大运河国家文化公园省域管理体制探略①

刘晓峰 邓宇琦（南京邮电大学 社会与人口学院，江苏 南京 210023）

孙 静（北京物资学院 商学院，北京 101149）

2019年7月24日，习近平在主持中央全面深化改革委员会第九次会议上，正式审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，这标志着以长城、长征、大运河为核心的线性文化遗产保护传承与利用将进一步完善。[1]作为撬动大运河文化带建设的重要支点性工程，推动大运河国家文化公园建设需要尽快破解一系列制度性障碍，探索国家文化公园的新型管理模式，并以此推动国家公园体制的改革创新。

推进国家公园建设是十八大以来我国探索自然生态系统保护的重要举措，其核心是构建适合中国国情的国家公园体制，这既是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，也是我国生态文明制度建设的重要内容。②2016年以来，中央深改组和深改委先后审议通过了三江源（2016年3月）、大熊猫（2016年12月）、东北虎豹（2016年12月）、祁连山（2017年3月）、海南热带雨林（2019年1月）等10个国家公园体制试点方案。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》。大运河等国家文化公园作为国家公园的新类型，自然成为国家公园体制建设的重要组成部分。另外，对于大运河文化带建设这一新时代重大战略决策而言，从管理体制角度入手优化顶层设计，是有效推进大运河文化带建设的关键，也是对十九届四中全会“坚持和完善中国特色社会主义制度”会议精神的有力回应。本文将从理论和实践两个层面深入讨论大运河国家文化公园省域管理体制问题，为有效推进大运河文化公园建设，彰显我国在国家公园建设方面的制度优势提供智力支持。

一、大运河国家文化公园的战略定位

明确大运河国家文化公园的战略定位是构建科学管理体制的前提。本文认为应从两个方面考量大运河国家文化公园的战略定位：

（一）大运河国家文化公园是国家公园体系的新形态

国家公园是国家为保护某些典型自然生态系统的完整性而划定的特定自然区域，在该区域内，可以适度开展教育、科研和旅游活动。[2]自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园诞生至今，目前世界上已有150多个国家设立了国家公园。

我国对国家公园内涵的认识不断深化发展。中办国办2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》明确将国家公园定义为“由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”这一概念表明，国家公园的基本理念是“生态保护第一”，设立标准是“自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性”。可见，这里的国家公园概念基本上等同于自然保护地体系。而由于我国传统的自然保护地体系是按照资源类型分类设置的，因此，在实践中便出现了国家自然保护区、国家风景名胜区、国家水利风景区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园等7种类型。

十八大以来，中央高度重视新时代文物和文化资源保护传承利用工作，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》与《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》将建设国家文化公园确定为国家重大文化工程。国家文化公园将逐步被纳入国家公园体系，成为我国国家公园体系中的新类型。《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》的发布则标志着这一新型国家公园进入实质性建设阶段。至此，我国国家公园已成为包含自然类国家公园和文化类国家公园两种形态的体系，我国国家公园的内涵也因此而超越了西方语境下的国家公园内涵（表1）。

表1 我国国家公园的主要类型①资料来源：根据公开资料整理。

大运河国家文化公园有别于自然类国家公园，具备三重特质：一是基本属性的嵌套性。大运河文化带是大运河国家文化公园的属性之源。《大运河文化保护传承利用规划纲要》将大运河文化带的建设目标定位为“璀璨文化带”“绿色生态带”和“缤纷旅游带”，这决定了大运河国家文化公园应包涵文化、旅游和生态三重基本属性。本文认为，对于大运河国家文化公园而言，这三重属性并不是平行关系，而是以文化属性为核心，以生态属性为根本，以文旅属性为延伸的嵌套式结构。二是主体功能的多元性。《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》指出，大运河国家文化公园将重点建设管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用4类主体功能区。据此可以将其主体功能解构为文化资源保护功能、文化资源展示功能、文化旅游融合功能和文化生态建构功能。文化资源保护功能主要体现为通过建设保护第一、传承优先的样板区，实现对文物本体及环境实施严格保护和管控，以及对濒危文物实施封闭管理。文化资源展示功能主要体现在通过建立核心展示园、集中展示带和特色展示点，汇集形成文化载体密集地带，提升文化资源的整体保护利用和系统开发，满足分众化参观游览体验。文化旅游融合功能体现在以文化公园助推文化旅游的深度融合，体现文物和文化资源的外溢辐射效应。文化生态建构功能体现为通过适度发展文化旅游、特色生态产业和适当控制生产经营活动等，实现传统文化生态的合理保存，这是文化生态理念的集中体现。三是辐射范围的广域性。作为超大型、长距离重大题材的线性文化载体，大运河国家文化公园的建设范围包括了京杭大运河、隋唐大运河、浙东运河3个部分；通惠河、北运河、南运河、会通河、中（运）河、淮扬运河、江南运河、浙东运河、永济渠（卫河）、通济渠（汴河）10个河段。涉及北京、天津、河北、江苏、浙江、安徽、山东、河南8个省市，是迄今为止辐射范围最广的国家公园。

（二）大运河国家文化公园是大运河文化带建设的重要抓手

大运河文化带建设是新时代党中央国务院做出的一项重大决策部署，大运河国家文化公园是加速推进大运河文化带建设的重要抓手。两者既有在指导思想、规划设计等方面的一致性，也有在建设侧重点、功能定位等方面的差异性。[3]其关系体现在以下三个方面：

一是整体与部分的关系。大运河文化带是具有整体性、全局性和战略性的综合性工程。横向上涉及大运河文化内涵的挖掘和丰富、文化遗产的保护传承、河道水系的治理管护、生态环境的保护修复以及文化产业的发展等多个方面。纵向上涉及文旅融合、城乡协调发展、重大区域发展战略对接等相互关联的多个层面。大运河国家文化公园是大运河文化带建设的重点工程和重要组成部分，其建设工作将始终围绕“文化公园”这一具有特定开放空间的公共文化载体而展开，涉及的层面和领域均少于大运河文化带，因而其建设规划应服从服务于大运河文化带建设的总体规划这一整体。

二是定向与探索的关系。大运河文化带建设作为更高一层级的战略设计，对于大运河国家文化公园建设具有定向导航意义，比如坚持保护优先、重视空间布局、强调统筹协同、注重顶层设计等基本建设原则，在大运河国家文化公园的建设方案中也有所体现。但作为我国首个以文化为核心和建设目标的重大区域发展决策部署，大运河文化带建设缺乏先行经验，迫切需要借助大运河国家文化公园这一实体工程进行实质性的“探路”，其重点应侧重在：探索四大功能区建设的协同推进路径；探索国家公园管理体制的改革创新路径；探索推动文旅融合的全面深化路径；探索与重大区域发展战略的有效对接路径。

三是布局与布点的关系。大运河文化带侧重从整体上着眼四方面布局，即：推进新时代“五位一体”总体布局；串联国家重大区域发展战略布局；助推优势互补的高质量区域发展布局；优化宏观经济产业结构布局。而大运河国家文化公园则重在局部，着眼于园、区、点等公园实体工程的布点，是基于省域协调机制，以沿线设区市为单元的布点工程，并最终形成串点成线的格局。

11月5日，国家主席习近平出席首届中国国际进口博览会开幕式并发表题为《共建创新包容的开放型世界经济》的主旨演讲，强调：回顾历史，开放合作是增强国际经贸活力的重要动力；立足当今，开放合作是推动世界经济稳定复苏的现实要求；放眼未来，开放合作是促进人类社会不断进步的时代要求。各国都应该积极推动开放合作，实现共同发展，开创人类更加美好的未来。中国推动更高水平开放的脚步不会停滞，推动建设开放型世界经济的脚步不会停滞，推动构建人类命运共同体的脚步不会停滞。

基于上述两方面分析，本文认为，大运河国家文化公园建设应当紧紧围绕四个功能区建设，一方面拓展国家公园内涵，积极助推国家公园体制改革；另一方面，应把握好与大运河文化带建设的关系，通过串联功能、优化布点，实质性推进大运河文化带建设。（图1）

图1 大运河国家文化公园的战略价值

二、江苏省大运河国家文化公园建设的实践探索

大运河江苏段作为大运河国家文化公园唯一重点建设区，在没有先例可循的情况下，其“先行探路”的建设定位是非常明确的。《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》规定江苏省大运河国家文化公园应于2021年底前完成建设，率先构建“权责明确、运营高效、监督规范的管理模式”，形成“可复制推广的成果经验”，为全面推进大运河国家文化公园建设创造良好条件。

事实上，江苏早在2018年就依据《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中“依托长城、大运河、黄帝陵、孔府、卢沟桥等重大历史文化遗产，规划建设一批国家文化公园，形成中华文化标识”[4]的部署，积极推进大运河国家文化公园建设。2018年4月，启动《大运河国家文化公园（江苏段）建设规划》编制工作。2018年7月，将中国大运河博物馆（筹）纳入国家文化公园重点项目加以推进。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会审议通过《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》之后，大运河国家文化公园（江苏段）建设进入全面推进阶段，一系列顶层设计相继推出，建设框架基本成形，本文将其实践进展概括为四个方面：

一是多元参与协同推进。2018年6月，江苏省大运河文化带建设工作领导小组成立，是统筹推进大运河文化带（江苏段）和大运河国家文化公园（江苏段）建设工作的领导机构。其职能包括：统一领导和统筹协调大运河文化带建设工作，审议大运河文化带建设的重大政策、重大问题，协调跨地区、跨部门重大事项，督促检查重要工作落实情况。其下设办公室主要负责日常工作，具体落实大运河文化带建设工作的综合协调、组织推进和督促检查。有关设区的市和县（市、区）也已建立了相应机构，统筹协调本行政区域以及与相邻行政区域的大运河文化带和大运河国家文化公园建设工作。根据《江苏省大运河国家文化公园建设保护实施方案（2020—2021年）》，目前已确定省委宣传部、省发改委、省文化和旅游厅等20个部门以及沿线地市共同参与，分别对应落实五个方面28项具体工作。

二是完善顶层设计加强引导。2018年4月，江苏率先启动《大运河国家文化公园（江苏段）建设规划》编制工作。2019年11月，江苏省十三届人大常委会第十二次会议通过《关于促进大运河文化带建设的决定》，成为全国首部关于大运河文化带建设的地方性法规。进入2020年以来，顶层设计步伐加速。2020年1月，江苏省大运河文化带建设工作领导小组相继印发《江苏省大运河国家文化公园建设保护实施方案》《2020年全省大运河文化带和国家文化公园建设工作要点》。省发改委也出台了《江苏省大运河文化保护传承利用实施规划》，对大运河国家文化公园建设工作做了专题部署。按照《江苏省大运河国家文化公园建设保护实施方案》的谋划，3月还将审定并出台《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》。6月前将完成大运河文化遗产保护传承、文化价值阐释弘扬、生态长廊建设、河道水系治理管护、现代航运建设发展、文化旅游融合发展等6个省级专项规划的编制。此外，运河沿线11个设区市将实施大运河文化保护传承利用规划与大运河国家文化公园建设保护规划“两规合一”，加强与本市国土空间总体规划衔接，编制出台本地实施规划。

三是明确重点工作精准发力。江苏在实践层面的基本思路是：把大运河文化带和大运河国家文化公园建设贯通起来统筹推进，立足国家重点建设区定位，以项目化思路推进各项工作。《2020年全省大运河文化带和国家文化公园建设工作要点》中详细列举了8个方面的工作，包括：做好文化遗存保护、构建文化展示体系、加强文化价值传承弘扬、加快文化旅游融合发展、推动生态运河建设、强化河道水系综合利用、提升现代航运水平、统筹大运河沿线区域经济社会发展。这8个方面涵盖了27项具体工作任务，意在有的放矢、精准发力。

四是汇集建设资源有序推进。2019年1月，“江苏省大运河文化旅游发展基金”在南京成立，这是全国首个大运河产业发展基金。随后，由省文投集团牵头，谋划组建大运河文化旅游产业投资联盟，积极搭建大运河文旅投资服务平台。由省文明办、省广电总台、省电影局等单位牵头成立大运河剧院联盟、大运河城市院线联盟，搭建大运河文化交流展演平台。成立大运河保护志愿者联盟组织，搭建群众参与平台。此外，江苏省还注重发挥高等学校、研究机构的智力优势，推动设立高水平的大运河文化研究机构，加大资源投入，打造大运河文化保护传承利用的高端智库，如省社科院成立大运河文化带建设研究院并在多地设立分院，南京邮电大学成立大运河研究中心，并于2018年6月发起成立中国大运河流域第一家新型智库联盟——中国大运河智库联盟，还成功举办9届联盟论坛，为江苏大运河文化带和大运河国家文化公园的高质量建设和发展提供了有力的智力支持。通过上述举措，有效汇聚了丰富的人力、财力和智力资源，初步构建起政府主导下的社会、媒体、企业、群众协同参与的江苏大运河文化带治理机制。

三、构建大运河国家文化公园省域管理体制

（一）国家文化公园管理体制改革的基本趋势

“管理体制”在广义上等同于“体制”，指的是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”[6]涵盖了法约尔所说的“计划、组织、指挥、协调、控制”[7]等多个环节的制度设计。本文的“管理体制”概念应做狭义理解，仅指权力在纵向和横向上的配置方式。①这与《建立国家公园体制总体方案》中的“管理体制”概念是一致的，该方案提出“理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制”，其中“管理体制”是“体制”的首要组成部分。参见：中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》[N]. 人民日报,2017-09-27(001).学术界普遍认为，国家公园管理体制是有效调动相关利益主体积极性与主动性的决定性要素。[8]世界自然保护联盟（IUCN）将国家公园管理体制分为政府治理、联合治理、私人治理、社区治理四种类型。[9]有学者从纵向管理职权分配的角度，将国家公园管理体制划分为集中管理、地方自治和综合管理三种模式，并比较了其差异性。[10]（表2）

表2 美国、英国和德国的国家公园管理体制比较

按照上述分类方式，我国国家公园管理体制应属中央与地方政府共同管理的综合管理模式。近年来，中央针对国家公园管理体制所存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，积极开展体制改革试点，相继印发《建立国家公园体制总体方案》（2017年9月）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019年6月）以及一系列试点方案。从试点的情况看，国家公园管理体制改革呈现出三个趋势：

1.事权统一。改革的核心任务是将多头管理改由一个部门统一行使公园管理职责，主要包括：国家公园内的生态保护、自然或文化资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介、特定的综合执法等，并负责协调与当地政府及周边社区关系。

2.分级协同。国家公园管理权由中央和省两级政府行使。国家公园的资源资产所有权或由中央政府直接行使，或由中央政府委托省级政府代理行使。其中的关键是在合理划分中央和地方事权的前提下，建立有效的央地协同管理机制。中央政府侧重政策支持、业务指导、规划设计等职责，地方政府侧重在协调配合、公共服务、社会管理、市场监管等方面。

3.社区共管。社区共管体现了生态系统理念。“生态”是生物学中的一个概念，指的是生物有机体及其与周围环境的相互关系。②1866年，德国科学家海克儿（Erst Haeckel）在其所著《普通生物形态学》中提出。参见：王进.我们只有一个地球——关于生态学的哲学[M]. 北京：中国青年出版社，1999:22.20世纪中期，一批持有开放主义系统论观念的学者开始将其引入社会科学领域，随后“政治生态学”“经济生态学”“组织生态学”“文化生态学”等学科分支相继产生，这一理念对当代社会科学研究的发展产生了极其深远的影响。国家公园可以被视为一种复杂的生态系统，其管理应更加注重区域内居民的生产生活问题，更加重视周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，应合理规划好入口社区和特色小镇。

作为国家公园的新形态，江苏省大运河国家文化公园管理体制的构建理应遵循上述趋势，着力结合国家文化公园的独特定位及与大运河文化带建设的特殊关系实现体制创新，为构建国家文化公园管理体制探路。

（二）建构江苏省大运河国家文化公园省域管理体制的对策建议

江苏省大运河国家文化公园管理体制建设应充分吸取2015年以来国家公园体制改革试点工作的经验和教训，并结合大运河国家文化公园的战略定位和江苏实际。其制度设计应着力克服国有文化资源所有者权益不到位、政出多门和管理越位、错位、缺位的问题，建立全责边界清晰、所有权与监管权分离、公园管理部门与地方政府和社区良性互动的大运河国家文化公园省域管理体制。（图2）

图2 大运河文化公园省域管理体制构想

为此，本文建议：

一是尽快组建实体管理机构。遵循面积适宜和管理可行原则，在划定管理区的前提下，设立江苏省大运河国家文化公园管理局，作为江苏省政府派出机构，统一行使大运河国家文化公园（江苏段）管理区内国有文化和自然资产的所有者职责。①国家公园体制改革中有关资源资产所有权的制度设计是：国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。参见：中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》[N].人民日报，2017-09-27(001).同时下设资产管理、生态保护、文化旅游、对外协同等职能处室履行管理职能。江苏省大运河国家文化公园管理局及其职能设置，应具有一定的灵活性，可根据中央层面机构改革适时进行调整。同时，按照“一总多分”布局，在大运河文化资源代表性区域建立分园，并设立江苏省大运河国家文化公园分园管理委员会。委员会受省管理局和所在市政府双重领导，以管理局管理为主。

二是明确多元主体权责。按照事权统一原则，由江苏省大运河国家文化公园管理局统一行使管理职能，通过综合规划、综合管理和综合执法，对大运河文化公园管理区内的文化和自然资源实行一体化、集中高效的统一管理。同时，强化专业合作和分工负责，文旅、生态、林业、水利等部门在管理区内，依法对管理区内相关资源的管理和保护利用进行监督和指导。公园管理局还应与地方政府合理分工，明确权责、积极协作，建立各司其职、有机衔接、相互支撑、密切配合的良性互动关系。属地政府主要行使辖区内经济社会发展的综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责，配合管理局做好公园建设工作。探索公园与周边社区的共生模式，通过科学规划建设入口社区和特色小镇，实现大运河文化生态系统的可持续发展。

三是完善管理运行体制。在人事管理方面，建议按照“编随职转，人随事走”原则，从省市县相关机构现有编制中调整划转，落实机构编制人员和“三定”方案。同时通过完善内部管理制度明确职能职责、工作流程、岗位标准，形成职业化的国家文化公园管理队伍。在经费管理方面，应依据实际管理需要核算预算，包括基本预算和专项预算。一方面积极加强与国家相关部门的衔接对接，推动更多项目进入国家重大建设项目库，在财税、金融、土地、投资等方面争取更多政策支持；另一方面，省财政和属地财政也应通过现有渠道加大支持力度。在制度建设方面，加快地方性法规、规章及规划建设。在颁布首部关于大运河文化带建设的地方性法规基础之上，尽快审定出台《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》，在6个省级专项规划陆续出台之后，运河沿线11个设区市尽快出台本地实施规划。在管理局内部管理制度建设方面，应完善涵盖生态保护、文化保护、项目、资金、财物、社会参与、文化体验、科研科普、合作交流、特许经营、责任考核等方面的制度体系。