提高区域经济增长的波动水平,东部和中西部地区的经济增长波动的幅度分别提高1.56%、0.65%。其次,列(3)和(4)显示,财政支出预算偏离的经济波动效应在东部和中西部地区产生不同的结果,该结论也与较多文献中财政支出的经济效应在不同地区的作用机制并不相同的结论一致[20]。此外,在不同的分组样本中,财政收入预算偏离则均不具有显著性。

3.内生性分析

针对政府预算偏离与地区经济增长波动之间可能存在的反向因果关系,本文采用工具变量(IV)方法来考察二者之间的作用关系。本文依次使用政府预算偏离的滞后一期,地级市的领导人员(市委书记和市长)是否具有人文社科专业背景作为解释变量的工具变量,以及联合使用二者作为工具变量。经验分析中,检验上述IV模型的识别条件,回归结果见表6。

表6结果显示,Sargan检验、LM检验、弱工具变量检验和显著性检验均较好地满足工具变量的识别条件。因而,IV模型显示,政府差额预算偏离增加10%,经济增长波动的幅度将提高0.87%;与基准模型结论相近,即财政收支预算偏离的提高将显著增加该地区的经济增长波动率水平。

表6 政府预算偏离对经济增长波动的影响(IV分析)

综上所述,稳健性分析有力地验证了基准模型和理论命题,政府预算偏离程度将直接影响该地区的经济增长稳定,而且财政支出预算偏离在影响机制中发挥更为重要的作用。

五、结论

本文使用1999—2012年地级市面板数据,基于中国地方政府预算偏离的特点,阐述和论证了政府预算偏离对区域经济发展和经济波动的影响机制。

地方政府的财政收入预算偏离表现为“超收”,而支出预算偏离表现为“少支”的现象,反映地方政府的财政管理和宏观调控行为,将直接影响市场主体的经济活动,进行影响该地区的经济增长和增长波动。基于地方政府财政收支预算偏离的特点发现,政府预算偏离幅度越大,区域经济增长的波动水平将加剧。经验分析发现,当政府收支的差额预算偏离的幅度提高10%,相应地区的经济增长波动水平将增加0.97%,其中,财政支出预算偏离对经济增长波动水平的影响超过0.90%(当财政支出预算偏离的幅度提高10%时),财政收入预算偏离则具有不确定性;一系列经验分析也有力论证了理论命题。

党的十九大报告指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,因而,科学和规范的预算制度是建立中国现代财政制度的重要内容,也是适应现阶段市场经济发展要求的重要举措,配合供给侧结构转型,提高政府资金的使用效率,实现向高质量增长的转型。从2000年开始,中国政府预算偏离无论从全国来看还是从省级区域来看,总体呈现下降的趋势,但是,2015年来,全国的政府预算偏离又处于上升趋势,这与国家治理现代化要求的建立现代财政制度并保持经济平稳运行相违背。为此,应继续推进预算管理制度的改革,建立全面规范、标准科学、约束有利的预算制度,着眼于降低预算偏离尤其是支出预算偏离,减少预算管理对经济稳定的干扰。