“清廉民企”建设的实践成效、制度障碍与深化路径

付翠莲

摘   要：作为全国首个新时代“两个健康”先行区，温州在打造清廉民企高水平示范区方面取得了突破性成效，获得了优化政务服务，着力改善营商环境;坚持示范引领，注重发挥特色品牌带动作用;落实政商“亲清”要求，打造亲清政商关系新生态等有益经验。不过在“清廉民企”建设过程中仍面临一些体制机制障碍，包括民营企业内部风险防控机制不健全、司法保障政策不完善、中小微民企清廉建设动力机制不成熟等。为深化温州清廉民企制度化建设，必须加强廉洁从业的企业内控机制建设、健全民营企业预防腐败的外部监督机制以及注重民营企业清廉建设工程的分化对待和差异化推进。

关键词：民营企业;清廉;营商环境;温州

中图分类号：                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）02-0001-04

党的十九大报告明确提出“要构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”的目标，浙江省委十四届三次全会审议通过建设清廉浙江的决定，提出要推进清廉企业建设，加强和改进非公企业党建工作，发挥党组织和党员的清廉引领作用。温州作为中国民营经济的先发地、风向标，2018年10月，在全国工商联和浙江省委的支持下，率全国之先启动创建全国首个新时代“两个健康”先行区目标，贯彻习近平总书记关于非公经济领域构建“亲情政商关系”“两个健康”等重要讲话精神，深入推进清廉民企建设，已取得良好成效。截至2020年5月底，温州已建立民营企业效能监测点12467个，设立民营企业纪检组织178家，建成清廉民企示范点52家。①2020年是“两个健康”先行区创建工作的深化之年，总结温州清廉民企建设成效，深入分析当前清廉民企建设在实践层面面临的諸多制度性障碍，提出对策建议，对把温州打造成民营企业清廉建设的高水平示范区，成为彰显清廉浙江乃至清廉中国“重要窗口”责任担当的主阵地有着重要意义。

一、深入推进清廉民企建设的多重动因

改革开放四十年来，在党的方针政策指引下，我国民营经济在国民经济中的重要性日益提高，成为社会主义市场经济的内在要素、主要组成部分和生产力发展不可或缺的生力军，在支撑经济增长、促进科技创新、增加国家税收、扩大劳动就业等方面发挥着举足轻重的作用。随着民营经济的迅猛发展，民营企业家的社会地位与影响力也日益提高。但与此同时，我国民营企业及企业家之中存在的腐败现象也日益突显，亟需新思想、新理论、新做法为实现民营经济健康发展破题。深入推进清廉民企建设既立足大局又着眼当下，其架构体系包含多重动因，可以从三个层面作出解读。

（一）清廉民企建设是促进我国民营经济健康发展的根本动因

改革开放四十多年来，我国经济发展能够创造奇迹，国有经济和民营经济都作出了重大贡献，二者相辅相成、相得益彰。随着社会主义市场经济体制的不断完善，党和政府对待市场与企业的态度和思路也越来越清晰，对民营企业在社会主义市场经济中地位的认识经历了从“补充”到“共同发展”，再到“重大贡献”三个阶段。当前，民营企业在国民经济中的地位与影响力日益提高，贡献了中国经济的“56789”，即50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。[1]作为“民营经济之都”的温州，一直是观察中国民营经济发展的风向标和重要窗口。温州民营经济的分量、规模、贡献和影响力是“99999”，即民营企业数量占企业总数的99.5%，民营经济对GDP的贡献率超过90%，工业增加值占到91.5%，从业人员占到92.9%，税收收入占到90%，[2]率先开展清廉民企建设对于促进民营经济健康发展影响巨大。在全国经济发展新常态下，当前温州民营经济发展也遇到诸多难点、痛点、堵点，包括发展中要素性、结构性矛盾，以及金融风险“局部先发”等转型升级中的困难等。此外，温州民营企业在发展壮大的过程中，部分企业特别是中小微企业内部的管理制度和监督机制不够完善，企业内部贪腐等问题逐渐显现，一定程度上损害了企业品牌信誉，干扰市场正常秩序，也破坏了商业良好生态，成为制约温州民营经济的健康发展的障碍。面对市场经济的急流险滩，温州众多民营企业家牢记习近平总书记寄语温州“要把创新史继续写下去”的嘱托，自觉把企业内部反腐败当作化解重大风险的重要内容，主动要求各级纪检委为企业反腐提供支持，率先在企业内部设立纪检组织，创建了非公企业党建的“温州经验”。借助“两个健康”先行区和国家自主创新示范区创建大平台，温州开展清廉民企建设，打造公平、法治、高效、廉洁的营商环境，有强劲的内生动力和广泛的社会基础。因此，“两个健康”先行区建设背景下，清廉民企建设是促进民营经济健康发展的根本动因。努力把温州清廉民企打造成全国营商环境改革“重要窗口”的标志性成果，为民营经济的健康发展提供合理有效的制度安排，必将给全国民营企业廉政建设展现示范和引领作用、提供更加生动丰富的实践案例和更高水准的创建成果。

（二）清廉民企建设是实现浙江民营经济在“重要窗口”建设中再立新功的现实动因

民营经济是浙江经济发展的最大特色和最大优势，清廉民企建设是清廉浙江、清廉温州建设的有机组成部分，是最能凸显浙江民营经济特色的亮点工作。民营经济是具有中国特色的一种经济概念和经济形式，早在2015年5月，习近平总书记在中央统战工作会议上强调：非公有制经济的健康发展和非公有制经济人士的健康成长，不仅是重大经济问题，也是重大政治问题。[3]“两个健康”思想正式提出后，党和政府政策文件中多次重申“两个毫不动摇”，把坚定不移发展民营经济作为促进我国经济发展的重要抓手，通过各种经济杠杆、行政手段和法律手段进一步增强非公有制经济人士的信心。习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上肯定民营经济是“社会主义市场经济的内在要素”，民营企业和民营企业家“都是自己人”，明确指出“否定、怀疑民营经济的言论是完全错误的”，民营经济“不仅不能‘离场，而且要走向更加广阔的舞台”，表示“民营企业和民营企业家完全可以吃下定心丸、安心谋发展！”[4]2020年春，习近平总书记到浙江考察调研并发表重要讲话，赋予浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标、新定位。准确把握“重要窗口”建设与民营经济高质量发展的关系，推动民营经济在建设“重要窗口”中再立新功，民营经济作为金字招牌之一是浙江省经济发展的重要着力点。2016年3月4日，习近平总书记参加全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会时，首次以“亲”“清”二字定调新型政商关系，准确而生动地诠释了新型政商关系的内涵与形态，为营造新时代风清气正的营商环境指明了方向。从民营企业的视角看，温州政商关系比较复杂，亲清新型政商关系构建中还存在一些短板。深入推进清廉民企建设，是纾解温州民营企业防腐之困、再创民营经济高质量发展新辉煌的必由之路，也必将实现浙江省民营经济在“重要窗口”建设中的关键作用。

（三） 清廉民企建设是温州重塑民营经济新标杆的内部动因

民营企业内部的腐败现象危害巨大，不仅使企业蒙受经济损失、损毁企业公众形象，影响和制约着企业未来持续健康发展，也对市场秩序稳定造成恶劣影响。温州全市目前民营企业数达25.4万户，政商关系相对复杂，重塑新时代亲清新型政商关系、构建良好政企生态关系，既有生动的实践基础，又有重大的示范意义。温州民营企业在成长发展过程中，由于一些中小微企业内部的管理制度和监督机制不够完善，职务廉洁性的预防性教育缺乏，部分民企内部贪腐现象滋长和蔓延，一定程度上影响了民企的正常运作，制约了温州民营经济的健康发展。如何走出一条诚信经营、廉洁从业的“廉”路子，是温州民營企业在探寻高质量发展过程中亟待探索的课题。清廉民企建设作为企业内部治理的一个切入点，是助推企业可持续健康发展的重要抓手。清廉民企建设以通过引导广大民营企业依法诚信经营、廉洁从业，提高企业信誉度，增强社会责任意识，以积极承担社会责任为切入点，在行业中树立诚实守信的良好口碑，通过模范带动作用，推进全社会共同营造清朗的廉洁环境。开展清廉民企创建有利于企业提升内部的自治能力，有利于企业模式创新和管理制度创新，有助于能够创造财富的企业资源充分流动，为消费创造动力，从而提升社会经济的活力。清廉民企建设是清廉温州建设的一项特色和亮点，是重塑民营经济新标杆的关键，把温州打造成民企清廉建设的高水平示范区样本，使温州民营企业的发展水平与世界接轨，做到高质量“走出去”和高水平“引进来”，带动温州城市转型升级，对进一步提升温州品质卓越的城市发展环境和促进地方经济发展形成良性发展循环体系大有裨益。清廉民企建设是温州重塑民营经济新标杆的内部动因，将民营企业清廉建设纳入清廉温州建设专项行动中，着力解决民企发展中遇到的诸多问题，推动打造清廉民企高水平示范区，取得了突破性、阶段性重要成果，对推动温州经济实现转型升级、创新发展具有重要意义。

二、温州清廉民企建设的成效和经验

“两个健康”先行区建设以来，温州制定了 “两个健康”发展评价体系，为全国性的民营经济健康发展评价开启样本测试，着力解决了民营企业发展遇到的诸多堵点痛点，“两区”创建工作取得了突破性、阶段性重要成果。

（一） 优化政务服务，着力改善营商环境以解决民企“痛点”

近年来，温州通过一系列举措来优化政务服务，改善营商环境。通过全面开展“营商环境提升年”专项行动，2018年11月1日设立全国首个“温州民营企业家节”，成立“清廉民企建设联盟”和“清廉民企研究所”，设立“民营企业家健康成长促进中心”“民营企业维权服务平台”，全面实施《温州市优化营商环境办法》、“两个健康”先行区2020版新清单等系列政策，进一步优化政务服务，改善营商环境以解决民企“痛点”。

（二） 坚持示范引领，注重发挥特色品牌带动效应

温州市把清廉民企建设作为清廉温州建设的重要组成部分，通过打造清廉民企优化工程、清廉行业引领工程、清廉园区样板工程、清廉市场提升工程、清廉商会示范工程等，使全面从严治党在民营企业、商会协会、园区市场等民营经济领域延伸。

1.突出示范引领，政企合力构建预防惩治腐败体系。一方面，政府在全市知名民企中选出正泰、森马、奥康等20余家企业作为示范创建辅导对象开展职务犯罪预防培训;另一方面，政府与民企通力合作，在民营企业支持下，政府初步构建了“教育、制度、监督、惩处”并重的预防惩治腐败体系，以正泰集团为代表的优质民营企业认真履行相关规定，为全市民营企业作出示范引领。

2.发挥协会商会优势，统建清廉精品带。注重发挥商会、协会行业自律作用，通过制定自律公约，探索实施商会会员信用自律惩戒，引导会员企业共同参与社会诚信体系建设。

3.加强区域统筹，共创清廉市场。根据温州小微园区和专业产业园区较多的特点，坚持通过组织联建、资源联享、活动联办、保障联筹等形式进行企业清廉建设，形成共同参与、共同协商、共同管理的工作格局。融合多方力量，搞好清廉市场建设。坚持党建引领、市场主导，以市场党支部为支撑，发动市场内党员商户带头参与，收集其他商户意见建议，融合多方力量，共建共商、共创清廉市场建设。

（三）落实政商“亲清”要求，打造亲清政商关系新生态

为构建“亲而有度、清而有为”的新型政商关系，温州市从政策导向、清单制度、“两万行动”三个层面进一步优化营商环境，解决民企廉洁建设难点。首先，创建责任清单。在政策导向层面创建80条新政和146项具体责任清单，全面涵盖了产业、金融、科技、人才、上市、营商环境和企业家关爱等民营经济的关键领域。其次，开展“三清单一承诺”行动。通过政商交往“正面清单”“负面清单”“引导清单”和发布领导干部反对“挈篮子”①承诺书，全力推进清廉民企建设，着力打造全国一流的营商环境。再次，开展“两万”行动。开展“万名干部进万企”专项行动，破解了惠企政策难兑现、复杂问题难办理、资源配置难优化等影响企业发展的“三难”制约。

三、温州清廉民企建设面临的制度性障碍

近年来，温州民企由于内部管理制度不完善、外部监督机制乏力，贪腐案件易发多发，成为影响和制约民营经济持续健康发展的绊脚石。当前，深入推进清廉民企建设工作仍面临诸多困境。

（一）民营企业内部风险防控机制不健全

民营企业防止内部贪腐主要以审计监察为主，一般通过出台内部规范、制定制度章程、加强监察审计等内部措施防止腐败。综合多方面研究，当前温州民企防腐内控机制建设存在以下三方面问题：

1.内部制度建设和监督管理不到位。多数大型民企通过设立决策、执行和监督三位一体的运行机制、制定规章制度对企业人、财、物进行配置，主要依靠企业内部的法务部门预防内部腐败的发生。但民企法务部门的权限更集中于外围谈判、合同制度、纠纷解决等事务，合规部门大多限于业务流程上，并无明确的反腐职能和权限。[5]因此，仅仅依靠内部法务部门并不能解决企业的腐败问题，更无法有效预防腐败发生。

2.重要领域权力运行监管不严格。现代大型民营企业所有权与经营管理权分离，经理层受委托管理企业，由于缺乏透明化的管理机制及责任监督机制的约束，在工程建设、物资采购、业务外包、财产管理、职务消费等重点领域，容易发生挪用公款、私分企业资产、职务侵占、收受贿赂等贪腐行为。如华峰集团曾发生原新材料公司副总袁水华、原氨纶外贸部部长程波等10余人职务侵占案，涉案金额达数千万元;正泰集团保管员施某某利用职务之便盗窃电子元器件案、保管员柯某某利用职务之便非法侵占废品款案。仅这两起案件涉案金额近百万元。这些贪腐案件使企业蒙受巨大的经济损失，损害了企业品牌信誉，破坏了良好的商业生态，干扰了市场正常秩序。

3.中小微企业对防腐内控机制不重视。调查发现，多数中小微企业特别是“家族制”企业未能适时建立起现代企业治理结构，对防腐内控机制不重视，企业主管、业务经理集既是采购，又是出纳，对公司财务拥有绝对的控制权，企业的监督与问责机制形同虚设。目前这类民企反腐最大的困难是腐败现象发现难，既缺少公权力的调查手段，又难以与国家反腐败机制有效联动。由于无法搜集到贪腐相关的有力证据，企业主出于顾忌企业名誉与效率等的考虑，对达不到立案标准贪腐人员多数以辞退为主，拒绝报案，导致司法机关很难主动介入，使得企业内部的贪腐行为查处难，国家行政部门的处罚缺少效力。

（二） 民营企业司法保障政策不完善

从外部环境看，我国法律体系中历来存在“重受贿、轻行贿”的法律传统，反腐法律制度设计对民企腐败治理及制度执行重视不够，主要体现在：

1.民企腐败预防仍然没有纳入国家反腐败战略。在1993年颁布实施《反不正当竞争法》之前，我国有关反腐败的法律制度尚未将民企腐败纳入规制范围;[6]1997年修订刑法时，新增了公司、企业人员受贿罪的罪名。党的十八大以来，我国在立法与刑事政策上继续加大对商业贿赂的惩处力度。盡管如此，相比较发达国家，我国对民企腐败的危害性认识不充分，民企司法保障政策仍不完善。

2.民企反腐存在立法失衡和公私区别对待现象。民营企业反腐的相关立法处于滞后状态，立法层面存在追责力度、量刑幅度上公私失衡的区别对待现象。从腐败案件的刑事处罚力度看，民企从业者要明显轻于公职人员，因此民企从业者违法犯罪成本低，更易发生职务侵占、回扣交易、商业贿赂、挪用资金等违法违纪行为。

3.民企外部监督乏力导致反腐存在盲区。民企内部发生贪腐行为时既缺少公权力的调查手段，又难以与国家反腐败机制有效联动，存在调查取证难、移送司法难的情况，外部力量和司法部门难以介入，多数处理方法是通过诉讼或内部调解，导致民企腐败现象高发。十八大之后，国家在治理民企腐败方面的法律规定有所完善，强调“行贿受贿一起查”，但国家反腐败的重点仍聚焦于公权力领域，如监察委员会监察范围只限定于公职人员，民企腐败治理责任主体仍然缺位，仍存在反腐的“盲区”与“死角”。

（三） 中小微民企清廉建设动力机制不成熟

温州清廉民企建设尚处于探索期，缺乏成熟样板指引，特别是中小微企业清廉思想和廉洁意识尚未深入人心。

1.民企内部腐败问题的社会认知和关注度不够。民营企业腐败问题仍然没有引起足够重视，人们对民企腐败预防及社会危害性认识不足，对民企反腐败主体责任认识不清，片面认为民营企业产权结构清晰，不会发生腐败，即使发生也是企业内部“家务事”，与政府部门无关;部分民企更多关注企业的经济效益，忽视了对内部员工加强廉洁教育;有的甚至认为民企行贿是“行业惯例”“潜规则”，是推动民营企业发展的“润滑剂”。

2.中小微纪检组织建设尚不完善。相较于国企，纪检监督一直是民企的薄弱环节。在市各级纪委协助下，目前温州已设立民营企业纪检组织178家，有些民企纪检组织相对完善，但大部分小微企业党组织建设存在组织机构不健全、纪检组织没有同步设立、缺乏必要抓手、缺乏有效的载体和途径等不利因素，工作保障机制和权利义务等方面的制度规范不完善，客观上制约了民营企业党组织的预防腐败作用。

3.清廉民企建设社会监督体系缺乏系统性。在社会层面，公众没有形成关注和抵制民营企业腐败的氛围，区域内抱团共建清廉、诚信从业的廉企业建设氛围仍需加强，以行业协会为基础的反腐尚未形成气候，社会监督体系也缺乏系统性。

四、推进温州清廉民企制度化建设路径

2020年是温州“两个健康”先行区创建工作的深化之年，在提炼清廉民企建设经验的同时，找准短板、靶向施策，推动清廉民企建设制度化、常态化，打造可复制、可推广的清廉民企建设温州样本，使民营经济在国内体制性结构性矛盾增多与外部环境冲击交织叠加的新挑战新风险下保持经济平稳健康发展的市场机制作用。[7]

（一） 加强廉洁从业的企业内控机制建设

内控机制是企业的报警器和防护网，加强反腐内控机制建设是民企清廉建设的关键。围绕企业人、财、物等重要事项和产、供、销等重点领域和关键环节，华峰集团率先通过强化对重要领域权力运行的监督制约，建立了制度化的内控机制体系建设，值得广大民营企业推广借鉴。

1.抓工程领域，强化“分离式”监管。将工程建设的业务管理与过程监督分离，由建设单位对工程建设的具体业务进行管理，由集团工程建设中心全程监督在建工程的安全、质量、进度、费用等要素，确保工程建设过程始终处于受控状态。

2.抓采购领域，强化“集中式”监管。推行集中采购与项目招投标制度，如华峰集团与绿森集团合作，通过“清廉民营企业采购”云服务平台进行阳光采购，使计划、采购、使用等环节分离，优化了企业采购环境，有效提升集团企业内部采购流程，实现阳光化采购和贸易回归，降低10%-20%的企业采购成本，构建起与温州本地民营企业合作的更加完善的区域供应链体系：即将本地民企的采购销售额落地，既可增加本地政府税收，又让企业采购更阳光，有效实现政企双赢。通过温州市政府牵线搭桥，积极推广绿森集团民企阳光采购平台，可极大地提高采购环节的透明度与科学性，有效控制和节约成本，防止贪腐行为的发生。

3.抓重点人员，强化“分级式”防控。民企反腐夯实内部风险防控机制的重点是抓好管理层、关键岗位、技术骨干三类关键人员，充分发挥董事会、监事会对关键人员的监督制约，实现权力、岗位、责任有机结合;探索实行企业高层股权制、业绩激励制等高薪养廉激励机制，着力于找准业务经营和员工清廉平衡点，使管理层成为企业利益的共同受益者;按照岗位层级和风险，实行关键岗位公开廉洁承诺制，设置廉洁自律奖励金，筑牢廉洁防线，提前堵塞漏洞，有效规避腐败风险。

（二） 健全民营企业预防腐败外部监督机制

民企防腐外部监督机制构建需整合相关资源，将民企腐败预防纳入监察委反腐败范围，建立反腐败合规计划，[8]构建更宽泛的国家惩治预防腐败体系。

1.顶层设计，国家宏观层面要推动完善民企反腐司法保障政策。首先，要在立法层面明确民企在防控腐败方面的责任和义务。通过司法解释或指导性案例等形式，提高对民企腐败的惩罚力度，实现民企与国家工作人员贪污、贿赂等腐败犯罪行为同罪同罚，缓解当前量刑上公私有别的状况;其次，推动修订现行《监察法》。对民企腐败和公权力腐败同等重视，将民营企业腐败预防纳入监察委反腐败范围，构建更宽泛的国家惩治预防腐败体系;再次，完善以《刑法》、经济法为主体的现行法律修订。对民营企业腐败预防进行充分的顶层设计和制度安排，堵住民企腐败立案难、追溯难的漏洞。

2.试点先行，强化党的政治引领和思想引领。清廉民企建设关键在企业自身，要让民营企业“唱主角”，但也离不开党委政府的推动和职能部门的参与。坚持“党政引领、企业主建”的理念，要在试点民企加强腐败危害性的宣传警示教育，纠正民企从业人员的认识偏差，转变民企腐败仅仅是企业“家务事”的认识，夯实清廉民企的组织基础。

3.组建网络，强化企业内部纪检机构建设。从建立民营企业预防腐败效能监测点切入，到建立企业纪检组织、民企清廉示范点，逐步构筑起民营企业预防腐败组织网络，把清廉企业建设统筹纳入企业党建整体布局中，加强民企内部党委及纪检组织建设力度。一方面，针对相关民企，已经建立党组织的，积极建立党的纪检组织，没有建立党组织的，应建立监委组织，使纪检监察机关、工商联在清廉民企建设中发挥导向、引领作用。另一方面，针对中小微民企在区域联建、行业联建、挂靠组建的党组织中建立纪委监委，填补中小微民营企业纪检组织建设“空白点”。

（三） 注重民营企业清廉建设工程区分化对待、差异化推进

清廉民企建设是一项系统工程，有其内在规律和要求，需要梯次推进、有序开展、常抓不懈。其一，突出示范引领作用。温州打造的20多家规上民企清廉建设领跑样板工程，如正泰、森马、奥康、红蜻蜓、青山等创建示范点，标准化打造清廉民企风险管控制度机制样板，为其他民营企业的规章制度建设提供参考和借鉴。其二，发挥协会商会优势。注重发挥商会、协会行业以及温州清廉民企联盟自律作用，引导会员企业共同参与社会诚信体系建设，进一步推动行業协会出台配套制度及惩处条款，防止商业贿赂等腐败行为。其三，强化督查考评。将各县市区清廉民营企业建设纳入全面从严治党主体责任落实情况年终考核的加分内容，以督查考核推动清廉民企建设取得实效。

参考文献：

[1] 王忠明.民企党建：有形覆盖与有效覆盖要兼得[J].经济，2020（7）：98-99.

[2] 杨平宇.温州“两个健康”实践为民营经济贡献新方案[N]. 中华工商时报，2019-11-28（003）.

[3] 习近平.在中央统战工作会议上的讲话 [N]. 人民日报，2015-05-21（1）.

[4] 习近平.在民营企业座谈会上的讲话[N]. 人民日报，2018-11-02（2）.

[5] 王田田.论新时期中国民营企业的腐败治理[J].中州学刊，2017（10）：7-12.

[6] 任建明，龙海娇.政府治理民企腐败制度的历史回顾与前瞻[J].河南社会科学，2019（10）：8-14.

[7] 隗斌贤.新时代民营经济“两个健康”的理论与实践探索[J].治理研究，2019（2）：19-30.

[8] 张远煌，龚红卫.合作预防模式下民营企业腐败犯罪的自我预防[J].政法论丛，2019（1）：113-125.

责任编校   王学青