外包或非外包:优质环境服务影响路径探究——基于26个清洁案例的定性比较分析

韦诸霞，吴晓琦

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004)

自新公共管理改革以来，公共服务外包新范式逐渐成为服务质量提升的基本策略。而由于存在治理理论变迁、服务外包实施困境及对于外包能否真正降低成本、缓解财政压力等质疑[1]，服务领域开始出现“逆合同外包”现象。例如，英国布莱顿和苏塞克斯大学医院信托因为严重担忧清洁质量而终止与第三大私人清洁供应商索迪斯的清洁合同，由此进一步引发各界对外包提升清洁服务质量的质疑。近年来，随着服务购买空心化问题在我国屡现，加之清洁环卫类外包服务逐步开展，特别是在生态文明建设背景下，进一步探究外包对环卫公共服务质量的作用机制十分必要。

一、文献述评与分析框架

追溯以往研究，发现已有研究主要分为两类：一类是针对外包服务系统中实现优质服务的阻碍因素提出解决措施，通过案例或文献等经验性方法从以下视角展开研究：基于价值性视角——购买方社会力量缺乏一定谈判能力与主动性;基于制度性视角——政府采购法的不适用性及制度体系缺陷约束服务规范化与合法性；基于理论视角——委托代理理论下公共服务外包存在逆向选择遇到的风险[2]。另一类是逐步采用计量分析方法开展研究。游玎怡等[3]提出改革提升了公共服务质量，然而内卷化问题对公共服务质量产生不利影响的最新观点。韩清颖等[4]认为服务领域、政府级别及所属区域等客观因素对服务有效性均有显著影响。舒奋等[5]从服务过程机制出发，进一步分析影响服务外包质量的主观因素，包括合同管理能力与招标公开性、考评体系严格性与科学的定价机制等。由以上结论可得出一种假设，即公共服务质量并非完全由外包条件单独决定，而是同时受到其他条件影响。

总结外包与公共服务质量的研究结果可以发现以下几个方面的问题：一是学者更多研究外包条件下公共服务绩效影响因素，缺少对外包能否提升服务质量的探索；二是少有文献立足于质量，多关注以成本效益为核心的绩效；三是缺乏对优质公共服务影响条件组合路径的探讨，单纯考虑个体因素对公共服务绩效的作用机制，研究方法限于计量分析或文献个案；四是学界多指向广义公共服务，缺少对环境类服务的研究。在对以往文献进行综述式译介基础上，笔者将采用超越定量与经验性研究的新方式开展研究，拟解决的问题是：分析外包作为单因素是否会对环保服务质量产生决定作用；通过探究优质环保公共服务的不同因素组合路径，进一步讨论外包在何种条件组合下能够促成优质环保服务，非外包在何种条件组合下能够促成优质环保服务，外包与否在何种条件下对优质环保服务没有影响。

优质公共服务离不开服务过程中的各项主体。笔者立足项目本身对其实施效果进行分析，以学术界常用的史密斯政策执行模型为逻辑框架。如图1所示，模型设定政策执行有四大变量及关系，即理想化政策、目标群体、执行机构及政策环境。这4个变量的互动关系形成系统运动方向并决定政策执行效果。

图1 史密斯政策执行过程模型框架

环卫服务的实施过程也是执行环卫服务政策的过程，可以从政策执行过程中的影响要素中分析环卫服务实施质量或效果。在公共服务供给过程中，政府部门是否实行外包政策，决定了政策执行的服务供给主体——政府部门或第三方力量，是否通过服务输出进一步影响服务实施的目标群体。在此过程中，服务政策实施的好坏与政策执行过程中的经济、政治等客观因素紧密相关，因此，笔者将服务实施单位、外包选择、群众满意程度及服务所在地的经济与政治条件作为影响公共服务实施效果的重要因素。此外，一般情况下，人们往往追求民生服务达到以下效果，即投入规模恰到好处[6]，因此，在以上要素基础上加入规模因素后形成的环境公共服务影响因素分析框架(如图2所示)更具完整性。

图2 环境公共服务影响因素分析框架

二、研究设计

(一)研究方法

外包是否以及如何促成优质环境公共服务，要根据不同的条件类型组合进行分析。与强调变量间线性影响的传统回归及侧重主观能动的个案研究不同，笔者采用的是超越定性与定量分析方法的第三种研究路径，一种以案例研究为导向的理论集合研究方式——定性比较分析(qualitative comparative analysis,QCA)方法。该方法的创始人拉金认为，社会科学研究的很多命题都可以诠释为集合之间的隶属关系。QCA方法通过理论与实证资料的不断对话，强调一个现象的发生是多项原因组合导致，将每个案例都视为一系列属性构成的复杂组合，通过对这些组合的对比分析，找到不同条件或条件组合对案例的解释程度，并用布尔最小化或逻辑余项得出最精简的结果。目前，该方法在政策扩散或爆发、网络舆情等领域得到应用。

笔者选用QCA方法主要基于以下几点考虑：QCA方法采用多个案例对比分析事物状态发生的成因，克服了传统上只针对某项案例分析或单因素对结果影响的局限。QCA方法通过对多个不同类型的案例进行对比，能够归纳不同原因的组合路径及其互动关系。公共服务质量作为一项多维内容，受多重复杂因子的交互影响，而采用QCA方法有利于深入研究外包在与其他条件共存状态下如何达到优质环境公共服务。该方法适用于中小样本，案例数量多控制在10～60个。环境公共服务质量作为一项主观评价性内容，可供参考的案例数目及数据相对有限，QCA方法为该项研究提供了可行方案。

(二)案例选择与数据搜集

通过实践观察与网络检索搜集带有意义性数据的环境服务项目案例。笔者借鉴了韩清颖[4]64采用的“滚雪球”方式。首先，通过浏览全国省市各级人民政府网站和政府采购网得到案例初步信息；其次，在腾讯、新浪、搜狐等后续报道中补充相关资料；最后，在网站搜集绩效考评报告，进一步筛选出全面而有意义的案例项目。通过不断挖掘，最终选出60个与环境服务项目有关的服务案例作为一级备案库。QCA方法对案例选取提出充分同质性和总体内最大异质性的要求，案例既要体现代表性和社会影响力，又要具有多元地域化、时间跨度性以及材料支撑的全面性。通过三角检定法进行反复对比和确认，最终筛选出较符合规范的26个案例，其中外包与非外包条件下的服务项目各13个。案例总体情况如表1所示。

表1 清洁环卫服务案例

续 表

(三)变量测量与数据编码

1.变量测量

(1)结果变量

在新公共管理语境中，公共服务绩效评价成为衡量公共服务产出的主要模式。关于公共服务质量，学界广为运用的三项评价维度是：遵守程序和规范、有效性以及顾客满意至上。以有效性为代表，借鉴韩清颖等[4]67在研究政府购买有效性问题上以服务项目绩效考评分数为依据的经验，选取了带有绩效评价报告的服务案例，以客观绩效评价分数作为质量数据来源。例如，天津市河道日常保洁服务项目通过引入第三方机构进行评价，采用调研、资料审阅等多角度并运用层次分析法对项目进行评分，最终得出考评分数为88.79分，这便是案例所需要的服务质量数据。其他案例质量结果变量数据的搜集方式与此一致。需要强调的是，个别案例的绩效考评不是由第三方机构进行的，而是由政府部门内部成立的绩效考评小组进行考评。为保证数据维度具有一致性，在后期的分析中，运用SPSS软件对数据进行分类标准化处理。

(2)条件变量

前文提出的公共服务质量影响因素分析框架为本研究条件变量数据的获取确立了基本范畴，根据数据可获得性及样本规模，对变量作出如下操作性定义。

① 外包变量

理想化政策针对政策本身可行性与合理性，与政策形式、类型、计划和形象等变量息息相关[7]。政策制定者试图引导的理想化作用模式所涉及内容包括政策的目标是否切合实际，政策的内容是否妥当，政策规定是否可行等[8]。服务负责主体要进行政策设计、政策执行资金供给以及政策执行过程监管，而这一模式为各级政府提供了促使政策合理化的选择。考虑外包与政府直接供给两大主要形式，将是否采用外包政策作为公共服务的理想化选择。

② 单位级别

作为环境公共服务政策主体，政府在科学决策的同时，最应当做的就是提高合同管理能力，成为精明买主和管理者[9]。在我国，政府的层级越高，其出台的政策、推行的改革往往就越有效果[10]，因此，在环境服务项目实施过程中政策执行机构所属级别对服务质量具有重要作用。笔者依照党中央国务院、省、市、县、乡等五类登记对项目执行单位级别进行划分。

③ 成本与项目周期

规模经济理论认为，追求最有利于生产效益的规模能够使边际效益得到有效提升。从服务特质角度分析，投入规模可能会对服务质量起到程度性作用。韩清颖等[4]66将政府投入资金定义为对象单位盈利，并提出购买对象单位盈利与公共服务有效性呈正比的结论。在理论与经验指导下，项目制服务周期越长，服务规模投入越多。通过在案例资料中查找衡量服务项目规模的成本与项目周期数据，可将成本变量数值表示为财政部门预算资金金额，服务周期通过搜集项目合同起止时间并加以运算获得。

④ 群众满意度

受制度化与组织化程度、领导态度、先前政策经验的影响，社会契约论下的政府权力来源于接受。鉴于公众评价在公共服务质量控制中扮演着极其重要的角色[11]，环境服务作为政府有效执行政策的方式之一，只有得到群众高度满意的评价，才能进一步实现质量优化。由此可知，以群众满意度体现目标群体反馈情况具有一定适用性。群众满意情况是监督或评估机构通过事后访谈与问卷调查获得的一手真实信息。通过查阅网络媒体报道或评价小组最终形成的评价报告，可获得最直观的群众满意度百分比值，笔者将这些直观数据作为该服务项目群众满意度变量值。

⑤ 环境变量

政策环境是影响政策执行效果或被其所影响的环境因素，公共服务供给方式随着政策环境的变化而变化。参照相关理论，政策环境涵盖政治、经济、文化及国际领域。一般而言，地区经济状况越好，当地的社会活力、企业活力越强，该地区承担外包公共服务的能力也越强，公共服务生产与提供能力也就越强[12]。基于公共服务的“首因效应”，起点越靠前的公共服务，经验积累越丰厚，有效性也更好。笔者搜集了每项案例所在地区，以市为单位，通过查找各省市统计年鉴，以GDP值作为其经济状况衡量指标。考虑到多数服务项目所在年份及数据公布可获得性，最终以2017年统计年鉴为统一标准，该项服务项目最早开始时间可通过案例资料获得。

2.数据编码

QCA分析方法包含清晰集、模糊集及多值集三类集合形式，基于数据特征，笔者采用模糊集进行研究。fsQCA要求对每个变量数据进行校准。根据变量测量方式，将服务质量、GDP、投入成本及群众满意度等连续变量界定为模糊集，对负责服务项目的单位级别变量、外包变量、服务周期及项目最早开始时间变量运用二分变量清晰集。模糊集要求设定3个临界值，即完全隶属、完全不隶属和交叉点，将全部数据转化为0～1之间的数值。由于QCA方法允许将数据的中位数或均值设置为阈值的机械分界点，将服务质量、GDP、成本投入及群众满意度这4项集合的3个临界值根据样本数据的上四分位数、平均值以及下四分位数来设定。清晰集的校准较为简单，将外包的服务项目赋值为1，非外包赋值为0。政府的单位级别以县级为基准，县级以上部门赋值为1，反之为0。服务周期则以1年为基准，高于1年赋值为1，反之为0。项目最早开始时间以2017年为基准，在其之前的服务赋值为1，反之为0。按照以上变量选择与条件编码结果，运用fsQCA将原始数据拟合为真值表并进行运算。变量和结果编码如表2所示。

表2 变量和结果编码

三、结果分析

(一)单变量必要条件分析

在探讨模糊集真值表之前，应该进行各个条件的必要性分析。这是因为，如果必要条件被包括在真值表中，它可能会在纳入“逻辑余项”的解中被除去，即必要条件被简约解消除[13]。在常规QCA运算方法中，单变量必要性条件分析通过一致性指标来衡量，一致性公式简化结果为

consistency(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

(1)

式(1)可解释为：若X(单个或组合条件)是Y的充分条件，则应满足X值小于或等于Y值，且一致性指标达到0.8；同理,也可依据一致性consistency(Yi≤Xi)指标值是否达到0.9运算判断X是否为Y的必要条件。在完成以上步骤后，可进一步研究X(单个或组合条件)对于Y的解释力度，一般通过覆盖度衡量，公式简化为

coverage(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Yi

(2)

其中，覆盖率的计算方法为：通过计算条件变量(单个或组合)对于结果变量的交集，从而估计出条件变量能够解释结果变量的范围。覆盖率指标值越大，则说明在理论与经验上X对Y的解释力度越强。一般情况下，指标值超过0.9，则认为X为Y的必要条件。通过fsQCA对数据进行运算可得出单变量的必要条件结果。

如表3所示，无论在高服务质量还是低服务质量结果下，所有条件变量的一致性指标值都没有达到0.8，参考覆盖率值不存在单一变量必要条件。由此看出，环境公共服务质量的高低无法由包括外包变量在内的任何某项条件决定。鉴于优质环境公共服务是“多重复杂并发”关系导致的结果，需进一步分析促进其产生的条件组合路径。

表3 单个条件变量必要性结果分析

(二)条件组合分析

条件组合分析阶段的主要目的是检验不同条件变量之间的组合能否解释结果变量。将数据纳入真值表中，基于案例样本数量，将案例频数设置为1，一致性阈值设置为0.8。通过fsQCA软件计算，得出条件组合路径的3种解，即简约解、复杂解和中间解。输出结果中复杂解与中间解一致。如表4所示，3项解中所有输出路径一致性均达到0.8，表明每条路径都是达成优质服务的充分条件。笔者采用中间解与简约解作为解释依据，以简约解为主，中间解为辅。

表4 QCA组合路径结果输出

鉴于中间解不允许消除必要条件，采纳组态结构，并根据布尔最小化运算后的简约解和中间解确定出组态的核心和边缘条件。将二者共有条件作为核心条件，而将仅在中间解中存在的条件变量作为边缘条件。如表5所示，所有构型总一致性达到0.9，覆盖率达到0.59，具有良好解释力。

表5 优质环境服务条件构型

路径1和路径2显示了对于低级别行政部门在非外包方式下提供小规模环境公共服务的下述情况：尽管项目政策开始时间较晚，但群众满意度高的情况下，仍然能够提升服务质量，或是GDP水平高的地区仍然能够提升服务质量。路径3显示了对于低级别行政单位在外包形式下提供短周期的环境服务时，尽管开始时间较晚，但若所在地区经济发展水平以及群众满意度高，也会达成优质服务。路径4则提示尽管群众满意度与经济发展水平皆不高，但若项目起点时间相对较早，仍然能够提升服务质量。路径5显示了以下情况：高级别行政单位在非外包形势下提供成本较高的短期服务时，尽管地区经济水平与群众满意度不高，但起点时间较早的项目相比之下服务质量更高。路径6和路径7显示了对于经济发达地区的高级别政府在外包形式下提供开始时间较早的环境服务的下述情况：小规模且群众满意的服务质量更高，或是尽管缺乏群众支持，但投入大规模成本仍能得到优质的长期服务。

相比之下，以简约解作为主要分析依据更利于理论解释与模型构建。简约解提供了3种能够促成高质量环境服务出现的情况，即外包、非外包以及与外包无关的组合路径对优质环境服务的催生。

路径1为低级别*非外包*低成本，显示了低级别单位提供环卫服务时，在小规模成本的服务项目下采取非外包的形式能够保障服务质量，可以还原为案例“德化县环卫服务”“坂中乡环卫服务”等项目。这类服务项目以县乡级政府部门为服务项目主体，负责乡镇范围内的环卫工作，多以建设美丽乡村为背景或以村为单位采用非外包形式，由单位部门雇佣环卫工人开展清洁工作，定期向其发放工资，并成立监督小组对项目进行阶段式评估。

路径2为高单位级别*较早起点时间*高成本，显示了由高级别政府部门大力投入并在早期便已开展的环境服务能够达到优质标准。该条路径将外包因素排除在外，并进一步验证了服务所在地政策环境的重要性，可以还原为“赣州市市容环境卫生管理处清扫保洁服务”“城乡社区环境卫生服务”等案例。该类服务多在2015年之前便开始实行，相关政策文件及指导意见发布较早，具有一定项目经验。同时，项目多以市级以上大规模环卫服务为主，成本投入较多。如江西赣州财政局下放财政资金，由城市环卫管理局下属单位市容环卫管理处实施。在年度城乡社区环卫项目中，由福安市财政拨付资金1 127万元，环境卫生处进行项目招标，将全市城区道路、市政府大院清洁服务外包，参考早年发布的绩效管理办法意见相关政策文件，形成良好的项目资金业务管理规范与长效卫生管理机制。

路径3为外包*短周期*高满意度*高GDP，显示了无论何种级别的单位，在满足地区经济发达条件下将短周期的环境服务外包，通过获得群众满意支持都能够有效提升服务质量。该条路径可以还原为“天津市河道日常保洁服务”“太白湖景区绿化养护及环卫保洁管理服务”“官渡区环境卫生清洁服务”等案例。该类服务项目多在经济发达地区被外包给企业，且项目周期较短，群众满意度较高。如在经济发展水平较高的天津市，由水务局将河道保洁服务外包给清洁公司，项目周期为1年，在项目完成后，由第三方评价小组进行问卷调查，有95%的群众对该河道清洁服务持满意态度。

四、优质环境服务影响因素的共识模式

(一)外包供给主导路径下的优质环境服务促生机制

外包形式分布具有典型的地区非均衡性。以现实经验出发，我国政府购买服务最早兴起于经济发达、开放程度较高地区。近年来，以浙江、上海、北京等地为代表的优秀外包案例为其他地区提供了有效借鉴。地方性经济状况对外包环境服务具有一定影响。从行为主体来看,经济因素驱使下的地方政府具有更多改革剩余支配权，能够有效支持实施单位进行环境服务提供。从政策环境角度来看，经济发展水平影响外包服务质量。高质量源自于区域市场完善程度，或是市场主体的生产提供能力。此外，经济发达地区社会力量发展的先进性、人力资本与组织潜力为外包运行提供了弹性空间。目标群体角度的群众满意作为外包环境服务质量的必要性补充，为其提供有力支持。基于环境服务对象的普遍性及效果直观性，群众满意程度能够随时为项目提供阶段性反馈，促进项目有效推进。项目制服务背景之下，基于环境服务监管角度，长期项目增大监管难度，并可能引发项目购买风险。与此相应，缩短时期更有助于服务质量提升。

(二)政府直接供给路径主导下的优质环境服务促生机制

以乡镇为代表的基层政府直接提供环境服务源自于执行购买政策的困境。从执行机构角度出发，基层政府作为政策执行链条尾端，直接面向广大群众。在我国政府层次划分中，乡镇政府处于最低级别，居于上级部门绩效考核与民众需求及监督双重压力之下，加之乡村空心化问题影响，环境治理主体力量不足，尤其是分税制改革后，基层政府财权空间被逐级压缩，财权逐层上移,严重削弱了基层政府公共财政供给能力[14]。这使得其在外包服务中难以有效发挥能动性作用。宏观上来看，鉴于缺乏一定制度的配套及实践经验难以得到推广,同时，基层农村地区在环境治理领域的社会力量贫乏，评估机制不健全，人力资本相对缺失，经济效益导向下的生态环保意识较弱，群众参与程度较低，基层政府多主动采取雇佣环卫工人的方式进行小规模成本的环卫工作来促进其服务质量的提升。

(三)介于外包与非外包之外路径主导下的优质环境服务促生机制

笔者不仅探究外包与直接供给对优质环境服务的促生机制，而且对其他能够达成优质环境服务的路径也进行了探讨。鉴于经济环境与执行主体对政策执行效果的影响，无论采用外包还是政府直接供给的形式，都有这样一条路径能够提升服务质量，即高级别政府投入高成本且开始时间较早，从而提供具有有一定经验的环卫服务。以前文提及的北京、上海等经济发达地区为例，这些地区同样是我国政府购买服务的先例区，相关环境与服务购买政策文件发布较早，制度较为完善。同时，高级别政府不但拥有更灵活的权力空间及财务支撑，更具备合同管理能力。大规模、高成本的环卫服务在经验指导下不仅运行更为规范，同时更能实现优质目标。

五、结论与启示

对优质环境服务影响路径进行分析，可知外包作为个体变量既不是促使其产生的充分条件也不是必要条件。外包无法单独促成环境服务质量的降低(一致性=必要性=0.43)，这进一步反映出外包与否无法作为直接影响环境服务质量的决定因素，外包通过与其他变量组合才能形成优质环境服务的充分条件。值得关注的是，存在外包与否对达成高服务质量都无影响的现象，这对其他相关条件提出了更高的要求。总结下来，本研究有以下几点启示。

第一，生态文明建设背景下的环境服务质量成为全国各地“文明城市”的重要指标。环境服务质量作为一项多维度考核结果，受多项不同因素共同影响。以史密斯模型来看：理想化政策下的外包选择成为服务质量的重要前提；政策执行下的各级执行单位是服务质量的关键主体；目标群体下的群众满意度为服务质量提供有力支持；地区经济水平与项目最早开始时间作为环境政策，为执行质量提供了根本保障；项目特征影响着质量水平。各地各级政府在采取不同措施提升环境质量时，要根据服务项目背景以及现实条件进行“选择性搭配”。

第二，地区经济非均衡性为是否外包提供了不同选择。基于发展差异，选择外包体系成熟的经济富裕区购买环境服务能够有效提升服务质量。时下，应充分利用地区经济及人力资本优势，拓宽群众参与渠道，完善群众需求表达机制，及时听取群众阶段性意见并进行反馈，在追求绩效指标的同时提升群众满意度。此外，加强经济发达地区政府购买环卫服务事中监督，推进短期环境服务外包，提升项目服务运转效率，消除周期拖延，发挥服务购买的经验与先进示范作用，这些举措是推进城市环境持续健康发展的有效举措。

第三，完善基层政府环境服务治理体系是时下解决协调性发展问题的重要内容。面临基层短期内无法快速发展环卫社会力量的现实困境，应完善单位部门自下而上的主动沟通机制，为权力运行提供空间。值得关注的是，人力资本是有效提升单位部门执行能力的决定因素，应通过加强基层政府干部培训与政策学习，进一步提升单位部门领导干部素质，不断引进环卫专业素质人才，从而提高环境服务供给能力。要加强基层环境治理投入，为服务供给提供财政支持，实现项目资金精细化管理，完善资金预算管理机制并加强上级部门定期考核。

第四，对于大规模成本由高级别政府部门负责的环境服务，无论采取外包或是非外包方式，其所在政策环境都发挥了重要作用。相关服务项目开始时间越早，说明具有一定经验积累与政治支持。因此，对于大范围环境服务项目，经验与政策为其提供有力保障；对于城区而言，及时更新完善环境服务政策意见，建立相关制度规范是当下需要完成的重要工作。要比较和借鉴国外绿色发展的先进制度与经验策略，完善自身绿色发展规则与机制，形成良好环境优化路径，促进生态环境保护相关法律制度的衔接与协调，为我国生态绿色发展提供有效依据。